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[內容提要]：文章運用崔之元博士提出的三層分析，結合村民自治的實踐對中國決策過程進行了研究。在此基礎上，作者認為，現階段要優化中國的決策，須建立一套中央、地方政府、民眾三者互動的良性機制。

本文所研究的決策是指政治系統在利用調節和壓縮機構對需求加以篩選以后，依靠它所獲的支持，由當局作出的決定，在美國政治學家戴維·伊斯頓的理論中稱之為"輸出"。介于中國共產黨在中國政治中的獨特地位，當代中國的政治決策既包括廣義的政府決策，同時也應包括中國共產黨在意見綜合基礎上形成的決策，在內容上通常以路線、方針、政策、決定、法律法規為表現形式。政治系統決策的輸出過程在中西方有著明顯區別，這固然與各自的價值取向、社會機制有極大聯系，但歷史傳統、特殊國情也在其中起著作用。在一個傳統性較強、制度化程度不高的國度里，探討決策的制定過程，當然有著西方民主國家所無法想象的難度，但也恰是這種難度吸引著眾多的學者關注這一課題。大陸學者盧邁在《中國農村改革的決策過程》（參見香港：《二十一世紀》1998年12月號）一文中概括了國外學者提出的幾種分析模型后，以中國農村改革為實例，用一種新視角--"三層分析"對中國的決策制定過程進行了審視。所謂三層分析指的是明確中央、地方、民眾三者利益主體的相對獨立地位，在承認各自利益，尊重各獨立主體理性選擇的前提下對三方互動關系的分析。崔之元先生曾在《"混合憲法"與對中國政治的三層分析"》[1]中就這一分析模型進行了深入的理論探討。隨著市場化價值取向在中國社會的滲透以及國家力量的適度消退，社會力量的逐漸壯大，中央政府不斷放權成為貫穿改革進程的主線。作為現實政治生活的回應，進入九十年代，"市民社會理論"與"中央-地方權責界定"成為社會科學理論界討論熱烈的學術領域，備受關注。但是，無論公域與私域，還是中央與地方，在向現代化轉型的大背景下，都不可能是此消彼長的簡單更替，兩對關系通常糾纏在一起，因此為克服孤立視角的局限性，尋找新的理論范式成為觀察、解釋與創設政治制度的需要，正是從這一角度，"三層分析"在保留上述"兩分法"獨特視野的基礎上，特別強調上（中央）、中（地方政府為代表）、下（民眾）三者的互動。決策制定過程集中反映著一國政治的總體特征，把三層分析應用到決策制定的研究上來使之具備超越以往模型的更強的說服力，《中國農村改革的決策過程》作了較早的探索。為給予三層分析模型以更多的實例支持，筆者選擇村民自治作為決策個案予以研究。村民自治從目前來講固然已進入制度運作的階段，但考察其歷史，從中國農民的自發創造到中央的肯定，從立法加以保障到各地或順利或艱難的推行，涉及村民自治的決策幾乎在該項制度的各個階段上都發生著中央、地方政府、民眾的互動。鄧小平所言"農村改革中的好多東西，都是基層創造出來，我們把它拿來加工提高作為全國的指導"[2]及所說"包產到戶、鄉鎮企業和村民自治，都是在黨的領導下我國億萬農民的偉大創造"[3]正是對于制度創新與決策過程自下而上與自上而下交相作用機制的符合實情的官方表述。

一基層創造：發展之原動力

追溯村民自治并不太長的發展歷史，我們可以發現，從制度的雛形到逐步完善，幾乎每一個環節都包含著普通農民與基層干部的創造。從目前可查的資料來看，村民自治的發祥地位于廣西壯族自治區河池地區的羅城、宜山一帶，具體而言是宜山縣三岔公社。大概在80年底、81年初當地成立了農民自我管理的組織形式--村民委員會。稍后，四川、河南、山東等省的一些農村地區也陸續出現了村民委員會式的組織。當時各地的村委會名稱并不統一，有的稱"村管會"，有的稱"議事會"，也有的稱"治安領導小組"[4]，可見村民自治在起點上并沒有承擔開創基層民主建設先河的功能，干部和農民所關心的也根本不是民主的問題。隨著家庭聯產承包責任制等一系列農村經濟體制改革的普遍推行，農民的自主性空前提高，農村社區經濟、社會的獨立地位日益彰顯，以"政社合一"為特征的因失去賴以生存的基礎而逐步空殼化并最終于1983年被廢止，但是退出歷史舞臺的同時，國家并沒有及時供給新的治理方式，因而在一些地方很長時間內基層組織體系處于癱瘓、半癱瘓狀態，農村社區公共權力和基層組織出現某種程度的"真空"，導致宗族、迷信、惡勢力紛紛抬頭，地方治安混亂，集體利益缺乏保障，公共設施破敗落后，民間糾紛此起彼伏。正是在這種嚴峻的形勢下，村民委員會應運而生，以取代瓦解中的生產隊，彌補公社解體后造成的治理真空并為農村社區提供必要的公共物品。如何伴隨經濟體制改革建立一套新的基層組織體系是一個全局性的問題，因而村民委員會的出現立即受到中央決策層的重視。

