摘要：農村土地制度改革有一些從未涉足的盲點，也有一時無法解決的難點問題，我國的耕地究竟要有多大才能自給自足？如何限制一些決策者濫用土地？如何提高土地的質量？如何才能最大限度地提高土地的使用效益？解決了這些問題，也就找到了農村土地制度改革的亮點。

土地，是人類生存的基礎；農村土地，是以農業生產為主要內容的農副產品生產基地；中國農村的土地，則是以分散經營為主要內容的，半商品化的，總體生產水平不高的農副產品生產場地。在這片土地上養育著十多億中國人，這是一個不小的功績。然而，卻又存在著農村可耕面積逐年遞減，土地質量蛻化，農業整體效益不高等方面的問題。要解決這些問題，就要著力進行農村土地制度改革，就要認識改革的盲點，分析改革的難點，探尋改革的亮點。

盲點

中國的經歷了打土豪，分田地階段，互助合作階段，階段，聯產承包責任制階段。除了在階段出現了一些問題以外，應該說，每一次，都提高了勞動生產率，提高了土地利用和再利用的價值，人們在充分利用土地資源方面還是想了很多辦法的。然而，在土地制度改革中有些深層的問題卻從未涉及，有些問題雖然涉及到了卻很少有人去探討和發掘。例如土地的物權問題、未來利潤分配問題、土地雇工問題等。這些看似簡單的問題，如果不認真予以研究并思考相應的對策，將有可能成為土地制度改革的攔路虎。

1、土地的所有權問題。《土地法》規定：“城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”集體是什么，邊界不清楚。由誰來代表集體擁有土地所有權呢？所謂集體所有，在許多地方實際上就是村干部所有。是由村干部說了算。國土資源局是為國家管理土地的專業部門，可他們對于全國農村土地的管理權卻十分有限。他們必須在黨和政府的領導下開展工作。當地方黨政領導為了創造政績，以促進地方經濟的發展為借口，強行要求土地管理部門批撥土地的時候，他們不得不執行；當村干部們不適當的使用集體所有的土地的時候，他們制止的手段又強硬不起來。中國是一個用中央集權制統治的國家，國土資源部門是中央的直屬企業，對于土地管理有著絕對的權威，那么，濫批濫建濫占耕地的問題為什么還會屢禁不止呢？究其原因，還是土地的所有權不明晰。國家管理土地的權力有限，地方政府則在不斷地分割著國有土地，在悄悄地蠶食可用耕地，在慢慢地擴大地方在土地上擁有的那部分權力。國有土地和集體土地的所有權應該怎樣劃分？是促使土地的所有權逐步上升，還是任其不斷下滑？這是土地制度改革中的重要看點。長期困繞著人們的土地所有權不明晰和使用權不規范的問題，是基層干部對現行法律和政策理解有偏差而執行不力，還是農村土地制度設計本身有問題呢？

2、土地未來利潤的再分配問題。在高額利潤的誘導下，房地產愈炒愈熱，占用耕地的矛盾也越來越突出。特別是在一些中小城市，開發商所建的商品房一般不會超過七層，中間還要有綠化帶和花園，占用了大量的耕地。按照有關規定，土地征用費和青苗費都是一次性的，很多農民失去了土地之后，得到的補償是有限的，青年人還可以外出打工糊口，老人和孩子的生計就成了一個不好解決的問題了。隨著房價的不斷上漲，房地產開發商和購買新房的住戶他們所擁有的房產是在不斷地增值，可是土地被征去了的農民的疾苦是沒有多少人去關心的。由誰去給失去土地的農民討回這個公道呢？是維權部門，還是地方政府？難道就不能采取一些辦法，將土地的未來利潤逐年返還一部分給農民嗎？這是土地制度改革中不容忽視的一個重要問題。

一、結構轉型和市場經濟對土地制度的需求與土地制度的供給現狀

（一）現行土地制度供給結構的簡單描述

從土地資源的配置和利用來看，土地制度結構的主要內容為產權規定和配置方式。我們有必要以此為分析線路，將現行土地制度供給的結構進行簡單的框架性的描述。

憲法規定了中國目前土地的國有和集體兩種所有形式：即城市的土地屬于國家所有，土地的所有權由國務院代表國家行使；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；農戶使用和經營的宅基地和承包地、承包山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對集體土地實行征用。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。特別是農村，集體和農民不得私自改變土地的用途，并買賣土地或者以其他形式轉讓土地。

