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從理論上來看，法治與德治無論是作為社會秩序狀態，還是作為國家治理方式都不可缺少政治體制的基礎支撐。對中國來說，由于政府在法治與德治發展中扮演著推動者的角色，實際的發展進程對政府進而對政治體制的依賴就會來的更大一些。顯然，不是任何形態的政治體制都是與法治與德治發展相適應的，也不是任何形式的政府推動都會帶來法治與德治的結果。也就是說，治國方略必須體現或落實在政治體制上，否則它就是一個純粹觀念上的對國家的實際治理不會有太多用處的東西。因此，通過體制改革，構建一個與法治、德治發展相適應的政治體制基礎，乃是中國法治與德治發展的一個基礎工程。

一

在法治發展歷史上，由于各國發展的時空差異和內外環境之不同，發展的動力源和途徑便形成了各自的一些特點。理論界將這些特點進行了歸納和概括，認為法治發展的模式大體可分為三類：政府推進型法治、社會演進型法治、政府社會互動型法治。事實上，法治發展無非是各國現代化過程的一部分，它的發展軌跡與各國現代化過程的特征是完全結合在一起的。因此，社會演進型法治作為一個描述性的概念，指的只能是西方國家在它們法治文化源流和商品經濟等因素的作用下，比較自然地漸成法治的歷史過程及現實狀態。而發展中國家不再具有西方國家當時的歷史條件，如果它們試圖推進法治的話，一般只能依靠政府的推動力，政府推進型法治便由此而來。

中國作為發展中國家，其法治發展的模式同樣不可避免地采取了政府推進的形式。其實政府推進的法治模式是現時代條件下，傳統法治資源貧乏的國家唯一現實可行的法治發展模式。然而，這種法治發展模式中，包含著一個在經驗世界可隨時看見，在理論上可輕易推演出的悖論或矛盾：即以政府為主導力量所推動的法治存在著一種偏離法治的傾向。我們說法治的一個基本特征是通過對政府權力的規制來保障和發展公民的權利，但政府在推進法治的進程中會很自然地強調對自身利益和權力行使有利的東西，而極力規避對自己不利的東西。這也就是說，政府推進的法治模式很少會帶來對自己權力限制的結果，通過這種限制欲達到保障和發展公民權利的目的也就無法實現。“趨利避害”的行為邏輯在這里同樣適用。有學者將政府在推進法治中的這種行為取向概括為“注意力傾斜現象”。認為“如果政府長時間地延續這種注意力傾斜的狀態，則市民社會借助法治對政府權力的限制顯然有落空之嫌，而如不能對政府權力進行有效規制，中國法治的實現只能理解為一種‘真實的謊言’”，(注：汪太賢等：《法治的理念與方略》，中國檢察出版社，2001年版，第239頁。)那么，中國作為發展中國家，其法治發展的模式無例外地只能采取政府推進型，但這種模式又極有可能無法達到法治的目的。這個悖論或矛盾能夠解決嗎?

其實，換個視角，這個悖論實際上反映了這樣一個問題；即推進法治的政府本身必須是法治的。如果一個國家具備了下列這樣一個前提，它或許就不存在這個悖論了：即它的政府在結構和制度的安排上是與法治相適應的；或者它在推進法治的過程中，不斷地調整自身的結構關系以適應法治的發展。事實上，這就是一個解決問題的辦法。顯然，在理論上，不是所有形態的政府都具有法治的功能，而只有特定結構形態的政府才具有推進和實現法治的作用。法治的政府結構形態雖包含著某些共同的原則，但卻不只一種模式，它既包含了那些已被實踐證明有利于實現法治的政府形式，也包含了那些正在通過改革使政府結構關系逐漸與法治相適應的政府形式。