在中央的支持下，不少地方在進行政社分開、建立鄉政府的試點中，開展了在鄉以下建立村民委員會的試點。[5]"包產到戶"也好，村民委員會也好，基層的創造往往出于最現實的迫切考慮，常常顯得較為樸素，目標與功能相對單一，缺乏大面積推廣的條件，這就要求中央、地方的政府及知識精英在尊重農民需要的基礎上從初始創造中提煉出合理成份進行加工提升，并投入試點，在小范圍的實踐中糾偏、完善之后加以推廣。這一軌跡在"海選"的創造過程中同樣可以清晰顯現。作為農民自發創造的一種選舉方式，海選的意義也許已經遠遠超過選舉本身，然而聲名遠播的海選最初竟起源自一位村支書的"尷尬"：1991年底吉林省梨樹縣雙河鄉平安村村委會開始換屆選舉。依照中國官場的慣例，換屆選舉通常只是一種走過場的儀式，而這次換屆選舉恰恰遇到了新"情況"。當時人們對原村長有些意見，認為他在處理村務方面不夠公正，有偏私行為，而且村長的年齡已近50，也大了一點。原村委會的主要成員在辦公室聊天時得知，村黨支書對村長的態度是不保了。當時的村副主任和大隊會計對此心領神會。他們都躍躍欲試，想競爭村主任的位置。在這種情況下，支書說他也不好辦。一方面老村主任有人有意見（不適宜再任），另一方面新的競爭者又不止一人（不宜偏袒）。無奈之下，想出了一個"絕招"，給村民每人發一張紙，讓村民來選擇。誰得到的票數多，誰就當村長。[6]恰恰是這一無奈之舉，催生了基層政治過程中新的游戲規則，它在以一種充滿農民智慧的方式最大限度地平衡各方利益的同時，讓農民徹底、平等地享有了理應所享有的"委托人"的權力。接下來的問題就是"上面"的態度了，所幸的是，在這一"明顯僭越官方正式頒布的選舉規范"的新事物面前，鄉里的領導并沒有阻攔，縣委、縣政府還及時加以肯定和合法化。在以后的幾年中，縣里的有關領導和實際從事指導工作的同志認真總結經驗，并從選舉方法環節、手續、農民負擔（影響村民的參與和投票率）等方面考慮，對選舉方式進行改革，刪繁就簡，優化程序，提高了整個選舉過程的民主化程度。[7]從平安到梨樹，從吉林到東三省，從北方到全國，海選在迅速推廣的同時又因地制宜地創造了許多不同的操作程序。這一進程提示我們，在中國的決策過程中，創造與再創造是永恒的主題。村民委員會如此，海選如此，"兩票制"如此，"競選組閣"如此，"村民代表議事制"如此，"村務公開"亦如此。筆者限于篇幅，不能對諸多創造過程一一細述。中國農村的情況復雜（組織松散、認識差異較大、人際關系復雜）、發展又不平衡，因而不可能將法律賦予村民的自治權利，毫無遺漏地用具有操作性的剛性法規確定下來，形成一種被賦予法定權力的制約力。這就是至今只有"村民委員會組織法"，而無"村民自治法"的根本原因。這一認識為基層的創造提供了充足的依據。可以預測今后相當長的時期，在現有村民自治制度框架內，大量新生事物仍將層出不窮，唯有此種局面方可不斷完善目前尚存在漏洞的制度框架。

二中央：提升、規制與推動

在我國，基層的創造如果沒有國家力量的認可和推動，就只能局限在小范圍，難以取得廣泛的社會效應，創造固然有不可遏抑的自發力量，但它一旦進入政治決策過程，就必須接受決策機制的篩選與加工，這一工作主要由各級政府來完成。在這里，政府的作用構成了第一推動力。[8]

