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摘要：中國的外債管理體制從改革開放以來一直在發展，雖然取得一定成效，但還不健全。隨著中國外債規模的不斷擴大，中國政府必須要不斷完善外債管理體制，加強對外債的管理，提高對外債的使用效率，使外債在國家建設中發揮最大價值。

關鍵詞：外債；體制；現狀；對策

外債是指境內機構對非居民承擔的以外幣表示的債務。按債務償還責任，外債可分為主權外債和非主權外債；按照債務類型劃分，外債分為外國政府貸款、國際金融組織貸款和國際商業貸款。其中，主權外債，是指由國務院授權機構代表國家舉借的、以國家信用保證對外償還的外債，也稱政府外債，如果進一步按償債責任劃分，政府外債可分為政府統借自還的外債和政府統借統還的外債。

發展中國家在經濟起步階段，資金因素是制約經濟發展的首要因素，借用外債是解決資金短缺重要途徑。但不合理利用政府外債，將加大財政負擔，產生財政風險，影響財政職能的發揮，甚至導致社會再生產不能正常運行，危及到社會穩定。自1992年始，中國連續5年成為世界銀行第一大借款國，1994年成為亞洲開發銀行第一大借款國，1995年成為發展中國家僅次于墨西哥和巴西的第三大債務國。隨著外債規模的不斷擴大，我國政府必須要完善自己的外債管理體制，加強對外債的管理，提高對外債的使用效率，使外債在國家建設中發揮最大價值。

一、我國政府外債管理體制的發展及現狀

改革開放后，隨著我國間接引進外資工作的逐步開展，為進一步規范管理，1986年8月，國務院下發了《國務院批轉國家計委關于利用國外貸款工作分工意見的通知》，對外債實行分工負責、歸口管理的體制。1988年9月，財政部下發了《財政部關于地方財政部門做好世界銀行貸款工作幾點意見的函》，明確提出地方財政部門在世界銀行貸款管理工作方面應擁有統一權能。

1998年以前沒有統一的政府外債管理機構，政府外債實行分口管理，因而在上項目、辦擔保等方面，信息溝通不夠，缺乏一個能夠較好地掌握全部外債總數及分年度還款額負擔的部門，對外債來源結構、幣種結構、期限結構等，缺乏統籌規劃、科學論證和統一管理。1998年以后，隨著中央政府外債管理機構的逐步統一，政府外債管理逐步實現了統一管理，但由于體制改革時間比較短，外債管理還沒有真正建立起一套統一監管的管理制度體系，而且政府外債同非政府外債仍沒有實現統一管理。

二、我國政府外債管理體制的問題

（一）現行的政府外債投融資體制存在缺陷

第一是缺乏科學民主的項目立項決策機制：主要表現在立項思想失誤，不是理性地考慮宏觀需要和償債能力，而是為了地方或部門領導偏好、部門利益和政績考核需要。根據中國人民銀行2003年10月的統計數據，中國城鄉居民人民幣儲蓄存款余額在2003年9月末已突破10萬億元，達到10.1萬億元。實際上，在中國的金融體系中就產生了資金相對過剩和投資機會相對短缺并存的格局。中國的資金已經過剩，“缺乏資金”不應再是我國引進外資的理由了。立項中項目設計和可行性研究也為權力部門提供了尋租的機會，導致許多投資項目“上一個項目，倒一個企業”，“建成之日，就是破產之時”。這種缺乏責任約束的投資決策威脅到財政和社會資金的使用效率和資金安全，實際上將風險集中于國家財政，最終轉嫁到每一個公民和子孫后代身上。