就中國具體的情景而言，依法治國方略的實施首先意味著在特定歷史條件(革命戰爭中的戰時體制和蘇聯模式的影響)下所形成的中國政治體制必須作出相應的結構性調整。也就是說，我們業已形成的黨政關系和制度、人民代表大會制度、中央與地方的關系和制度都存在一個與依法治國的價值、原則和現實發展相適應的問題。當我們選擇了依法治國方略的同時，也就選擇了對現行政治結構關系進行改革的策略。事實上，近年來的依法治國實踐，已經暴露了我國現行政治結構關系中存在的某些缺陷和不適應。比如：黨政關系問題；法院的責任制問題；人大的憲法監督權的虛化問題：司法獨立問題；司法審查制度與現行行政和司法之間關系的矛盾問題，等等。

二

理論和實踐均表明，現行政治結構關系適應依法治國的實踐應有所改革構成了中國法治發展不可逾越的體制基礎。就此而言，依法治國方略及其實施，必然涉及現行體制內多重重大關系的調整。學界普遍認為，社會主義法治雖然與資本主義法治存在著本質的不同，但在形式上則有著許多共同之處。社會主義法治的原則主要有：人民主權、人權保障、權力制約、合理完善的法律體系、法律平等、憲法法律至上、司法獨立、黨在憲法和法律的范圍內活動等。(注：參閱孫國華主編：《社會主義法治論》，法律出版社，2002年版，第172-178頁。)從理論上來看，上述原則事實上包含了法治在價值、功能、結構三個層面的基本要求，其中，結構原則有黨在憲法和法律的范圍內活動、權力制約、司法獨立等三項。總體來看，這三項原則也就是中國政治體制適應法治發展必須具備的特征。

其一，執政黨必須在憲法和法律的范圍內活動。在中國的政治體系中，執政黨無疑處于核心之地位，執政黨、特別是具體的各級黨委和各位作為“一把手”的黨的書記能否守法事關中國法治建設的大局。因此，與法治發展相適應的政治體制應該能夠在制度上保證各級黨委和黨的領導干部在憲法、法律的范圍內活動。這特別涉及法治發展條件下的黨政關系。法治條件下的黨政關系與以往存在著顯著的不同，具備自身獨特的性質，即二者之間的關系必須不斷滿足基于保障公民權利基礎之上的黨權與政權的功能分化及運行的制度化。黨權與政權是性質完全不同的兩種權力，以此差異為基礎的功能互補狀態構成了二者之間關系的最佳狀態；因此，依法治國條件下黨政關系的本質是中國政治系統功能的重新分化和定位，即如何在保障黨的領導即黨對社會政治資源的組織和整合的同時，實現政府社會治理功能的優化和高效率。就此而言，具體關系的調整包括了法治發展進程中黨的領導方式的轉換、黨與人大的關系、黨與司法機關的關系等。其中，執政黨與司法機關之間的關系對法治發展具有直接的影響。

從黨“必須在憲法和法律的范圍內活動”，這一社會主義法治的一般原則出發，我們可以形成有關黨與司法機關關系的兩個一般認識：一是黨與司法機關處于同一憲法和法律的約束之下，在二者都必須守法的基礎上，黨的功能與司法機關的職能存在著目的的一致性。黨作為政治過程的主導結構，它不僅可以通過國家權力機關，參與并主導法律的形成過程，而且還可以通過對其他國家機關的政治和組織領導保障法律的有效實施；這與司法機關實施法律的職能是一致的。二是在此前提下，黨與司法的關系應以法律的有效實施為限，即黨對司法的領導只能以法律的實現為目的，而不能以作為支配力的領導本身為目的。這是確定黨與司法關系的理論基礎。這意味著黨與司法的關系應圍繞著以有利于法律實現的目的進行配置，而不應考慮別的什么因素。實際上，在黨與司法的關系上，所謂實現黨的領導在最終意義上只能以法律是否獲得有效實施為衡量之尺度。理論上這個尺度所包含的道理也許是淺顯的：既然法律在中國是黨主導的政治過程的結果，那么，還有什么比法律在社會生活中的實現更能表達黨的領導呢?以法律的實現為價值目標，就必須考慮司法權作為國家權力之一種的特殊性質，以及這種性質到處所表現出來的不受法律之外因素干涉的內在要求；就必須考慮黨的權力作為政治權力的特性和作用范圍，并尋找二者的契合點。在理論上，黨的領導權在一般意義上同樣也可分為支配力和影響力兩個要素，基于這種劃分，黨的領導或介入司法領域的方式在總體上應被界定為：在司法過程之外行使支配力，而在司法過程之內保持影響力。(注：參閱程竹汝：“論依法治國條件下黨與司法的關系”，載《政治與法律》，2001年第4期。)