"維護中央權威"、"全黨服從中央"、"下級服從上級"是指導中國政治運行的基本原則，無論在政黨系統，還是政府系統，這些原則都有嚴密的制度保障。改革開放以來，它們雖然出現某種程度的松動，卻遠遠沒有達到改變政治運行格局的地步。因而從現實出發，我們應給予中央以首要的關注。在近二十年的發展中，村民自治起起落落，無不與中央的意圖有關。透過以下所列舉的文件法規，我們可以看到，中央的決策，往往是對基層創造與地方態度的回應：

（1）1982年8月28日，中共中央轉發《全國政法工作會議紀要》，對廣西等地出現的村民委員會加以肯定，并正式提出在農村要有計劃地進行建立村民（或鄉民）委員會的試點工作，發動群眾制定鄉規民約。（2）1982年12月，五屆人大第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》第111條規定，農村按居民居住地區設立的村民委員會是基層群眾性自治組織，村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉，村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。憲法的規定透露出國家制度正在尋求村治體系的新安排。（3）1983年1月2日，中共中央發出《當前農村經濟政策的若干問題》（1號文件），在有關體制改革部分指出："在政社尚未分設之前，社隊要認真擔負起應負的行政功能，保證政權工作的正常進行。政社分開后，基層政權組織，依憲法建立。"文件明確區分了基層組織的前后性質，并指明其發展方向。（4）1983年10月12日中共中央、國務院下發《關于實行政社分開、建立鄉政府的通知》（35號文件），提到在鄉即原來的公社以下建立村民委員會，并重申村民委員會是基層群眾性自治組織。（5）1986年9月，中共中央、國務院發出《關于加強農村基層政權建設工作的通知》，對搞好村民委員會建設作了較為詳細的規定，強調要進一步發揮群眾自治組織的自我教育、自我管理、自我服務的作用。同時責成國家民政部門負責村委會建設的日常工作。《通知》表明，在基本完成政社分開和建立鄉政府工作后，國家開始將注意力投向鄉以下的村級組織和體制，由此加速推動了村民自治的興起。[9]（6）1987年11月，全國六屆人大常委會第二十三次會議通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，在第3條中明確鄉政府與村委會的關系是指導與協助而不是領導與被領導的關系，確立了村民自治的原則。《村組法》的頒布是中國農村村民自治興起的明確標志。[10]（7）1988年2月26日國家民政部發出《關于貫徹執行〈中華人民共和國村民委員會組織法（試行）〉的通知》，對深入學習和宣傳《村組法》，搞好貫徹實施《村組法》試點，加強村委會建設和對村委會工作的指導等問題作出了具體的部署和安排。（8）1990年9月國家民政部發出《關于在全國農村開展村民自治示范活動的通知》，正式肯定河北、山東、山西、四川等地創造的村民代表會議制度，把建立村民代表會議制度列為村民自治示范活動的核心內容之一。同時對村民自治示范活動的意義、基本內容、示范單位的標準和示范活動的領導等問題作了明確規定。（9）1993年，中共中央7號文件決定："為減少管理層次，鄉鎮不再設置派出機構村公所。"此舉為貫徹村民自治的民主自治原則鋪平道路。（10）1994年2月，民政部《全國農村村民自治示范活動指導綱要（試行）》，第一次明確提出建立民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等四項民主制度，使村民自治示范活動走向規范化和制度化。（11）1995年民政部下發《關于進一步加強村民委員會建設工作的通知》。（12）1997年8月5日民政部《關于進一步建立健全村務公開制度，深化農村村民自治工作的通知》。（88年至97年民政部共九個行政指導性文件）（13）1998年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發出《關于在農村實行村務公開和民主管理制度的通知》，對完善民主決策、民主管理、民主監督提出了更為具體的要求。（14）1998年10月14日，中國共產黨第十五屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，指出"擴大農村基層民主，實行村民自治，是黨領導億萬農民建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創造。"（15）1998年11月4日，九屆人大常委會第五次會議正式通過《中華人民共和國村民委員會組織法》。修改后的《村組法》與"試行法"相比，總結吸收了十年來各地村民自治的實踐經驗，修訂、補充了村委會直接選舉程序、村民代表會議事制度、實行村務公開等條款，健全了農村民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等規定和程序，明確了中國共產黨農村基層委員會對村民委員會的領導地位。[11]