第二是融資方面的配套資金難題。政府外債項目要求地方配套資金應占融資總量的50%，而幾乎所有的公共服務項目的配套資金總是難以及時足額到位。原因如下：外債項目多集中于貧困地區，但貧困地區財政匱乏，而政府急于引進外債資金，對配套資金往往盲目承諾：可行性研究時分析的因素少，預測的時間短，對不利因素和可能存在的風險、變化分析不透，導致當時落實了來源渠道的資金也因后期的種種變化而不能到位；不夠就欠工程款、給農民打白條，借商業貸款或用農民投勞折資等辦法彌補。另外，中國基礎設施和公益事業領域融資仍以財政資金和政府借貸為主，未曾嘗試市場化的投融資方式，投資主體和融資方式單一，一方面大量民間資本投資受到限制而閑置在銀行，另一方面，大部分項目缺乏足夠的配套資金使項目運行受阻。

（二）政府外債項目管理成本不斷加大

政府被人民授權行使管理社會的職能，于是政府機構也和一個企業一樣，要投入管理費，而政府的產出就是政府行使職能所達到的績效，政府成本總的來說包括會計成本、機會成本、風險成本、隱性成本、監管成本等等。以上成本中有合理與不合理兩類，不合理的成本還有可定量與難以定量之分。而在實際過程中審計部門很難去評估成本的使用效率和正確性，這就給一些人以可乘之機。

通過進一步分析就會發現隱性成本中伴生的7項資金流失：項目管理單位存在嚴重的冗員；項目管理費往往超支；財政部門滯留大量資金；項目管理單位出借、挪用和擠占資金；項目大量資產閑置；許多領域缺乏有效的制度安排，由此滋生了許多違規和腐敗現象，導致了大量項目資金流失（如中期調整的資金審核、項目結束后的結余資金和資產）；不規范的招投標使大量資金被“灰色蒸發”。

（三）目前的債務統計指標不能真正反映

債務統計指標不能真正反映我國的債務規模及其風險以及債務管理和預算制度缺陷使財政債務風險升高。如內外債不統一；地方政府拖欠公務人員、教師的工資和養老金、拖欠的工程款等財政隱性負債未完全包括；地方政府為規避《預算法》隱蔽性舉債；大量政府外債投向了贏利性工業項目，項目失敗需財政兜底，企業“統借自還”、“自借自還”外債以及地方擔保的可能需財政兜底，由財政轉貸或擔保的政府外債項目單位破產或資產重組時將拖欠債務轉嫁給財政，都進一步增大了各級財政的負債。

（四）監管制度體系不健全

體制和制度的缺陷及其導致問題的深層次原因在于：政府外債最終由當代公民和子孫后代即全體公民承擔，而全體公民對此并無監督意識也無監督機制，使得資金的所有者、管理者和使用者責權不明，造成資金的所有者對外債項目資金使用無法進行全過程全方位監管。因此，資金的使用者和管理者在這種缺乏有效監督的狀況下不可避免會產生問題。而政府審計只是來自政府內部的自我監督，不是真正代表納稅人和公民利益的監督工具。

三、加強我國政府外債管理體制的對策

以上政府外債管理使用中存在的問題，有關部門應引起高度重視，理順外債管理體制，加強宏觀管理，提高外債資金的使用效益，降低外債風險能力。政府外債管理是一項系統工程。受中國國情的影響，我國的政府外債還應建立一個政府外債管理領導綜合體系，各級領導體系應由主管財政的領導及計劃、外資外貿、審計等部門的領導組成的領導小組構成。政府外債管理體制與管理模式應是：“統一監管、分工合作、三債分立、借用還統一、責權利明確”的體制。

（一）統一監管

國家應成立國家外債監管中心，統一監管外債（包括政府外債與非政府外債），這個機構設在財政部比較理想，一方面是因為1998年的中央機構改革，已將世界銀行、亞行、日本等外國政府貸款的對外磋商職能統一納入財政部管理；另一方面還因為我國的外債中屬政府直接外債與政府擔保的外債占相當大的比例。對于政府外債來講，應由財政部成立專門機構統一監管國家政府外債及省級政府外債，這個機構又受國家外債監管中心的統一管理。各省也應成立統一的外債監管中心，省政府外債、省級以下政府外債由這個中心統一管理，同時協助管理省里由財政部統借統還的外債項目。