首先，黨應主要通過法律的方式建立對司法的領導關系，即將黨的司法政策通過人大轉化為法律的形式，以此對司法過程及其司法角色的行為形成有效約束。就法律實現的價值目標來說，這應該成為黨領導司法的主要途徑。在這一主要方式中，黨對司法的支配力以主導有關司法的公共政策即法律的形成為限，提供司法過程和司法角色只受法律約束的條件和氛圍。這應該被看作是現實法治生成的一個基本條件。如果聽任黨的各級組織，包括政法委員會直接向司法機關司法政策的做法，不僅兩套規則體系將使司法過程無所適從，而且這種做法所包含的權與法的矛盾將在根本上危害法治的形成機制，從而使我們追求法治的努力化為泡影。其次，黨應通過對法官、檢察官等司法角色在司法過程之外的選任和監督建立對司法的領導關系，并且這種領導關系成立的唯一條件是：必須通過相應的國家機關以規范化和制度化的方式進行。針對我國的實際情況，這應成為各級黨委對司法領導關系的一個剛性限度。所謂剛性限度意味著各級黨委只能在這個限度內即通過人大的職能機制來發揮作用，并以此對司法過程形成影響力，而不可將其權力直接應用于司法過程。現實中的經驗一再證明，“黨委對案件的調閱、書記對案件的批示、政法委對案件的協調、黨組對案件的討論往往易曲變為個別人在黨的名義下，侵蝕司法獨立性，損害司法公正性的借口。”(注：徐顯明：“司法改革二十題”，載《法學》，1999年第9期。)

其二，權力制約原則。在政治體制中，安排有某種程度的權力制約的制度性關系是法治的一個基本要求。任何權力不受制約都必然導致腐敗和權力濫用，這已是被無數次的歷史經驗所證明了的規律，社會主義國家也概莫能外。法治之所以強調政治體制中的制約性安排，是因為政府或官員作為組織起來的力量，在一般情況下他們是分散的公民和社會組織根本無力抗衡的。一旦他們不守法，社會便缺少在秩序范圍內的糾錯手段。而要改變這種狀況，唯一的途徑就是在政治體制中安排權力制約的結構，從而以組織起來的力量相互抗衡，所謂以權力約束權力。在政治體制的問題上，我們長期以來一直強調權力的集中和統一，強調針對資本主義國家“權力分立”原則相區別的社會主義“議行合一”原則，認為以人民主權為價值基礎的國家權力是不可分割的。殊不知國家權力不可分割，并不等于政府權力不可分割。反之，如果政府權力沒有必要的職能分工，國家權力便缺乏現實化的途徑。也就是說，現代政府權力的分化并不是承認對國家主權的分割，相反它是國家的各項權能通過權限的相互分工，在相互配合中實現統一國家權力的必然途徑。(注：參閱(日)美濃布達吉：《憲法學原理》中譯本，商務印書館，1925年版，第256頁。)因此，政府體制中的分權制度實在不是國家主權統一本性的對立物，而恰恰是它的必然要求。恰到好處的分權，是現代性政治體系的要素之一，代表了政治發展的科學化傾向。

我國的人民代表大會制，包含著有關權力制約的基本制度，那就是：各級人大由民主選舉產生，對選民負責并接受選民監督；國家行政機關和國家司法機關由各級人大產生，對人大負責并接受人大監督。在我國的政府結構中，制度性的權力制約關系包括了兩個方面：一是人大對“一府兩院”的監督；二是司法機關對行政機關的職能監督，即檢察機關的法紀監督和人民法院的司法審查。在這兩個方面的監督關系中，目前存在的突出問題包括：人大監督權行使的法律化和實效化問題；司法審查制度在相當程度上的“虛置”問題等。

