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一、區域公共管理政府合作治理的理論模型

傳統的行政是行政區行政，即通過官僚制的組織形式，對所管轄的行政區域內的公共事務進行管理。在官僚制的行政管理體制之下，通過設立官僚制的組織體系和層級節制的權力運作，“將各種公職或職位按權力等級組織起來，形成一個指揮統一的指揮鏈，沿著自上而下的等級制，由最高層的組織指揮控制下一層級的組織直至最基層的組織”，“這種層級節制的權力體系可以使組織中的每一個成員都能確切地知道從何處取得命令以及把命令傳達給何人，它有助于克服組織管理中的混亂現象，提高組織的工作效率”［1］。但是，對于跨界的公共事務的治理，行政區行政是難能為力的。這是因為，“行政區劃是國家權力的空間或者地域的分割和配置，它構成了行政權力行使的地域邊界。在一級政府的地域管轄范圍內，地方政府獨占本區域內的行政管轄權，其權力行使的法律效力范圍限于行政區域內部，對其它無行政隸屬關系的行政區域內部事務無權干涉”［2］。這時可采取跨界的公共事務治理（區域公共管理）模型區域公共管理之所以需要區域政府合作治理，源于區域公共管理的治理模式與行政區行政的治理模式有所不同。在圖1中，作為行政區行政的管理范式，政府A、政府B在各自的行政管轄范圍內可以通過國家授予其的行政權力行使權獨立行使公共權力，使得其管轄范圍內的公共事務得以強制性解決。而在圖2的區域公共管理權力行使方式模型中，區域公共問題的治理不是哪一個政府即可以解決。如要解決區域公共管理問題，要么在政府A和政府B的交叉領域形成一個新的政府或者把政府A和政府B合并，使區域公共管理問題變成行政區行政問題，區域公共問題由“外部化”變為“內部化”；要么在現有政府A和政府B的基礎上進行政府合作治理。很顯然，作為第一種通過行政區劃調整的方式，盡管在一定程度和形式上能解決區域跨界治理問題，但是，從長遠來說，行政區劃調整并不能解決所有區域公共管理問題。如駱勇、趙軍鋒認為，“‘區域’的界限是永遠存在的，擴大或劃小行政區域，只是行政區域空間結構的簡單整合，不會對行政系統的治理形態產生質的影響，‘行政區行政’、‘行政區經濟’現象仍會出現”［3］；劉亞平認為，“行政區劃是歷史行政的，經過長時間的磨合，各地居民已經形成了一定的習慣，過于頻繁的調整打破了居民的生活習慣，認同新的區劃需要相當長的適應。”“對現行的行政區劃進行重新調整，涉及政治、經濟、文化等各個方面，很可能是一項比需要解決的問題本身還要困難和復雜的工程。因此，它最好被當做最后的救濟，在有其他方法可以調整地方政府間競爭時，盡量不要采用行政區劃的方法。”［4］這樣，解決跨界區域公共問題的最理性的方法就是實行第二種方式———區域政府合作方式。“區域公共管理是基于公共物品治理之上的共同管理，諸多形式的地方政府間關系是平等的關系。在構建區域公共管理模式時，橫向的地方間結構框架必須是在對等基礎上的合作。”［5］