從村民自治發展的軌跡來看，中央的決策并沒有僅限于最初維護農村社會治安，解決基層組織癱瘓的考慮--盡管這樣的考慮在當時是極端重要的，村民自治很早就和基層民主聯系在一起，正因為與民主的關系，它在后來中國政治發展中走走停停也就不難理解了。基層樸素的創造，在中央的決策機制那里，被反復地賦予意義--往往是多重意義，在許多情況下，意義賦予甚至會掩蓋事物的原有意圖。經過提升的意義要以規制為載體，建規立制一方面可以具體闡釋被賦予的決策意義，另一方面也為決策推行提供文本依據。中國的規制過程中充斥繁冗的黨政文件、行政法規，其目的是要在決策信息渠道尚不健全的情況下，增加上下層級信息的接觸機會，在自上而下的法令與自下而上的總結匯報的碰撞中不斷修正與完善決策的方方面面。中國由于缺乏獨立的利益表達主體，決策是政府主導型的--政府（黨的作用在其中很關鍵）在意見綜合的基礎上，主導意義賦予，因而決策成形后，政府承擔著推行的任務，即讓社會成員理解或了解被賦予的決策意義從而在社會生活中貫徹實施之。

中國的決策推行有自成系統的方式和步驟，一般要經過傳達（布置或宣傳）、試點、計劃（或規劃）、組織（搭班子）、指揮、協調、控制、總結[12]等過程。中央對村民自治決策的意義賦予是有著精心考量的，而且隨著時間的推移和形勢的變動進行過微妙調整。如上所述，村民委員會在起點上是基層為解決社區管理的實際需要而創設的，在解體，新的組織形式尚未取而代之的過渡時期，它通常執行的是行政職能，村委會與原來的生產大隊只不過是名稱的改換，實質并無差別。這個時期，中央和地方的認識基本上是統一的，地方著眼于基層的政權治理，中央力圖在高漲的農村改革中保持穩定。然而統一并沒有維持多久，中央對村民自治的認識步伐顯然邁得比地方更大。從80年底到82年12月，村委會剛剛浮出水面兩年時間，《憲法》便明確把村委會定性為"基層群眾性自治組織"。

但是，這一定性遲遲得不到地方的認同，基層政權舊有模式我行我素，《憲法》的規定沒有實踐的回應。如何看待基層治理模式，這時出現了兩種截然不同的思路。一些省及省級以下地方政府的思路是組建村公所，將行政系統延伸至最基層，全國人大常委會及民政部的思路是加強村民自治，將鄉鎮對村的法定關系由領導改為指導。即一條思路強調行政發展，完善政府組織，一條思路寄希望于群眾自治，村民自我管理、自我教育、自我服務。[13]擁有重大影響力的某個人或某些人在決策的制定中常常發揮極其重要的作用。村民自治能進入決策核心層，納入法制軌道，與曾任全國人大常委會委員長、中央政法委書記的彭真的積極支持與推動有莫大關系。彭真和鄧小平在中都遭受過嚴重沖擊，后的反思使他們共同致力于革除政治體制的積弊。但在農村問題上，與鄧小平看重經濟改革，給農民以更大自由不同，彭真傾向于夯實社會主義民主的群眾基礎。他說："十億人民如何行使民主權利，當家作主？一個方面是通過各級人大來行使國家權力，另一個方面是在基層實行群眾自治，群眾自己的事情由群眾自己依法去辦，這是國家政治體制的一項重大改革。"[14]認識上的高度重視可以在言行上表現出來，《村組法（試行）》從草擬到通過的三年多時間里，前后修改三十幾次（稿），經過三次人大常委會會議和一次全國人民代表大會全體會議審議，在代表的反對，地方的抵制聲中，彭真先后發表七次講話說服動員，[15]成為建國后立法史上少有的典例。由于村民自治承擔了民主的符號意義，八九風波后只能權且擱置。即使在處于低潮的90年代初，彭真還與時任民政部部長的崔乃夫多次談及村民自治。他說，村民自治，我說的話，我可沒有管啊，你可以打個頭嘛。當崔談到實行村民自治有思想阻力時，彭真站起來問："你的態度怎樣？"答："我非常堅決。"彭真高興地說："你堅決，我就放心了。"[16]村民自治在九十年代中期再度興起，其背景自然與八十年代不同。一方面，迫切與西方國家重續良好關系的中國政府在國際社會中時時遭受以"民主"、"人權"為旗號的諸多打壓；另一方面隨著國內經濟的新一輪攀升，八十年代高漲的政治體制改革的呼聲重又響亮。外要顧及政治形象，內要深化改革，面對國內國外嚴峻的形勢，決策層急于尋找變革的"突破口"。