人大監督權的法律化問題是指作為中國政治體系中法律地位最高的各級人民代表大會，其監督權的行使迄今為止一直處于“無法可依”的局面，即我國目前仍然缺少一部統一的用來規范各級人大監督權的監督法。人大監督權行使的實效化問題是指憲法、法律所賦予人大的憲法監督、法律監督和工作監督等權力在操作上的現實性問題。比如：全國人大及其常委會享有憲法監督的職責，但實踐證明這個職責的履行如果缺乏專門機關的協助的話，很可能流于形式，目前的情況便大體如此；對行政機關制定的規范性文件的合法性審查是人大法律監督的重要方面，但現實中這一領域存在著相當多的違法現象(比如地方保護主義的行政規章)說明這個權力的行使并沒有真正落實；各級人大對其所產生的官員享有質詢、彈劾等權力，而現實中相對于這部分官員較常見的腐敗和濫用職權現象，人大對這項權力的行使并不多見，這其中的一個很重要原因就是在相關程序上缺乏操作性。(注：我國的憲法和各種組織法一般都對各級人大行使罷免權作了較嚴格的限制，比如地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第21條規定，縣級以上各級人大所產生之官員的罷免案須由主席團、常委會或十分之一以上的代表聯名提出。實踐中代表聯名提出的罷免案極為罕見，這種情況說明“十分之一以上代表聯名”的條件限制過于嚴格了。筆者認為罷免案提出的條件擬寬松一些，在我國人大的政治場合，罷免案多一些并不是壞事，即使提案的質量不高，它對官員們也是一個警示。)而司法審查制度的“虛置”問題是指中國行政訴訟制度自建立至今的20多年里，一直面臨著受案數低、撤訴率高；當事人不愿告訴、人民法院不愿受理；行政權難以進行司法約束的尷尬局面。總的來看，造成這些問題的一個主要原因是在這套體制形成之時沒有充分地考慮到法治的要求，即制度設計缺乏充分的法治視角。就上述問題對中國法治發展的影響來看，人大監督權的落實當是最重要的方面，這方面的改革不僅需要調整多重關系，同時也需要新的制度介入。比如：應安排專門的機構協助我國人大負責憲法監督的事宜；在抽象行政行為的合法性審查問題上，可將立法審查與司法審查結合起來。在理順行政與司法的關系的問題上，應改變目前以橫向為主導的行政與司法的關系模式，建立以縱向為主導的司法組織體系，使司法機關的地位能夠適應司法審查的職能要求。

其三，司法獨立原則。司法獨立是法治條件下政治體制的一個基本的不可缺少的原則和特征。就理論的淵源來講，法治發展之所以必須要求司法獨立，其理由主要有三：一是司法權的內在規定性必然要求司法獨立。司法權的本質是裁判權，而裁判權的內在規定性，一方面要求裁判者相對于糾紛當事人的中立性；另一方面要求裁判者相對于社會各方的自主性。也就是說，司法過程至少在形式上或程序上必須是中立的和自主的，否則判斷就不成其為判斷。判斷的客觀性要求排除判斷過程中的各種主觀的和外部的因素的干擾。這種基于判斷本性所產生的“自然正義”，反映到司法過程中就是要求司法機關的裁判過程要有對當事人中立和對非當事人自主的制度和程序安排。二是司法在現代憲政秩序的結構性關系中所扮演的角色必然要求司法獨立。如果說將政治權力的實際運行納入法律的范圍是憲政構成的必要條件，那么，司法基于法律對政治權力的作用就是必然的，在這種情況下，司法是否能夠在現實的權力關系中成為一個自主的領域則是它起作用的前提。一旦將政治權力主體行為的合法性納入司法的視野，司法相對于其他政治領域的獨立就是必要的和順理成章的了。在政治權力主體可能成為當事人的情況下，司法“判斷”的客觀性要求它遠離政治權力家族的其他成員并與之保持獨立。三是司法的根本價值即保護人的基本權利的必然要求。說到底，有關司法獨立的種種制度安排無非是源于公民權利的價值需求。誠如學者們所言，司法獨立的客觀依據是實現正義和保障人權。(注：周漢華：“論建立獨立、開放與能動的司法制度”，載《法學研究》，1999年第5期。)司法獨立是實現司法公正的條件，而司法公正的內涵歸根到底就是保障人的基本權利。因此，保障權利既是司法最終的價值訴求，也是司法獨立的最終客觀根據。

