摘要:中國近代具有現代意義的行政立法始于清末法制改革,在其后的40余年間,晚清政府、北洋政府、南京國民政府制定和頒布了數以百計的行政法律法規。這些行政法規是中國近代整個法律體系的重要組成部分,也是中國傳統行政法律邁向現代行政法律的開端。中西法律文化沖突的時代色彩,現代法律形式和法律實質的對立和悖離,以及突出的階級性和多變性,對中國近代的政治制度和行政管理產生了相當的影響。

關鍵詞:中國近代史;行政組織法規;人事行政法規;行政監督法規;行政訴訟法規

現代行政法(AdninistrativeLaw)作為獨立的部門法律,是以資產階級政治制度為背景,伴隨資本主義的產生而出現的。在數千年中國法律發展史上,《周禮》、《唐六典》、《元典章》、《明會典》、《清會典》等有關記述封建典章制度的文獻,雖然具有大量行政法性質的規定和規則,但嚴格意義上的現代行政法是近代西方法律文化傳入中國后開始的。臺灣學者管歐認為,古時所謂行政,“并無一定之規范可行,即間有律例習慣,亦謹系拘束被統治者之一般人民,而非約束統治者本身,故行政法之觀念,自無從發生。”[1](P190)我國大陸學者應松年也認為,“古代的行政法律規范與現代意義的行政法有很大的區別。”[1](P190)近代中國是古代行政法向現代行政法變遷的時期,由于門戶洞開,西學東漸,現代行政法作為西方法律文化的重要組成部分,同西方文化一道開始影響和沖擊中國,研究中國近代行政法規,不僅可以了解中國近代政治制度、國家行政機構的設置和行政管理狀況,更有助于把握中國行政法律現代化的規律和特點。

一、中國近代的行政組織法規

行政組織法是行政機構設置及其權限的依據,依法設官分職并科學、合理界定和劃分行政職權是現代行政組織法的基本內容。中國近代第一部具有現代行政法意味的規范性文件是1906年11月由清政府編制館擬定的《內閣官制草案》。編制館在向清朝最高當局呈遞的《厘定中央各衙官制繕單進呈折》中,以“立法、行政、司法三權并峙,各有專屬,相輔而行”為原則,擬設中央11部,并規定“行政之事專屬內閣各部大臣”[2]。之后,編制館先后擬定了內閣、外務部、民政部、本論文由整理提供陸軍部、海軍部、農工商部、郵傳部、吏部、法部、學部、理藩部等官制草案,其中以內閣官制草案最為重要,這些官制草案大多雖未正式頒行,但卻是近代中國最早的具有現代意義的行政組織法規。1911年5月,迫于國內外日趨嚴峻的形勢,清政府又令憲政編查館根據《欽定憲法大綱》起草和頒布了《內閣官制暨內閣辦事章程》。該章程共15條,基本按照責任內閣的模式規定了內閣及各部的組成和職權,是近代中國第一部正式生效的現代行政組織法規。1911年10月武昌起義后,湖北軍政府頒布了《中華民國軍政府暫行條例》,共6章24條,旋即又修訂為《中華民國鄂軍政府改定暫行條例》(4章15條)。同年12月,各省代表會集武昌制定了帶有憲法性質的行政組織法典《中華民國臨時政府組織大綱》(4章21條),規定行政機關設外交、內務、財政、軍務、交通五部。1912年1月,南京臨時政府又制定了《中華民國臨時政府中央行政各部及其權限》,設陸軍、海軍、外交、司法、財政、內務、教育、實業、交通九部,并制定了外交、內務、陸軍、交通、教育等部官制,作為設置中央政府各機構的依據。1912年3月,南京臨時參議院又制定了《中華民國臨時約法》(7章56條),該約法雖系憲法性質,但有關行政機構的產生和職權的規定,是這個時期基本的行政組織規范。該約法規定臨時大總統和國務員行使國家行政權,在政府組織形式上采取內閣制,即內閣負實際行政責任。北洋政府時期先后制定的行政法規有:1912年6月26日公布的《國務院官制》,1912年7月18日公布的《各部官制通則》及外交、內務、財政、陸軍、海軍、司法、教育、農林、工商、交通等部官制,1914年5月3日公布的《大總統府政事堂組織令》,1924年11月24日公布的《中華民國臨時政府制》,1927年6月18日公布的《中華民國軍政府組織令》等,散見于憲法的行政組織規定有《中華民國約法》(1914年5月1日)、《中華民國憲法草案》(1919年8月12日)、《中華民國憲法》(1923年10月10日)等。北洋政府時期的行政組織法在政府組織形式上有內閣制,如《國務院官制》,也有總統制,如《大總統府政事堂令》,還有集行政、立法、軍事大權為一的臨時執政府制,如《中華民國臨時政府制》,甚至還有號稱北洋王朝“末代皇帝”的海陸軍大元帥制,如《中華民國軍政府組織令》。北洋政府時期南方政權制定的行政法規也為數不少,主要有:《軍務院組織條例》(10條)(1916年5月7日)、《中華民國軍政府組織大綱》(13條)(1917年8月31日)、《修正中華民國軍政府組織大綱》(15條)(1918年4月10日)、《中華民國政府組織大綱》(7條)(1921年4月7日)、《中華民國國民政府組織法》(10條)(1925年7月1日)等。在政府組織形式上也較為雜亂,有總統制、元帥制,還有總裁合議制(相當于委員會制)。南京國民政府時期制定的行政組織法規有1928年10月公布的五院制的《國民政府組織法》(48條),到1948年5月止,《國民政府組織法》先后13次修改。與此同時,還相繼制定了內政、外交、財政、教育、交通、實業、鐵道等各部組織法,1948年5月,“行憲”后又公布了總統制的《中華民國總統府組織法》。嚴格地說,上述《中華民國臨時政府組織大綱》、《中華民國軍政府組織大綱》、《中華民國政府組織大綱》、《國民政府組織法》等,并非專門的行政組織法規,所謂“政府”并非專指行政機構,實際上是包括行政機構在內的所有國家機構。而1947年3月制定、同年12月修正的《行政院組織法》則是比較典型的行政組織法規。這是根據五權憲法的原理,把國家機構分為立法院、行政院、監察院、司法院、考試院五個部分,對行政機構———行政院的組織機構、職權進行詳盡規定的行政組織法。