二、整體性治理對區域公共管理政府合作治理的價值分析

“整體性政府”是西方國家繼新公共管理運動之后，于20世紀90年代中后期開始的第二輪政府改革運動的新舉措。1997年，英國首相布萊爾在《公民服務會議》上首次提出“整體性政府”施政理念；1999年，英國政府出版《現代化政府》白皮書，制定了一個推行“整體性政府”改革的10年規劃。從理論淵源上來看，整體性治理的出現是對傳統公共行政的衰落和20世紀80年代以來新公共管理運動所造成的碎片化的戰略性回應，是傳統合作理論和整體主義思維方式的一種復興。“從產生背景看，‘整體政府’改革主要是作為與部門主義、視野狹隘和各自為政等相反措施提出來的，用于解決犯罪、環境保護、社會排斥等跨部門問題的一種政府改革理論。”“‘整體政府’是指一種通過橫向和縱向協調的思想與行動以實現預期利益的政府改革模式。它包括四個方面內容：排除相互拆臺與腐蝕的政策環境；更好地使用稀缺資源；促使某一政策領域中不同利益主體團結協作；向公眾提供無縫隙而非分離的服務。”［6］整體性治理本來是用來解決行政區內橫向政府組織間跨界治理問題的，但對于區域公共管理政府合作治理也具有重要的啟發和應用價值。第一，區域公共管理整體性治理為區域政府合作治理提供了新的思路。區域公共管理整體性治理以整體主義為思維方式、以“問題的解決”為政府一切活動的邏輯起點，并在此基礎上組建一個跨組織的、以功能主義為核心的、將整個社會治理機構聯合起來的治理結構，既要克服內部的部門主義、視野狹隘和各自為政的弊病，又要調整與社會和市場的橫向關系，構建政府與市場和社會通力合作、運轉協調的治理網絡。第二，區域公共管理整體性治理為區域政府合作治理提供了新的模式。在地方公共服務供給中，政府各部門以傘狀結構代替功能分化的組織，就某一特定問題打破組織壁壘，形成主動協調而密切合作的服務機制，機構間能更好分享信息，協同作戰。如在縱向上，重新界定公共服務責任的中央和地方的職權范圍，合理劃分中央和地方的財權和事權，充分賦予地方政府提供公共產品、管理公共事務的權限。在橫向上，在政府部門內部，橫向地方政府間將業務相似、職能相近的部門進行整合，綜合設置政府機構，提供“一站式”服務；在區域內橫向地方政府間，針對區域公共問題，超越行政區界限聯合進行公共事務治理，提供面向區域的公共服務。第三，區域公共管理整體性治理可以克服區域政府合作中某些地方政府“搭便車”和不合作等問題。在區域公共管理整體性治理過程中，一方面，整體性治理首先強調的是“整體性”合作的氛圍和價值。“整體性治理以整體價值作為最基本的價值追求，強調政府整體效果的最優和公共利益整體最佳。”［7］另一方面，整體性治理并不否認地方利益在合作中的實現，如在區域政府合作中允許利益分享機制和利益補償機制的設立和談判。“協同治理的信任關系建立最終取決于協同主體間利益的同構性，只有利益需求一致，各個治理主體才能繼續合作并有了更深的信任。”［8］

三、合作監督機制構建對區域公共管理政府合作整體性治理的作用分析

所謂監督，是指對于決策實施情況的檢查和評價，包括行政體系內部的監督，即行政組織內部的自我監督體系，如上下級之間的監督、行政監察、審計監督、職能監督、主管監督等，也包括行政組織外部的其他監督主體對行政機關及其工作人員的行政行為所實施的監督，如立法監督、群眾監督、政黨監督等。監高建華秦竟芝/論區域公共管理政府合作整體性治理之合作監督機制構建督機制的構建對于區域公共管理政府合作整體性治理具有重要意義：

（一）監督是行政管理的重要環節，是實施管理控制的重要手段。政治學上有句名言：“絕對的權力導致絕對的腐敗”。“現代西方公共選擇理論的研究成果也表明，政治決策者與市場決策者一樣也是理性的、追逐自身利益的人。在政治環境中猶如在市場活動中一樣，個人也是會最大限度地追求某種個人利益，用經濟學的術語來說就是，人們追求的是效用最大化，即便是在公共選擇活動中，個人也首先是追求個人利益，只不過可能會比在私人市場活動中要隱蔽和復雜一些而已。”［9］因此，加強對行政管理的監督具有重要的意義。首先，行政監督是懲罰行政機關及其工作人員違法犯罪行為和保持正常的行政秩序的重要手段。沒有行政監督，政府行為就會政令不通，綱紀不存。其次，行政監督是保護國家整體利益和實現國家行政目標的客觀要求。“只有對行政活動進行有效的行政監督，才能保證國家的法律和政策的貫徹執行，做到令行禁止；也只有通過行政監督，才能防止行政人員由于能力、水平、利益等原因所導致的濫用職權、越權、侵權等行為的發生。”［10］再次，行政監督是提高工作效率和實現科學管理的有效途徑。“沒有行政監督這一環節，就根本無法保證行政主體的理性化，也就根本談不上行政效率的提高”［11］，當然也談不上科學管理。“獨立、有力的行政監督系統是現代化科學行政管理體制的重要組成部分。”［12］

（二）合作監督對區域公共管理政府合作整體性治理具有特殊的意義和作用。區域公共管理與行政區行政不同，行政區行政可以通過設置相應的行政監督體制或者通過自上而下的控制手段對下級政府實行有效的監督和控制，而區域公共管理的管理主體不是單一的地方政府，而是多個基于平等地位的區域內地方政府。“這就說明，在區域公共管理中，由于區域政府間缺乏直接的行政隸屬關系，不存在領導與被領導行為，它們在行政管理中的地位是平等的，因此，當涉及當事地方政府公共問題的處理時，當事地方政府必須以平等的、協商的方式對所存區域公共問題加以解決。”［13］不過，由于區域地方政府自利性的本性，區域地方政府在合作中有可能因為自身利益的考慮而使區域公共政策執行發生偏差，從而有損于區域整體利益或使區域其他地方政府利益受損。因此，加強對區域政府合作的監督十分重要。區域政府合作監督對區域政府合作整體性治理的重要作用體現在兩個方面：一是敦促區域地方政府在合作過程中遵守合作協議，使合作協議落到實處。區域政府合作主要是基于區域地方政府間利益的合作，如果合作的一方不履行合作協議或者變相執行合作協議，那么就可能使政府合作的基石受損，合作可能失敗。二是糾正區域地方政府不合作行為，使區域政府合作走上正軌。區域政府合作只有通過建立一定的合作監督機制，才能克服區域地方政府的自利性，保證區域政府合作的順利進行。