當前，中國的司法獨立面臨的問題很多，比如法官、檢察官的質和量的問題；司法機關對人大負責的責任制問題等。但就目前我國司法對政治權力起作用的法律安排而言，最需要關注和改革的是司法與行政的關系。由于司法機關被賦予了對行政機關具體行政行為通過訴訟進行合法性審查的權力，我國原來在沒有這項制度安排的情況下建立起來的司法與行政的制度關系便面臨著這樣一種壓力：即司法機關正常履行其職能的條件是它不能受制于行政機關，但我國業已形成的司法與行政之間的關系則表現為，一方面司法機關在人、財、物等資源供給上依賴于行政機關；另一方面，與此相關司法機關的現實政治地位低于行政機關，它的憲法地位有待于進一步落實。這兩方面關系既與司法權獨立行使的憲法原則不相容，又極不利于司法審查制度和行政法治的發展。關于解決這一問題的方案，學界較多的觀點傾向于改變目前司法物質資源的橫向供給體制為自上而下的縱向供給體制，但這種改革需要許多配套的條件和較高的改革成本，我們認為無論這種資源供給關系如何變革，實現此關系的制度化和法律化都是最為關鍵的。(注：參閱程竹汝：“構建依法治國條件下司法與行政的規范關系”，載《江蘇社會科學》，2002年第2期。)

三

由于德治與法治在價值上存在著相通和重疊之處，法治對政治體制的要求同時也就在相當程度上反映了德治對政治體制的要求，因此，我們上述從法治的觀點出發，對我國政治體制的結構特征及改革要點的描述和分析，同樣也適用于德治的觀點。在國家治理方式的意義上，所謂法治與德治無非是政治體制的特定功能而已，因而它必須體現在政治體制的特定結構中。結構與功能是對應的，有什么樣的結構，就有什么樣的功能與之相適應，反之亦如此。然而，在理論上，德治作為政治體系相對獨立的一種功能，它對結構的要求又必然會表現出自身的某些特點。

德治對政治體制的要求之一：人民主權。人民主權是現代政治倫理的核心，當然也就構成德治對政治體制的一個最基本的要求。從法治的觀點看，人民主權同樣構成了其在政治體制上的一個基本原則，但我們之所以把這個原則看作是德治對政治體制的一個基本要求，是因為在這個原則的背后依托著人人平等、人在政治權力之前并構成其存在的目的等價值因素。我們一般將現行憲法關于“中華人民共和國的一切權力屬于人民”的規定看作是人民主權原則在法律上的體現，然而，當我們問及為什么一切權力應該屬于人民時，問題就會回歸于因為人是生而平等的、是先于政治權力存在的、是歷史的真正創造者等價值領域。事實上，這個原則是法治與德治關于政治體制的一個共同的基本要求。或許可以這樣說，從人民主權出發，法治對政治體制的要求包含了某種最基本的成分，如必須有體現人民授權的選舉制、一定形式的代議制以及種種責任制等；而德治對政治體制的要求則不僅如此，它更加偏向于某種本質上的成分，如體現人民利益等。