村民自治重回決策層的視域，自有其內在原因。其一，村民自治已有十幾年的實踐經驗，中央多少掌握了一定的規律，現在賦予它"政治體制之突破"的意義既可體現中央決策的延續性，又可大大降低"突破"的風險。其二，改革開放雖然給農村帶來巨大的面貌改觀，但從總體上看，農民居住的分散性、生產方式的封閉性、社會交往與聯系的局限性、思想觀念的保守性依然沒有得到根本轉變，他們并沒有形成一個緊密的利益集團，所能表現的群體力量仍很薄弱。[17]以農民為對象，以村為場域，實行民主，國家容易對局面實施控制，即使出現問題，也不致波及大范圍的穩定。簡言之，在國民整體素質不高，民主傳統缺席，尚未養成民主之生活習慣的前提下，國家在考慮民主時尚需牢握閘門的開關。其三，以"放權讓利"為特征的向地方傾斜的政策在帶來活力的同時也引發"諸候經濟"、地方保護主義等后果，在"職責"、"事權"尚沒有劃分清楚之時，中央與地方之間的"討價還價"恐怕還會持續下去。中央為控制和監督地方政府，往往以下達計劃指標的方式來確保社會總體目標的達成，但是計劃指標只能保證顯性目標（最典型的就是國民生產總值）的實現，在更為重要，且內容遠為豐富的隱性目標（如政府的公平、公正、公開，社會的價值、環境保護等等）上，中央對地方的離心趨向常常顯得無能為力。近年來鄉村社會官民惡性事件層出不窮，觸目驚心，足以為證。[18]一個社會的發展是整體的、全方位的和可持續的，中央政府要克服對于全局而言不利的地方離心趨向，必須尋找新的理路。從這一角度審視中央重提村民自治，其意圖也就一目了然：中央試圖借助基層民主的制度建構，讓農民煥發出力量，以這種植根于民眾的制度化力量來遏止鄉村組織中的不良勢力與不良行為，以形成中央與民眾夾擊"地方"的態勢（諸如"皇帝聯合平民反貪官"的歷史事件，中國自古有之）。[19]

多種意圖的交匯，使得村民自治較順利地通過決策管道和立法程序，帶著"草根民主"（Grassroots-leveldemocracy）的符號象征，遂成為中外關注的熱門話題。

三、地方政府：壓力下的自主

處于計劃指標壓力下的地方政府，一方面要服從和依賴中央，另一方面在市場經濟這一競爭性的機制下，必然會從本地實際、自身愿望和地方利益出發，爭取相對寬松的自主空間。如果我們承認地方政府是理性的，那么對于中央的決策就不應該含有任何先驗的價值評判，因為中央并不一定比地方高明。這樣的事實屢見不鮮，即宏觀有效的決策在中觀或微觀喪失其有效性。更何況中央的決策并不能保證都經得起理性與道德的評判。因此三層分析的內涵還應包含重要的一環：基層和地方對"上層"過度集權的制約。村民自治至今爭論不休的原因在于地方很大程度上并不認同中央決策的意圖，地方上的典型話語是"民主是有條件的"，"民主不宜過快過早。"地方政府通常是從實際管理與統治的需要，確定自己的思路。有意思的是，最早建立村民委員會的廣西壯族自治區也是最早組建村公所的地區，所謂村公所，即鄉鎮人民政府的派出機構，在鄉鎮人民政府的授權和委托下行使鄉鎮政府所賦予的行政、管理、服務等職能，負責領導所屬范圍內各村委會的工作，協調各村委會之間的關系。柳州地區融水苗族自治縣早在1985年11月，便在融水鄉、融水鎮、永樂鄉、和睦鎮進行農村基層政權體制的試點，在285個自然村組建村委會的同時，將設在原生產大隊的33個村委會改建為村公所。截止1989年9月，全國除廣西外，還有云南、廣東、海南、江西、河北、黑龍江、北京、湖北等9個省、市、自治區全面推行村公所（管理區辦事處）體制或在部分地區進行建立村公所的試點。廣西壯族自治區民政廳先后三次寫報告給區委、區政府，提出在全區撤消村公所改設村委會，1995年才獲批準。海南在90年代中期迫于形勢壓力取消了村公所，而云南和廣東直至1998年仍無改變村公所（管理區辦事處）體制的意思。值得思考的是，在廣西改變其原有做法之后，中共湖北省委組織部和湖北省農村社會經濟調查隊卻于1997年聯名發表了一份題為《村級組織建設研究》的報告，報告中主張實行廣西的原有做法，即行政村設村公所之類的政府派出機構，實行行政管理，現有的村委會下沉到自然村或村民小組，在村民小組或自然村中實行自治。[20]地方的意見當然會反聵給中央。在六屆人大五次會議討論《村組法》時，福建代表認為現在實行條件不成熟，山東代表主張暫緩通過，貴州代表建議把村民委員會的性質定為政府的一級基層政權組織，如果定為群眾性自治組織，鄉鎮政府的管理工作會很困難。[21]認識的分歧為現實作了清晰的注釋。據估算，截止1996年底，全國還有十幾萬個村委會設在自然村和幾個自然村聯合而成的原生產隊，隸屬于村公所和管理區辦事處管轄，不被承認為村級組織和"基本單位"[22]1988年至1995年，全國省、市、自治區人大常委會制定實施《村組法》辦法的步伐有快有慢（見下表），個中原因自然較為復雜。

