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本文作者：郭建偉程羽亞作者單位：江南大學

公共景區門票價格的“雙失靈”

絕大部分公共景區要么依賴自然地理風貌天然形成，要么傳承歷史文化積淀人工巧匠而來，由此注定了公共景區旅游并非一般的普通服務。由于其相對壟斷性，尤其是具有不可替代性，所以公共景區門票價格無法實現完全的市場調節。以世界文化遺產之類的公共景區為例，由于其獨特的風景特性，即使門票價格提高，其需求也不會顯著減少，譬如張家界景區、黃山景區，都沒有因其漲價而失去客源。這就是說，公共景區旅游服務的需求缺乏價格彈性。由于沒有競爭性，加上全國大大小小各類公共景區被地方分割、條塊管理，公共景區持續漲價也就成為自然而然的結果，這個時候市場機制根本不發揮作用。同時，即使考慮景區維護成本的因素，也會遇到各個景區維護成本并沒有直接關聯問題。從現實而言，公共景區的漲價，更多時候是跟風漲價。無論出于何種原因，只要行業的壟斷大企業漲價，那么行業內其他企業必然也會跟隨漲價，而后者漲價并不一定是因為成本上升。雖然國家價格主管部門針對景區價格，規定了不少于3年的限價令，但是只要3年期限一到，公共景區“你漲我也漲”的輪番漲價潮也就成為旅游市場的一個獨特現象。這就是公共景區門票價格的市場失靈，此時市場機制對于公共景區這種獨特的壟斷資源無法發揮作用。或者說，市場這只“看不見的手”，在公共景區門票價格的管理問題上并沒多大舞臺。為什么國家發改委及價格主管部門用“看得見的手”并沒有完全遏制公共景區門票價格上漲的態勢？筆者認為，下面幾個原因不容忽視。

第一，缺乏其他相關政策尤其是中央財政預算支持的情況下，意圖控制景區門票漲價的政策，實際上難以有效控制公共景區門票價格的輪番上漲。一方面，3年調價間隔期的規定并不科學，反而造成了或者有可能造成每隔3年全國各地景區輪番漲價的結果。在缺乏足夠公共財力支持的情況下，我國公共景區主要依賴門票收入維持運轉。由于景區人工等費用伴隨社會物價總水平持續增加，因而即使不考慮對景區本身的維護，公共景區的日常維護開支也會增長。這表明公共景區對門票價格的上漲具有內在必然性。由于國家政策規定3年不能漲價，部分景區就會面臨一個問題：原有的門票收入無法維持正常運轉，所以，人為限定3年禁漲期，顯然不是最佳的政策選擇。由于不同的景區上一次漲價的時間不一致，當某一個景區因為維護等費用開支增加而漲價后，其他景區在3年解禁期到后，也會跟著漲價。因為按照國家政策，公共景區門票價格調價時，類似的景區價格上可以相互參照。一旦5A級景區都已經漲價，那么4A級景區也會適度提價。最終，全國各級景區都會輪番持續漲價。另一方面，國家控制不同級別景區漲價幅度也值得商榷，其根本缺陷是沒有考慮不同地區甚至同一地區不同景區的個體特征。理由是：不同地區或者不同類別的景區，其所面臨的維護成本不同。當成本增加后，沒有國家或地方財力支持下，景區就需要提高門票價格。綜合兩個方面，無論首先漲價的景區其背后理由是什么，最終的結果都是各家景區將持續提高門票價格。從我國公共景區的現實而言，門票價格上漲是普遍現象，除了城市內一些普通公園以外，鮮有降價的A級以上公共景區。總之，這兩個價格控制政策，行政任意性色彩較濃，實際執行效果不理想。