人民主權作為一個德治原則，就是要求我們的政治體制中要凝結著一種為人民服務的精神，政治體制中的各種制度、規范、機構、乃至具體行為都能夠真正地表達、實現人民的利益。就此而言，可以說歷史上還沒有一種政治體制真正地實現了德治所要求的人民主權原則。社會主義的政治體制也僅是以此為目標的一種實踐中的形式。人民代表大會制是我國基本的政治制度，也是人民主權原則在我國的制度化的表現形式，在從人民到權力的制度安排中，它包含著這樣的一組關系：選民與代表的關系、作為個體的代表與作為整體的代表大會的關系、代表大會與“一府兩院”的關系、“一府兩院”與公民的關系等。在這樣一個連續性的政治權力形成和行使的過程中，政治權力是否能夠被規范到為人民服務的軌道上，在很大程度上依賴于相關的制度、規范、機構科學的設計和安排，依賴于這樣的安排對政治權力的導向。列寧講制度關系具有思想關系的性質，強調的就是在政治體制的設計和安排上原本是有科學與非科學之分的。就實踐中的情況來看，人民代表大會制在上述諸環節的總體架構上，既與中國超大社會的特殊國情相適應，也具有將政治權力規范到為人民服務軌道上的傾向。但作為一種人民主權的實踐形式，現實中的各種權力腐敗和濫用現象說明它仍存在著某些需要改進的地方。其中，在上述幾組政治關系的體制運行中，存在著一種普遍的“體制性傾斜”或權力失衡現象，就是特別需要關注和改進的方面。這種普遍現象指的是上述每一組關系的體制運行實際上都存在著向后一方：代表——代表大會——“一府兩院”的傾斜。在實踐上，這種傾斜表現為選民一旦向代表授權以后，就再難以約束代表；代表大會對“一府兩院”的監督和約束不夠甚至難以約束等。在理論上，這種傾斜是一種可以稱得上是抽象權力向具體權力的傾斜，而人民主權便是理論上最為抽象的權力，因此，這種情況反映了我國政治體制對政治權力的規范處于某種失衡狀態。比較注重權力的形成，而對權力的行使規范不夠。鄧小平多次講，我國黨和國家制度的一個常見問題就是權力過分集中，上述政治過程中的問題實際上反映的是同樣的情況。

德治對政治體制的要求之二：現實有效的官員監督機制。德治的這一要求與法治的權力制約原則又有相通之處，但與法治不同，德治之所以強調政治體制中對官員的監督機制，一是著眼于監督機制本身具有懲惡而揚善道德功能；二是著眼于隨監督機制而來的官員行為的規范性對國家治理的道德影響力。理論上，德治的實現在很大程度上依賴于官員們實際行為的道德影響力，這同時也是中國古代德治的一個主要經驗。然而，官員行為的道德影響力又緣何而來?其中，政治體制的塑造無疑是最主要的淵源。在政治體制中，這種塑造主要表現在兩個方面：一方面表現在政治體制對官員的實際吸納過程。從德治的觀點看，這個過程具有兩方面同等重要的道德影響機制：一是塑造官員的道德影響力；二是過程本身必然產生的對整個社會的道德導向作用。在這一過程中，吸納官員的標準只是這種作用的一個因素，重要的是實際的吸納過程及結果對官員和人們行為取向的影響。現實中標準與實際過程相脫離是常見的事情，應該說標準(在既定的情況下)與實際過程越是趨向于一致，政治體制的這一過程對社會道德的正面影響也就越大；反之，一旦實際過程與標準嚴重脫離，那就必將帶來社會道德嚴重滑坡的惡果。就此而言，我國一段時期以來，在官員選任中，各種非制度的因素如“跑官、買官、賣官”等現象充斥于實際的干部選任過程，法律所規定的干部選任標準在一定程度上被棄之一旁。這種制度的實際運行狀態應該對社會上道德失范現象負相當大的責任。另一方面，官員道德影響力又主要是政治體制中所包含的對官員行為約束機制的一個結果。同樣，監督機制的實際作用過程也具有兩方面的道德影響功能：一是監督機制對塑造官員的道德影響力發揮著保障作用；二是監督機制本身的存在和實際過程對人們行為的導向作用。一般而論，對權力和官員的監督是否有效、是否做到了防微杜漸，與官員行為的正當性和整個社會的道德信念、風氣直接相關。如果一套監督制度剛性程度比較高，它的有效性使得官員們決不敢越雷池半步，社會就會正氣高揚；反之，如果一套監督制度是柔性的，它對官員們的約束只限于“碰上了倒霉，繞過去沒事”的話，整個社會的道德信念就會瓦解。就像社會學家羅斯描述的那樣，在這種情況下，“一個又一個的人便從高尚的多數中脫落下來。這種致命的無法無天的傳染病將加速地蔓延開來，直到社會秩序崩潰。”(注：(美)羅斯：《社會控制》，秦志勇等譯，華夏出版社，1989年版，第95頁。)因此，如果說官員們的道德狀況對這個社會的道德狀況負有相當大責任的話，那么，相關的監督制度是否有效就不僅只涉及對官員行為的導向，更涉及整個社會道德信念的維系。