城市土地國家可以依法無償和有償出讓一定年限的土地使用權，農村土地耕地和宅地由農民經營和居住和使用，耕地有承包經營期限；國有土地使用權可以交易，但是用途轉變受到嚴格管制；城鎮住宅，視商品房、經濟適用房、單位改革房等等的不同，其使用權的出租和交易，特別是改變用途，在法律和法規上也受到嚴格的控制。

國家對土地資源的分配進行高度集中和嚴格的管制。一是國家規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地，嚴格控制土地的用途的改變。城市編制城市用地規劃，改變用地性質地需要由土地規劃部門和土地管理部門批準；農村耕地，除了興辦鄉鎮企業、農民宅基地、農村道路等建設用地外，改變用途首先要經過國家征用變成國有土地后方可。二是高度集中土地資源的分配和管理權力。如《土地管理法》第45條規定：征用下列土地的，由國務院批準：（1）基本農田；（2）基本農田以外的耕地超過35公頃的；（3）其他土地超過70公頃的。此3條規定以外的土地，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。

目前，我國土地所有和管理體制亟待改革已成為一種共識。其目前的特點是：1、農村農民對土地的權力較弱，集體所有實際上處在與國有不平等的交換制度上，農村土地被征用為國有建設用地時，補償較少，并且補到農民手中的不到10%；2、土地使用高度集中管理，使土地的流動和最優利用受到限制，企業審批和使用土地的時間較長；3、土地交易有時暗箱操作，有的地方政府零地價出讓，土地征用和交易中容易發生賄賂和吃回扣等腐敗。這些問題的解決有賴于對以下幾個問題的認識。

第一，土地所有制怎樣確定

有的學者提出，中國的土地應當私有化，特別是農民的耕地和宅地應當私有化。實際上這種主張除了我國經濟制度方面的不可行外，操作中因土地的歷史歸屬權追索成本和復雜性，也是不可行的。那么，剩下的兩種辦法，一是修補和改良目前的兩種土地所有制。在農村，繼續實行土地集體所有制，但強調農民的《土地承包法》，再延長農民的土地承包期；農村土地征用為國有城市建設用地時，公益性用地，政府征收為國有后使用；商業性用地，國家征購后，再公開競價出讓給用地商，或者直接進入建設用的市場。但是，要提高征收和征購的補償標準。二是土地的集體所有制，將目前的集體所制土地改變為國有土地。但是，農村土地，農民目前現在承包的耕地、林地、四荒等和農民的住宅用地，999年歸農民使用，農村社區公共用地，也歸農村社區居民公共使用，期限為200年。

實際上，除了廣東沿海特別發達地區的農村，其土地股份合作制方式的新的土地集體經濟有存在的意義外，廣大農村傳統意義上的土地集體所有制度弊多利少。一是土地集體所有制實際上淪為村委會和村支部所有制，一些地方甚至為村長所有制，導致村長暗箱操作，賣買土地，謀取私利；二是村里以地為由，攤費入畝，成為加重農民負擔的基礎；三是農村土地集體所有，對農村婦女的土地權益形成極大的損害，出嫁外村的婦女在本村得不到土地，在外村也得不到土地，一旦離婚，則土地全無；四是農村集體土地實際上成了政府征用土地的二傳手，由于村支部一定程度上是上級黨政組織任命的，許多地方，即使當選村長也與鄉鎮政府的認可不認可有關。因此，在政府低價征地時，村組織不但不能起保護農民利益的作用，甚至成為損害農民利益的工具。

因此，我認為，全部土地國有，農民耕地和宅地999年屬于農民使用，是解決中國土地諸多問題的最好方式。目前，土地私有化的建議在制定法律和政策時，一般不會被考慮。然而，關于土地繼續實行目前的兩種所有制和將農村集體所有制統一為國有制的爭論較為激烈，政府在短期內考慮的復雜性，可能會向著修補和改良目前土地管理體制的路徑推進。但是，修補和改良的方式不可能從根本上解決問題，而且會產生新的問題，不如一攬子解決，總體成本較小。在10年后，全部土地劃一地改革為國有土地的改革可能性是很大的。

第二，土地的使用年期到底應當定為多長

編者按：本論文主要從我國土地評估機構的現狀分析；在政策法規和標準體系的指引下健康發展；形成了專業隊伍并走上發展正軌；找準了自身定位并建立持續發展的市場；我國土地評估機構的制約因素分析；外國評估機構的介入加劇競爭等進行講述，包括了土地評估機構有力地配合了土地使用制度改革和土地市場建設、土地估價報告備案取代了確認審批制，由機構對土地估價結果獨立承擔責任等，具體資料請見：