1988年：福建、浙江；1989年：甘肅、貴州、湖北、湖南；

1990年：河北、黑龍江、遼寧、青海、陜西；

1991年：天津、山西、四川、吉林、新疆；

1992年：河南、寧夏、山東、內蒙古、安徽；

1993年：西藏；

1994年：江蘇、江西；

截止到1997年10月，尚有上海、廣東、云南、廣西、海南、重慶（1997年建直轄市）六地沒有制定實施辦法。[23]另外，據粗略估計，全國真正形成比較健全的村民自治執法規定的地市級行政區域不足70個，僅占總數的20%；已經建立起健全的執法規定的村民自治示范縣大約有200多個，占總數的10%左右；形成比較規范的指導村委會工作實施細則的鄉鎮，最多占鄉鎮總數的20%；已經制定比較規范的村民自治章程的村委會，也僅占總數的20%左右。[24]正是有感于地方政府態度的等等不一，民政部部長多吉才讓感慨道："哪里的領導對村民委員會的認識高，思想重視，措施得力，工作抓得緊，哪里的村委會建設工作就搞得好；哪里的民政部門對村委會建設工作指導有力，哪里的村委會建設就成效顯著。"[25]多吉才讓的話是有一定依據的。不可否認，切實推行村民自治的地方在點上還是取得了一定的成效。省一級，福建比較突出，該省最早制定實施《村組法》辦法，并在實施《村組法》過程中制定了村民委員會選舉辦法等相關法規，居全國領先地位。[26]縣（市）一級，吉林的梨樹縣、福建的古田縣（縣委、縣政府成立了村民自治領導小組這一專門機構）、安徽的岳西縣（縣、區、鄉領導在該縣騰云村試行"競選組閣"）、江蘇的睢寧縣（縣委、縣政府成立農村基層民主建設領導小組）等地可以作為代表。但是把決策的有效性建立在地方領導人的覺悟上，這本身暴露了決策的問題。地方一般要比中央更接近鮮活的基層信息，因而對實際工作的情況自然體會得更深刻。正因為意識到這點，我們可以看出，中央政府在很大程度上容忍了地方的不同意見和不同做法。1995年11月21日的《人民日報》評論員文章重申90年代初民政部制定的村民自治示范活動的工作目標：五年內，即到二十一世紀初，每個地（市）建成一個以上的村民自治示范縣（市），每個縣（市）建成一個以上示范鄉（鎮），每個鄉（鎮）建成一個示范村。據統計，即使屆時實現了工作目標，自治型村也只占到全國村莊總數的10%。僅僅在10%的村莊實行自治，竟要耗費十幾年的時間，可見村民自治是何等得難。[27]而筆者在江浙兩地的示范村搞調查時，當地干部這樣說："國家的法律不能不執行，上面的任務不得不完成，但怎么執行，如何完成，還是當地政府說了算。"言下之意，地方政府自有辦法應付上面的法令。示范村尚且如此，一般的村莊自不用說。