二、中國近代的人事行政法規

一、我國稅法體系存在的問題

分析、研究我國現行稅法體系，可以看出以下問題：

第一，形式結構問題。在構成稅法體系的形式結構方面，稅收法律未占主體地位，占主體地位的是稅收行政法規。根據稅收法定原則，稅法主體的權利義務及稅法的構成要素等必須且只能由代表民意的國家立法機關以法律明確規定，行政法規只是在法律的約束下對法律規定的事項進行補充、細化和說明。如果以稅收行政法規代替稅收法律，則作為稅收利益的最終獲得者同時又是國家職能的履行者的政府，有可能會利用立法不合理地擴大其稅收權利從而加重公眾稅收負擔。而且，這種既作運動員、又作裁判員的操作方式也不符合程序正義的要求。同時，考察世界各國稅收立法狀況，大多數國家都是以稅收法律為主、稅收行政法規為輔。因此，目前我國這種以稅收行政法規為主、稅收法律為輔的現狀，與國際慣例是不符的，也與稅收法定原則相悖。此外，現行僅有的三部稅收法律的地位也存在問題。根據我國現行立法體制，基本法律由全國人大制定，其他一般法律由全國人大常委會制定，姑不論稅收法律是否應當是基本法律或一般法律，只是作為對同一對象進行實體規范和程序規范的兩個稅種法和《稅收征收管理法》，其地位無論如何應當是平等的，理論上它們應當出自同一立法部門，但事實上，兩個稅種法出自全國人大，《稅收征收管理法》卻出自全國人大常委會，我們因此能得出結論說兩個稅種法是基本法律而《稅收征收管理法》是一般法律嗎？稅收法律自身問題由此顯現。

第二，內容結構問題。現行稅法體系的法規范內容不完整，層次不清。理論上，一個完善的稅法體系，其規范內容應當涵蓋有關稅收的各個方面，并應當形成不同的效力層級[⑥].具體講，在縱的方面，有關稅收的規定應當在國家憲法、稅收基本法（或稅法通則）、各個稅種法、稅收行政法規和稅收規章之間形成效力遞減關系。其中，國家憲法規定稅收制度的基本原則，如稅收法定主義原則、稅收公平原則等；稅收基本法（或稅法通則）以國家憲法為依據，規定國家稅收政策和稅收基本制度以及稅法的基本問題，；各個稅種法在稅收基本法的統帥下，規定相關稅種的納稅人、征稅對象、稅率、減免稅等具體問題；稅收行政法規負責對稅種法的解釋和說明，規章規定稅收征管中的具體問題。在橫的方面，主要是在憲法和稅收基本法之下，針對每個稅種都應當有完善的法律規定，不應當存在厚此薄彼的情況。但審

視我國稅法體系，雖然其規范內容也形成了一定的效力層級，但該效力層級存在紊亂，各層級應當規范的內容存在缺失：（1）第一層級上，憲法中有關稅收的內容過于簡單，僅強調公民有依法律納稅的義務。（2）第二層級缺乏稅收基本法（或稅法通則）的統一和協調。（3）處于第三層級的稅種法有待加強。根據現行稅制原本應當有23個稅種法，但目前僅有《個人所得稅法》和《外商投資企業和外國企業所得稅法》。（4）現行稅收行政法規的層次出現分化。由于稅收授權立法的存在[⑦]，根據授權立法制定的稅種條例或暫行條例依法應與法律處于同一層次，而根據稅收法律制定的實施細則應處于次法律層次，因此，現行稅收行政法規并不處于同一效力層級。