內容摘要：目前我國土地評估機構有著良好的現狀，但是也存在一些問題，比如脫鉤改制不徹底、地方壁壘依然存在、外國評估機構的介入加劇競爭、存在惡性競爭、市場接受度較差以及風險意識不夠等。本文就這些問題提出了若干建議。

關鍵詞：土地評估機構脫鉤改制競爭風險保障

我國土地評估機構已經成為土地市場正常運行不可缺少的“媒介”。隨著土地市場活動的日益頻繁和活躍以及房地產業的發展，將為土地評估業提供更多的市場機會，帶來新的發展機遇。但同時，根據我國加入WTO的承諾，專業服務性行業將逐步對外開放，外國專業人員被允許進入我國市場。這樣，中外評估機構不得不正面交鋒，既在評估業務上，也在人才的爭奪上，這種形勢迫使我國土地評估機構必須直面自身的發展狀況并采取相應措施。

我國土地評估機構的現狀分析

我國的土地評估機構從上世紀90年代初期的主要進行基準地價評估發展現在主要從事大量的宗地價格評估，評估機構由當初的以政府事業單位性質的“評估所”為主，逐漸發展成為完全市場化的中介評估機構。

目前，我國土地所有和管理體制亟待改革已成為一種共識。其目前的特點是：1、農村農民對土地的權力較弱，集體所有實際上處在與國有不平等的交換制度上，農村土地被征用為國有建設用地時，補償較少，并且補到農民手中的不到10%；2、土地使用高度集中管理，使土地的流動和最優利用受到限制，企業審批和使用土地的時間較長；3、土地交易有時暗箱操作，有的地方政府零地價出讓，土地征用和交易中容易發生賄賂和吃回扣等腐敗。這些問題的解決有賴于對以下幾個問題的認識。

第一，土地所有制怎樣確定

有的學者提出，中國的土地應當私有化，特別是農民的耕地和宅地應當私有化。實際上這種主張除了我國經濟制度方面的不可行外，操作中因土地的歷史歸屬權追索成本和復雜性，也是不可行的。那么，剩下的兩種辦法，一是修補和改良目前的兩種土地所有制。在農村，繼續實行土地集體所有制，但強調農民的《土地承包法》，再延長農民的土地承包期；農村土地征用為國有城市建設用地時，公益性用地，政府征收為國有后使用；商業性用地，國家征購后，再公開競價出讓給用地商，或者直接進入建設用的市場。但是，要提高征收和征購的補償標準。二是土地的集體所有制，將目前的集體所制土地改變為國有土地。但是，農村土地，農民目前現在承包的耕地、林地、四荒等和農民的住宅用地，999年歸農民使用，農村社區公共用地，也歸農村社區居民公共使用，期限為200年。

實際上，除了廣東沿海特別發達地區的農村，其土地股份合作制方式的新的土地集體經濟有存在的意義外，廣大農村傳統意義上的土地集體所有制度弊多利少。一是土地集體所有制實際上淪為村委會和村支部所有制，一些地方甚至為村長所有制，導致村長暗箱操作，賣買土地，謀取私利；二是村里以地為由，攤費入畝，成為加重農民負擔的基礎；三是農村土地集體所有，對農村婦女的土地權益形成極大的損害，出嫁外村的婦女在本村得不到土地，在外村也得不到土地，一旦離婚，則土地全無；四是農村集體土地實際上成了政府征用土地的二傳手，由于村支部一定程度上是上級黨政組織任命的，許多地方，即使當選村長也與鄉鎮政府的認可不認可有關。因此，在政府低價征地時，村組織不但不能起保護農民利益的作用，甚至成為損害農民利益的工具。

因此，我認為，全部土地國有，農民耕地和宅地999年屬于農民使用，是解決中國土地諸多問題的最好方式。目前，土地私有化的建議在制定法律和政策時，一般不會被考慮。然而，關于土地繼續實行目前的兩種所有制和將農村集體所有制統一為國有制的爭論較為激烈，政府在短期內考慮的復雜性，可能會向著修補和改良目前土地管理體制的路徑推進。但是，修補和改良的方式不可能從根本上解決問題，而且會產生新的問題，不如一攬子解決，總體成本較小。在10年后，全部土地劃一地改革為國有土地的改革可能性是很大的。

第二，土地的使用年期到底應當定為多長