從簡單的三層分析來看，對于村民自治這一決策，基層、地方政府、中央遠未達成認識上的一致，雖然《村組法》已正式頒布，但分歧依然存在。從總體上說，現在仍處于從過去的公社體制，到暫時的無序狀態，又到形成與社會主義市場經濟相適應的經濟、政治體制的過渡時期[28]。村民自治無論在理論上還是實踐中，許多環節線條還不是很明朗，需要繼續探討。從決策的有效性來看，上、中、下三層的磨合將長期進行下去。

結語

從包括村民自治在內的農村經濟、政治、社會各項決策制定、運行的過程來看，三層分析模型強調上下互動，有其植根于中國特殊國情的內在原因：中國各地發展不平衡的客觀現狀導致無法用統一的標準要求各個地方，因而中國的決策大多采取較富彈性的"政策"形式[29]，即使是法令，一般也是從原則上進行規制，具有相當大的可糾錯性和含混性，為以后的修訂留有余地。同時為避免劃一性可能造成的不良后果，中央的決策為普通民眾的創造與地方政府的靈活措施提供相當的空間，允許在不觸及根本問題的前題下因時制宜、因地制宜。另一不得不承認的事實是，當前社會信息機制仍不健全。在改革開放所帶來的諸多社會變化中，有幾項特別引人注目，一是中國社會各階層的利益意識被充分激活，二是人民代表大會制度在意見表達方面地位有所上升，三是傳播媒體反映底層狀況，充當民眾參與管道的作用日漸突出，但是任何事物的發展都有一個過程，在一個全能主義政治體制有著長期影響，并強調官僚等級制的國度里，社會信息機制的完善歷程是極其漫長，同時又必然伴隨斗爭的。"高級機構中群眾代表的薄弱和獨立傳播媒體的缺乏導致信息的諸多空白，因而精英對于政治將會如何發展或是基層怎樣看待政治的問題所知甚少。這曾經是、并且仍將是真正的危險所在，因為決策者的信息來源主要依靠官僚等級制，而達到最高層的是對基層情況十分間接和有選擇的表述。"[30]基層，特別是農村基層意見表達的主體性空缺、管道不暢是我國決策過程在起點上面臨的問題。要克服該問題對決策信息的嚴重制肘，政府，特別是中央政府應充分尊重基層具有創新意義的信息，主動構建中央政府-底層民眾，地方政府-底層民眾，中央政府-地方政府三級互動的有效信息機制。中央、地方、民眾三方要共享分工合作的收益，建立報酬遞增的制度，其首要的前提性環節便是理順三層互動的信息機制。從《村民委員會組織法》反復修改的過程中，我們可以看到這方面的起步性努力。據全國人大常委會法制工作委員會副主任、法律專家張春生說，法律在反復的修改過程中，廣泛吸收了從普通農民到李鵬委員長的各界人士的意見和建議。常委會將法律草案公開發表，向全民征求意見，得到熱烈響應，征集到各類修改建議逾千條。李鵬委員長為這部法律的修改親臨農舍，開展立法調研。之后，草案又按照常委會委員及地方和部門各界人士的意見作多次修改，在村委會的選舉、決策、管理和監督各個環節作了詳細的程序性規定，各界人士的意見被直接寫入法律。[31]

注釋：

[1][19]崔之元：《"混合憲法"與對中國政治的三層分析"》，載榮敬本等著《從壓力型體制向民主合作體制的轉變--縣鄉兩級政治體制改革》，北京：中央編譯出版社，1998年版，頁183～198；

[2]《鄧小平文選》，第三卷，北京：人民出版社1993年版，頁382；

[3]：《全面推進農村改革，開創我國農業和農村工作新局面--在安徽考察工作時的講話（一九九八年九月二十五日）》，載北京：《人民日報》1998年10月5日；

[4]徐勇：《中國農村村民自治》，武漢：華東師范大學出版社，1997年版，頁27；白益華：《中國基層政權的改革與探索》，上冊，北京：中國社會出版社，1995年版，頁283；魏星河：《從村民自治實踐看我國民主政治發展之路徑》，該文系中國政治學會主辦的"全國基層民主建設理論研討會（江蘇·徐州，1999．6）"交流文獻；