四、區域政府合作整體性治理之合作監督機制構建途徑

區域公共管理政府合作整體性治理的監督和控制可采取的方法有：

（一）制定區域公共管理政府合作整體性治理的合作規則。制度規則的制定可以達到以下幾個目的：“作為促進個體效用最大化的工具，制度越完善和明確，它越能塑造個體的偏好。”“制度促進人們選擇有利于資源合理配置的最佳制度安排，實現‘帕累托’最優；制度的設定為了防范個人‘搭便車’的機會主義行為，制裁行為者規避責任、逆向選擇和道德危害，降低由此帶來的道德風險，從而防止集體行動陷入非理性的困境。”［14］為此，必須制定區域公共管理政府合作整體性治理的合作規則，如制定反限制競爭和反地方保護主義規則、地方政府一致行動規則、社會管理整體推進規則，再配以其他的具體行為規則，以合作規則的制定來規范地方政府的合作行為。

（二）加強對區域公共管理政府合作整體性治理的有效監督。一方面，應確定監督的主體。區域公共管理政府合作整體性治理的監督主體可以是各地方政府，因為各地方政府的合作權益能否得到保障，必須有賴于各地方政府的相互監督。只有各地方政府相互監督好了，各地方政府合作利益才能得到保障，合作也才能持續。區域公共管理政府也可以是區域公共管理各地方政府的共同上級部門，通過上級機構層級節制對區域公共事務進行監督和管理，可以發揮監督和管理的權威性。區域公共管理政府還可以是區域公共管理政府合作協商組織，作為區域公共管理的政府合作協調組織，在本質上應該是區域內地方政府行政權讓渡的結果［15］，因此，區域公共管理政府合作協調組織不僅是區域政府合作的協調組織，還應該是區域政府合作的“行政”組織。此外，社會民間組織、第三部門、私人組織以及公民等都可以成為區域公共管理政府合作整體性治理的監督主體。另一方面，區域公共管理政府合作整體性治理監督機制的構建要確定監督形式。在區域公共管理政府合作整體性治理的監督形式方面，除了可以實行上級監督、協調組織監督、相互監督和公眾監督等傳統形式外，還可以發揮網絡監督這一更是有效的監督作用。“號召、褒揚公眾參與維護公共利益、公共道德的行為，譴責、威懾危害公共利益、公共道德的行為，網絡民意對公共利益、公共道德促進作用主要體現在這里，但是后者比前者更為明顯，比如網絡民意能夠推動腐敗案件的從快從嚴查處。”［16］

（三）加強對區域公共管理政府合作整體性治理的違規處罰。一是加強法制建設。必須制定相關的法律法規，禁止在區域公共管理過程中發生地方保護主義行為和政府不合作行為。“當前，我國只出臺了《反不正當競爭法》，尚未出臺《反限制競爭法》，因此，國家必須根據我國的現實情況，借鑒發達國家的相關經驗，盡快出臺一部行之有效的《反限制競爭法》，其中應包括反行政性壟斷和地方保護主義的法律規定。”［17］二是加強合約管理。區域公共管理是地方政府之間的合作管理，作為合作管理的重要內容，合約在區域公共管理中發揮重要的作用。在政府合作合約中應該規定合約方的權利和義務以及違約方的違約處理，通過合約管理的方式加強區域公共管理政府合作整體性治理的管理，控制地方政府的違約行為。三是加強區域仲裁機關建設。區域仲裁機構是區域內地方政府合作行為的裁決機構，在區域政府合作中具有重要的裁判和處罰作用，通過對區域內地方政府的違約行為進行裁決，并對其采取一系列制裁措施，以確保區域內地方政府違約行為得到有效遏制。區域仲裁機關可以是共同的上級機關，也可以是區域公共管理的協調機構，還可以構建區域仲裁機構，作為區域“整體性政府”的一個獨立機構，發揮著整體性治理的作用。四是加強違約處罰。違約處罰可包括：其一，經濟處罰。在區域公共管理過程中，可通過資源分配的方式對違約的不合作地方政府少分配或不分配區域資源，或對違約的地方政府進行經濟封殺。其二，法律處罰。可就合約違約事項向法院提起訴訟或向仲裁機構申請仲裁，對違約方進行法律處理。其三，政治處罰。上級政府可以對在區域公共管理政府合作整體性治理過程中因違約違規不合作而導致整個區域利益受到影響的地方政府領導人采取撤職、降職、調離等行政手段，以保證地方政府合作行為的有效發生。