第三，立法技術問題。這里主要是指稅法體系的內部表達問題，即構成稅法體系的各類稅法形式本身的表達及相互之間的關系表達問題。概括起來，這些問題主要是：（1）名稱混亂。現行各類單行稅法使用的名稱主要有法、決定、條例、細則、規定、辦法、通知等十余種，有的同類名稱還有多種表達方法，如規定、暫行規定、若干規定，辦法、實施辦法、暫行辦法等。這些名稱既多且雜，從字面上很難判斷出它們的立法主體及其效力等級。有時名稱相同的，立法主體或效力等級卻不同；有時立法主體或效力等級相同的，名稱卻又有很大差異。由此不僅影響稅法的適用，同時也影響稅法體系的統一和協調發展。（2）內容表達不規范。這方面的問題主要表現在稅法的非規范性內容上[⑧]，如立法主體、時間效力、立法依據、宗旨、原則、適用范圍等，有些稅法應該規定卻沒有規定；有些雖然規定了，但相互之間卻存在很大差異，缺乏統一的標準。如全國人大通過的兩個稅種法就缺乏立法依據、宗旨和原則的規定，而且對各自正式施行時間的表述方法也不相同。此外，無論是規范性內容還是非規范性內容，在具體稅法中的排列、組合也存在著不統一和不協調。（3）缺乏系統化。現行稅法體系中較大的規范性法律文件有七、八十件之多，由于這些文件是不同國家機關在不同時期制定，不僅形式多樣，生效時間參差不齊，而且彼此在內容、程序及其它方面也存在著許多不統一、不一致的地方，因此，堆集一起，顯得龐雜、零亂，缺乏系統化。

「摘要」我國現行稅法體系是在1994年稅制改革后形成的。它在形式結構、內容結構和立法技術等方面存在諸多問題，針對這些問題，本文進行了法理分析，并在分析的基礎上提出了完善我國稅法體系的主要措施。

「關鍵詞」稅法；稅法體系；完善措施

「正文」

稅法體系是由不同形式的稅法規范所構成的有機聯系的統一整體[②].在這個整體內部，不同形式的稅法規范分別有著不同的效力等級，因此，在某種程度上，稅法體系也可以說是稅法效力等級體系。根據現代稅法的一般理論，稅法應是由代表民意的國家立法機關制定的規范性文件[③]，即稅收法律，因此，一個完善的稅法體系應當表現為以稅收法律為主體的、層次分明、內容完整統一的金字塔結構，位于該結構最上層的是具有最高效力的稅收憲法，中間層的是以憲法為依據的稅收基本法或有關稅收方面的基本規定，位于基底層的是數量較大的單行稅種法或有關各個稅種的具體規定。以此理論為指導，審視、分析我國現行稅法，將有助于完善我國的稅法體系，從而推動我國稅收法制的健康發展。

一、我國稅法體系的現狀

我國現行稅法體系基本上是在1994年稅制改革的基礎上發展起來的。在此之前，雖然曾經進行過數次稅制改革，且每次稅制改革都伴隨著稅法體系的長足發展，但真正比較規模、比較健全的稅法體系卻是1994年稅制改革后的結果，它比較全面地反映了我國稅法體系的現狀。

論文關鍵詞行政執法；責令改正；通報批評；罰金

論文摘要對行政執法實踐中的3個題目，即責令改正、通報批評、罰金3種處罰是否屬于行政處罰種類的題目進行分析，以期能為行政執法標準的確定和執法工作實踐提供參考。

《中華人民共和國行政處罰法》的第8條規定了行政處罰的種類共7項，前6項明確規定了行政處罰常用的處罰種類，而第7項只是籠統地規定：“法律、行政法規規定的其他行政處罰”，在行政法學上規結出行政處罰種類共四大類，即申誡罰、財產罰、行為罰、自由罰。申誡罰是指行政機關向違反行政法律規范的行政相對人提出警戒或者譴責，申明其行為違法，教育行為人避免以后再犯的一種形式。它區別于其他種類處罰的特點在于對違法行為者實施的是精神上或者名譽、信譽等方面的懲戒，而不是對行政相對人的其他實體權利的剝奪或者限制，因此申誡罰更能體現教育與處罰相結合的原則。財產罰是指強迫違法的行政相對人交納一定數額的金錢或者剝奪其原有財產的行政處罰。這種處罰的特點是對違法的相對人在經濟上給予制裁，迫使行政相對人履行金錢給付義務。財產罰是目前應用最廣泛的一種行政處罰，如罰款、沒收違法所得、沒收非法財物。沒收指對非法收進應采取沒收措施，而罰款是處罰違法相對人的正當收進，這是罰款與沒收的主要區別。行為罰（能力罰）是對行政相對人的行為權進行限制或者剝奪的一種制裁措施。這里所說的行為主要是指經行政機關批準同意從事某項活動的權利和資格。沒有這種資格就意味著違法。如暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、責令停產停業。自由罰（人身罰）是限制或者剝奪違法行為人的人身自由的處罰。自由罰的實施使行政相對人的人身自由受到限制，也就是行政相對人在短時期內將失往人身自由，如行政拘留。除了上述《行政處罰法》規定的常用處罰種類外，很多單行法律、法規規定了責令改正、通報批評等，下面將就這些規定是否行政處罰進行探討。