[5][8][9][10][26]《中國農村村民自治》，頁27，160，30，31，162；

[6][7]景躍進：《海選是怎樣產生的》，載廣州：《開放時代》1999年第3期，頁14，17；

[11]白鋼：《村民自治與治道變遷》，載北京：《民主與科學》1999年第1期，頁19；

[12][28]朱光磊：《當代中國政府過程》，天津：天津人民出版社，1997年版，頁205～212，431；

[13][15][22][27]沈延生：《村政的興衰與重建》，載北京：《戰略與管理》1998年第6期，頁12～13，13，14，19；

[14]北京：《法制日報》1987年11月23日，第1版，轉引自《中國農村村民自治》，頁36；

[16]李學舉：《中國城鄉基層政權建設工作研究》，北京：中國社會出版社1994年版，頁72～73，轉引自《村政的興衰與重建》頁20；

[17]宮希魁：《用大視野審讀農民問題》，載北京：《改革內參》1999年第5期，頁13；

[18]資料：據統計，1994年以前，河南省的"上訪大戶"輝縣市，三分之一的鄉鎮發生過規模較大的集體上訪或越級上訪事件；山西省河曲縣1990年下半年，全縣共發生200人以上的集體上訪事件達30多次；1996年河北省信訪部門統計分析，近年來在群眾信訪總量中，反映鄉村干部為政不廉、為政不公等各種問題的約占1/3強，而在集體信訪中這一比例又占到一半以上。有的地方還釀成大規模的農村動亂，1993年四川省仁壽縣事件即其一例。1992年，湖北農民樊哲福因負擔過重，層層上訪未果而自殺；1992年，湖南省湘鄉市新研鄉農婦潘群英因攤派過重，不堪受辱，當著鄉村干部的面跳塘自殺；安徽韓寨村26歲的農民王永生，當著催交錢款干部的面，拉響炸藥包，王當場死亡，4名干部受傷；1994年7月，河南省鄧州市徐樓村村民陳重申，因向市、地、省反映村干部違反國家規定，加重農民負擔，以及貪污、浪費農民上交提留款等問題，被村黨支部書記張德恩等四名村干部活活勒死；1995年5月，河北省永年縣朱莊鄉原黨委書記孫寶存等人故意傷害村民張彥橋致死；1995年12月4日，湖北省隨州市萬和鎮沙河辦事處黨總支副書記、主任余萬新一行19人，強制要求農民蔡守國上繳各種錢款費1349．19元，蔡無力上交被迫自殺。蔡按國家規定只應交370．27元，其余錢款均為違規集資。1996年初，河北省邯鄲市魏縣邵村因非法選舉村委會，導致一死四傷；1998年2月18日，安徽省固鎮縣唐南鄉張橋村小張莊村委會副主任張桂金報復因不堪提留負擔，要求查賬的村民張桂玉，五分鐘之內殺害村民張桂玉等四人，資料來源：李超貴：《中國農村大寫意》，長沙：湖南文藝出版社，1993年版，頁298～300；劉向東、袁志國：《農民負擔減下去了嗎？》，載北京《瞭望》，1996年第12期，頁14～15；《中國農村村民自治》，頁194～195；《村民自治與治道變遷》，頁20～21；

[20]張厚安等主編：《縣以下層次區劃模式》，成都：四川人民出版社，1993年版，頁222；張厚安等編著：《中國鄉鎮政權建設》，成都：四川人民出版社，1992年版，頁193～194；《村級管理方式研究》，載北京：《中國農村經濟》，1997年第8期，頁32～35；民政部基層政權建設司編：《全國村民自治示范工作經驗交流暨城鄉基層先進集體和先進個人表彰會議文件匯編》，北京：中國社會出版社，1996年版，頁136～137；轉引自《村政的興衰與重建》，頁13～14；《中國農村村民自治》，頁161；

[21]白益華：《中國基層政權的改革與探索》，上冊，北京：中國社會出版社，1995年版，頁282～309，轉引自《村政的興衰與重建》，頁13；

[23][24]白鋼：《中國村民自治法制建設平議》，載北京：《中國社會科學》1998年第3期，頁90～93；

[25]多吉才讓：《進一步完善村民自治制度，把全國村民委員會建設推向新的階段》，載北京：《中國社會報》，1995年11月21日，第2版；

[29]盧邁：《中國農村改革的決策過程》，載香港：《二十一世紀》1998年12月號，頁15；[30]詹姆斯·R·湯森（JamesR．Townsend）、布蘭特利·沃馬克（BrantlyWomack）：《中國政治》（PoliticsinChina），南京：江蘇人民出版社，1995年版，頁294；[31]倪四義、李努爾：《民主立法保障民主制度--寫在村民委員會組織法頒布之際》，載北京：《人民日報（海外版）》1998年11月5日，第4版；