第二，公共景區下放省以下地方政府管理，為門票價格的輪番漲價打開了閘門。國家下放公共景區管理權限，意圖是調動地方的積極性，同時發揮地方的管理能動性。但是，這個美好的意愿在實踐中無形為各地景區門票價格持續上漲打開了閘口。公共景區尤其是那些世界遺產之類的景區具有唯一的資源價值，下放地方管理后，景區與地方的利益共同體就已經形成。因此，不管景區運行成本是否增加，一旦景區提出要漲價，那么地方價格主管部門否決漲價幾乎沒有強有力的理由。更不用說一些地方財政本身要從公共景區挖走一部分門票收益，地方價格主管部門豈能阻止景區門票提價。因此，雖然國家發改委有3年的禁漲期，也對不同門票價格的景區規定漲價幅度，但是只要禁令期一到，各地景區就會有漲價的沖動。特別是在地方預算撥付景區維護資金不足，或者地方財政需要依賴景區門票經濟的情況下，漲價就成為必然。

第三，公共景區的公益性并沒有在實踐中得到很好的體現。按照常識，一些全國有名尤其是具有唯一性的旅游景區，它們應該是全國人民的共同財富。這些景區更能、也更應該體現公益性。事實上，國家各級價格主管部門的政策，也非常重視公共景區的公益性。然而現實中，公益性變成了一個抽象的概念，公共景區尤其是世界遺產之類的全國有名景區，并沒有在門票上體現多少公益性。相反，公益性已經為地方利益共同體讓路，一些有名的公共景區成了地方的搖錢樹。如果考慮公共景區維護管理成本自然上升的情形，在沒有國家財政預算支持的情況下，即使公共景區想要體現公益性，也會心有余而力不足。綜上所述，“市場失靈”和“政府失靈”，導致公共景區門票價格管理出現“調而不控、控而不靈”現象，使公共景區門票價格呈現輪番漲價，難以體現公共景區的公益性。

公共景區門票管理的出路

根據上述分析，我國公共景區門票價格面臨“雙失靈”。構建我國公共景區門票管理的新模式，應在于發揮市場機制作用的同時，避免政府失靈。具體而言，新模式的基本內涵如下。

第一，國家重新收回所有世界遺產以及一些重要5A級景區的管理權，成立中華國家公園管理局全權管理。之所以要收回這些公共景區管理權，是因為這些景區具有唯一性，是國家利益的所在。即使這些景區位于不同的省份，例如張家界在湖南省，但是它們依然是全中國人民的共有、共享財富。收回管理權，才能避免一些地方政府不惜代價力爭上世界遺產或者5A級項目，而一旦申遺成功或者申報5A成功后就把景區作為搖錢樹，出現對景區管理開始松懈的現象。[12]國家集中管理世界遺產及重要的5A級景區，方能避免地方政府的短視行為，這樣能更好地體現這些景區的人類財富共性，而且有助于確保此類景區開放與保護的基本原則。此外，經過30多年改革開放，我國經濟發展也完全有了支撐集中管理此類景區的實力。國家經濟的發展，說到底是為了增加公眾福祉。我國雖然還無法支持全國公共景區的中央統籌，但是對于世界遺產以及重要5A級景區，完全有必要集中統一管理。國家集中統一管理這類景區，由新設立的中華國家公園管理局負責。中華國家公園管理局的主要職責是，負責列入中央集中統一管理的公共景區的維護、管理、建設以及發展規劃，實行收支兩條線，其所屬國家公園的門票等收入上繳中央財政，其維護管理及建設所需費用由中央財政按年撥款支付。

第二，國家公園管理局管理的公共景區實行低票價制度，真正體現公益性，并為全國各類各級公共景區樹立公益性榜樣。國家集中統一管理世界遺產以及重要5A級景區后，對此類景區門票實行與我國居民收入水平相匹配的低價制度。具體來說，首先確定國家公園的一個基本價，或者說初期價格P0。然后，國家公園每5年調整一次價格，價格調整比例參照過去5年全國居民人均年收入增長率的平均數確定(參見式子(1))。[13]上述低票價的國家公園，真正體現了公共景區的公益性。由于世界遺產之類的門票價格已經大幅下降，而且體現公益性以及社會效益，那么全國其他5A級以下景區也將跟進，而不再追求以漲價為唯一手段的管理行為。相反，各家景區還會根據市場情況尤其是競爭情況，主動調整門票價格。這時門票并非各家景區競爭的主要手段，提高服務以及延伸旅游服務的其他功能成為各景區吸引客流的主導手段。所以國家公園低價門票的出臺，將會促進全國各地景區提高質量、開發更具附加值的旅游產品，而不再依賴門票作為其唯一或主要的收入來源。由此，備受詬病的門票經濟可以迎刃而解，旅游經濟才能出現。同時，這樣的一種管理思路，無疑為市場機制在景區旅游資源的開發保護中發揮更大作用提供了舞臺。