（二）分工合作

統一監管同分工合作并不矛盾。盡管政府外債都要依賴財政收入償還，但是政府的公共服務職能涉及到不同的政府職能部門，因此政府外債管理又涉及到許多政府部門，如財政、計劃、外匯、銀行等，這些部門應在政府外債管理上分工合作，而且是在外債管理中心統一監管下的分工合作。外債監管中心統一監管不等于這個中心包攬一切。隨著政府管理經濟方式的轉變，各政府部門均應向宏觀管理轉變。今后要在規范的基礎上，明確各級政府之間、政府各部門之間、政府與企業之間在外債借、用、還全過程管理中責、權、利的劃分，而且這一劃分應實現制度化。應對外債的全過程管理進行科學分工。在部門之間，計劃部門負責按經濟發展規劃、國內生產總值水平及預期增長率、國民收入水平及預期增長率、國民生產總值水平及預期增長率、利用外資計劃等，確定本級經濟區域能夠承擔的外債總規模、結構等。這種職能分工要做到權、責、利明確，相互配套，且貫穿外債項目管理的全過程。

（三）三債分立

將外債分為政府公共外債、國有資本外債、其他外債三大類，分類統一管理，分類設償債風險基金。鑒于我國社會主義市場經濟的不同特征，政府公共外債、國有資本外債可以歸財政部門分類統一管理，分類設償債風險基金。公共外債是最終通過公眾負擔的外債，是通過財政收入償還的外債，故政府公共外債的借用還應納入公共財政預算管理，政府外債的借款規模與結構、借款使用投向等的確定，借款的資金配套、借款的本息償還、借款的日常財務管理等，應自始至終納入政府的預算管理。國有資本外債是國有資本承擔償還責任的外債，國有資本是經營性資本，對于市場性、經營性的國有資本承擔的外債，應由國有資本承擔還本付息責任。國有企業法人以其國有資本承擔外債的還本付息任務。對于在外債償還過程中出現的風險，可以通過在國有資本財政中設立的風險基金協調解決。為了防范金融風險與債務危機和加強外債的管理，對于其他外債也應專門設立統一機構進行統一管理。

（四）借、用、還統一

外債是一種債權人、債務人權利與義務非常明確的一種契約性的債務，既然如此，只有實現借、用、還統一，權、責、利明確，才能真正保證外債資金的科學和健康運營。這個原則既是政府外債又是非政府外債管理體制的內核。

“借”包括以下問題：誰來借，借什么，借多少，如何借，向誰借，用啥借（用什么擔保）等問題。政府外債最終要用到政府承擔職能的地方。政府外債應由政府統一借，對于借款的規模與結構，應由外債監管中心組織各方力量充分論證。

“用”包括以下問題：誰來用，用什么，用多少，如何用，用在哪兒等問題。政府外債的管理中，借是最重要的一關，而借多少的問題是最重要的問題。如果借款的規模把握不當，再好的外債管理體制與管理政策也枉然。借多少的問題看似是一個借債的“量”的問題，而實際上在這個“量”的問題之后確定“量”的過程就涉及到大量的管理體制與管理模式的問題。

“還”包括以下問題：誰來還，還什么，還多少，如何還，用什么還等問題。根據借用還統一的管理機制要求，還款應由財政統一償還。要逐步實行由外債監管中心統一實施外資、內資及貸款償還資金的統一管理。強化項目財務資金的監督，避免資金的失控和浪費，也有利于項目的執行和貸款的償還。在還款問題上應進一步強化還款約束。在貸款償還階段，政府外債監管中心應協助項目單位全力抓好項目的運營管理，提供有關信息和政策指導。及時了解掌握債務人經營和財務狀況，從辦法和協議等措施上予以約束和規范。要實行對項目單位重大事項如對外投資、合資、兼并、破產、利潤分配和領導人變更等的報告制度，使之處于債權人和擔保人的管理監控之下，以避免逃債現象的發生。要制定嚴格的還款準備金制度，強化各項目單位作為還債主體的責任。

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