在我國的政治體系中，監督結構包括了三個部分：執政黨系統中的紀委，行政系統中的監察部門和作為法律監督機關的人民檢察院。從總體上看，這三個部門的主要功能都指向了官員的行為，除了人民檢察院職責更為寬泛一些之外，其他兩個部門都是專門用來監督官員行為的。客觀地講，在中國的政治體系中，監督結構的安排是較為周延的。有資料表明，在監督機制的作用下，近年來我國貪污腐化等職務犯罪泛濫的態勢已經得到了有效控制。但權力腐敗和濫用的一度泛濫以及目前仍不容樂觀的情況說明，我國這套監督結構的有效性是存在問題的。(注：據中紀委的材料，自1992年10月至2002年9月，全國紀檢監察機關共立案1634925件，給予黨紀政紀處分1555481人，其中縣處級干部4.9萬人，地廳級干部4100多人。材料來源：《中國青年報》2002年10月18日。)

德治對政治體制的要求之三：現實有效的道德傳播機制。所謂德治說到底無非是要通過各種途徑對人們道德素質的提升，最終達到治理國家的目的。倫理學和心理學都證明，人們的道德是養成的，不是先驗的或命定的。而人們的道德養成一則須依賴于教育之修養；二則須依賴于環境之涵養，二者缺一不可。因此，從德治的觀點看，一個欲推行德治的政治體制，除了通過自身的運行提供一個有利于涵養人們德性的環境外，還必須具備一套現實有效的道德傳播機制，通過教育的方式促成人們德性的修養。對我國這樣一個社會主義的發展中大國來說，后一種方式顯得尤為迫切。這是由于社會主義有關政治與社會倫理的主張與傳統社會存在較大差異所致。

我國的政治體制中，包含著非常有利于社會主義道德傳播的機制和功能。中國共產黨在長期革命和建設實踐中所形成的思想政治工作優勢，就是這種機制和功能的主要和具體的表現。利用這一優勢促進社會主義價值觀、道德觀的傳播一直是中國共產黨非常重視的一項工作，也是黨對中國社會進行了成功領導的經驗之一。在中國共產黨的體系結構中，不僅存在著系統的專司社會主義價值觀、道德觀教育和培訓的機構，如黨的各級組織中普遍專設的宣傳部門及其他政治培訓部門；而且黨的遍及全國的組織網絡通過日常的思想政治工作也承擔著強大的社會主義價值觀、道德觀的傳播任務。同時，充分利用大眾傳媒對人們社會行為的導向作用也是中國政治體系具備現實有效傳播機制的一部分。現代社會，傳媒對人們社會行為的影響變得越來越大，這也是中國社會正在呈現出的一大特征。長期以來，黨對中國社會意識形態領導權的一個主要表現就是它一直嚴格地控制著大眾傳媒，黨不僅通過自己所辦的報紙、刊物、電視，而且還通過所有的大眾傳媒進行社會主義價值觀、道德觀的教育。總體來看，我國的政治體制中，并不缺少德治發展所需要的現實有效的道德傳播成分。而現實中一度出現的較普遍的道德失范現象，其折射出的并不是或主要不是體制的道德教育和傳播的功能問題；它實質上反映的是在社會轉型的過程中，由于政治體制本身的缺陷而引起的社會控制功能的弱化問題。因為，一個社會如果不能夠為其個體提供有利于涵養他們道德養成的環境，僅靠教育的作用是根本無法達到目的的。正如有學者所言：人們的德性狀況，“在很大程度上取決于社會為其所提供的社會結構、制度體制及宏觀調控手段的內容與方式。只有當社會能為其成員提供如黑格爾所說的‘活的善’的社會客觀關系結構及其實在化的制度體制時，其成員才能表現出普遍的善美行為選擇。因為此時對于社會成員而言，選擇德行不僅是道義上應當的，而且也是最明智的。”