第三，除中華國家公園管理局管理的國家公園外，其他所有公共景區完全下放給省市縣管理。國家公園集中由中央統一管理外，其他所有公共景區都劃分到地方管理。劃歸地方管理的公共景區，門票價格的調節只要適度體現公益性。對于經濟發達地區的公共景區，由于地方財政完全有能力保障景區的維護管理開支，所以這類景區應該實行低價門票制度。反過來，實行低票價可以吸引更多客流，也能真實帶動旅游經濟發展，從而為地方財政提供更大稅源，進而補償景區維護管理預算開支。如此一來，公共景區與地方經濟就進入循環發展通道。對于欠發達地區景區，允許適度收取門票。同時，中央財政每年拿出一定額度的預算開支用于彌補地方公共景區收入的不足，減少地方政府對公共景區門票收入的依賴。

第四，賦予地方管理的公共景區更多自我調價權。新模式下，既要發揮市場“看不見的手”的作用，又要積極利用政府“看得見的手”的作用。鑒于不同類型景區、不同地方景區其所面對的資源環境不一樣，面對的維護管理開支也不一樣，因而國家應該允許它們根據自身情況隨時調價。現行國家關于景區門票管理中的“3年禁漲”以及不同景區漲價幅度不一樣的規定，應該完全廢除。代之以景區自行決定調價時間與調價幅度，而且為了競爭，景區可以在自身預算的基礎上決定是調高價格還是調低價格。這樣才能走出各家景區競相漲價、持續漲價的怪圈。需要強調的是，自我調價不等于擅自或者狂亂漲價。省市縣價格主管部門依然要對公共景區價格進行宏觀調控與監督。對純粹是為了增加收益的漲價，價格主管部門要嚴肅查處，嚴禁漲價。對于省市縣管理的公共景區，門票價格的調整同樣要考慮國民收入尤其是當地人均收入的增長情況。此外，在設想的新模式下，由于世界遺產以及主要的5A級景區實施了低票價或者免費，那么省市縣管理的景區必然難以走高價的發展路徑。結果則是，省市縣管理的景區以及地方政府就會想方設法尋求旅游經濟的創新點，而非把景區發展或者地方財政收入放在門票價格持續上漲上。總之，在國家公園管理局統一管理的景區實施低票價或者免費的情況下，國家下放地方管理的景區自我調價權，并不會導致競相漲價的惡性循環。

第五，鼓勵民間捐助公共景區，作為回報公共景區特定服務或特定景點或特定建筑允許以捐資人或機構名字命名。公共景區由于特有的公益性，吸引民間資金捐助建設維護可謂是錦上添花。公共景區吸引民間資金援助，就如希望工程建設小學一樣。開放民間資金援助后，公共景區資源維護管理開支有了新的來源，從而更有助其體現其公益性，即降低門票價格。作為回饋，捐資公共景區建設的人或者單位可以按照其意愿在景區予以命名。為了確保民間捐助資金可持續，國家專門設立公共景區捐助基金會，以便系統管理捐助資金，并在年度開支剩余后確保捐助資金的保本及穩定盈利。同時，為了確保民間捐助公共景區的積極性及其合法權益，建議國家財政部、稅務總局出臺相關政策，對所有捐助公共景區的資金，予以免除一切稅費。譬如，捐助資金，可以在企業或個人所得稅稅前全額扣除，如果當年應納稅收入不足以抵扣，允許延續到下一個年度，直至扣減完為止。