1責令改正是否為行政處罰的種類

很多學者們和執法工作者持不同意見，有的人以為責令改正不是一種行政處罰，由于《行政處罰法》中沒有規定，因此它只是行政措施或行政命令，或者是行政強制，而有的人以為，它是一種行政處罰，由于它是行政機關向行政相對人書面文書投遞的，并且對行政相對人具有約束力，要求相對人必須執行的。《行政處罰法》除了規定6種基本行政處罰種類外，還規定：法律、行政法規規定的其他行政處罰、行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。另如《中華人民共和國種子法》第10章法律責任第62條規定，違反本法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府農業、林業行政主管部分或者工商行政治理機關責令改正，處以1000元以上10000元以下罰款：①經營的種子應當包裝而沒包裝的。②經營的種子沒有標簽或者標簽內容不符合本法規定的。③偽造、涂改標簽或者試驗、檢驗數據的。④未按規定制作、保存種子生產、經營檔案的。⑤種子經營者在異地設立分支機構未按規定備案的。

這些規定中的“責令改正”是不是一種行政處罰呢？筆者以為假如由行政處罰機關沒對行政相對人下達處罰決定之前，單獨口頭或者以文書下達的“責令改正通知書”就不是行政處罰，只是起要求違法的行政相對人糾正其違法行為的作用，具有教育意義；假如單行法條款中規定了責令改正，行政處罰機關對行政相對人以行政處罰決定形式書面下達的，那就是行政處罰。地方法規中規定的“責令改正”是不是行政處罰呢？如《江蘇省種子條例》第6章法律責任第42條規定，違法本條例第6條第2款規定，未經批準采集或者采伐省重點保護的自然種質資源的，由縣級以上地方人民政府農業或林業行政主管部分責令改正，沒收種子和違法所得，處以違法所得1倍以上3倍以下罰款；沒有違法所得的，處以1000元以上20000元以下的罰款。按理《江蘇省種子條例》只是地方法規，只能規定6種基本的處罰種類，但是該條例的第1條規定，根據《中華人民共和國種子法》和有關法律、行政法規的規定，結合本省實際，制定本條例。《行政處罰法》第11條規定，地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰。法律行政法規對違法行為作出具體規定的，必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。該條例的這條規定，實際上是對《種子法》第61條第3項作出的具體規定。另外，在法律和行政法規的法律責任或者罰則中規定類似于責令改正的，應一并如上理解。

「摘要」我國現行稅法體系是在1994年稅制改革后形成的。它在形式結構、內容結構和立法技術等方面存在諸多問題，針對這些問題，本文進行了法理分析，并在分析的基礎上提出了完善我國稅法體系的主要措施。

「關鍵詞」稅法；稅法體系；完善措施

「正文」

稅法體系是由不同形式的稅法規范所構成的有機聯系的統一整體[②].在這個整體內部，不同形式的稅法規范分別有著不同的效力等級，因此，在某種程度上，稅法體系也可以說是稅法效力等級體系。根據現代稅法的一般理論，稅法應是由代表民意的國家立法機關制定的規范性文件[③]，即稅收法律，因此，一個完善的稅法體系應當表現為以稅收法律為主體的、層次分明、內容完整統一的金字塔結構，位于該結構最上層的是具有最高效力的稅收憲法，中間層的是以憲法為依據的稅收基本法或有關稅收方面的基本規定，位于基底層的是數量較大的單行稅種法或有關各個稅種的具體規定。以此理論為指導，審視、分析我國現行稅法，將有助于完善我國的稅法體系，從而推動我國稅收法制的健康發展。

一、我國稅法體系的現狀

我國現行稅法體系基本上是在1994年稅制改革的基礎上發展起來的。在此之前，雖然曾經進行過數次稅制改革，且每次稅制改革都伴隨著稅法體系的長足發展，但真正比較規模、比較健全的稅法體系卻是1994年稅制改革后的結果，它比較全面地反映了我國稅法體系的現狀。