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摘要:我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展,客觀上要求形成有中國特色、符合中國國情的服務(wù)型政府。在服務(wù)型政府定位的基礎(chǔ)上,政府的公共管理服務(wù)職能的實施方式和途徑,可以實行“四化”:即全面法治化、核心無償化、有限市場化和部分社會化。

關(guān)鍵詞:服務(wù)型政府;公共管理;服務(wù)職能

改革開放20多年來,特別是我國經(jīng)濟(jì)體制改革不斷向縱深發(fā)展,社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立并逐步完善,這個發(fā)展過程推動著政府不斷變化和發(fā)展,政府形態(tài)也在不斷轉(zhuǎn)型。政府由建國初期的政權(quán)建設(shè)型,轉(zhuǎn)為改革開放后的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型,再向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制時期的公共服務(wù)型轉(zhuǎn)換。黨的十六大提出必須完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能。這是我國服務(wù)型政府開始創(chuàng)建的標(biāo)志。

建設(shè)服務(wù)型政府,不僅在于實現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)管理職能的轉(zhuǎn)變,更重要的在于要實現(xiàn)政府治理方式的轉(zhuǎn)變;不僅在于政府應(yīng)當(dāng)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的市場環(huán)境,更重要的在于政府要為經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù);不僅涉及政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整,而在于實現(xiàn)“政府再造”和推進(jìn)政府的“自身革命”。

在服務(wù)型政府定位的基礎(chǔ)上,政府的公共管理服務(wù)職能的實施方式,要根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)體制下政府和公共管理服務(wù)職能的特點(diǎn),分別采取針對性的實施模式。目前理論界存在一個誤區(qū),就是籠統(tǒng)地講對政府公共管理服務(wù)職能實行市場化、社會化。這種觀點(diǎn)是不可取的。一是因為政府的強(qiáng)制性管理服務(wù)和自然壟斷性管理服務(wù),是不宜市場化和社會化的,否則容易導(dǎo)致政府以權(quán)謀私和壟斷經(jīng)營謀取暴利。二是因為持上述觀點(diǎn)者片面地理解了當(dāng)代西方國家實施的“新公共管理運(yùn)動”,特別是錯誤地理解了以美國為代表實行的“企業(yè)家政府”改革,把政府當(dāng)成企業(yè),用政府公共管理服務(wù)作為經(jīng)營手段,以獲取利潤。三是因為當(dāng)前我國政府改革中存在財政支出困難,于是某些人便冠以借鑒西方行政改革之名,將政府執(zhí)法權(quán)力進(jìn)行市場化和社會化運(yùn)作,一方面解決財政困難,另一方面將政府自身責(zé)任推給個人。

對政府公共管理服務(wù)職能的實施方式的選擇,要首先考慮在市場經(jīng)濟(jì)體制下政府的原則定位。為此要做到以下幾點(diǎn),第一,政府應(yīng)該是在支持和保障市場經(jīng)濟(jì)自主運(yùn)行的基礎(chǔ)上,對市場的失效或者失調(diào)部分進(jìn)行調(diào)節(jié),而不能替代市場的作用。第二,政府對市場進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)管,一方面嚴(yán)格依法打擊各種違法違規(guī)行為,另一方面積極維護(hù)和保障正常合法的市場行為。第三,政府依法管理社會,而不是要主宰社會。政府要充分調(diào)動公民參與社會事務(wù)的積極性,充分實現(xiàn)公民自治。政府只有在社會不平衡,社會不穩(wěn)定,市場主體和個人(家庭)無法解決問題包括市場主體及主體之間、個人及個人之間出現(xiàn)矛盾或困難無法自我解決時,才出面予以協(xié)調(diào)、解決。第四,政府主要職能服務(wù)于全社會的公共事務(wù),一方面不能干預(yù)“私人”事務(wù)即個人(家庭)、市場主體(企業(yè))自我能夠解決的事務(wù),另一方面不能把“公共事務(wù)”推向社會、個人。在此定位的基礎(chǔ)上,我們認(rèn)為,政府公共管理服務(wù)職能方式和途徑,可以實行“四化”:即服務(wù)全面法治化、強(qiáng)制服務(wù)無償化、服務(wù)有限市場化和服務(wù)部分社會化。

1服務(wù)全面法治化

政府公共管理服務(wù)法治化,是我國實施依法治國,依法行政戰(zhàn)略的必然要求。在法治社會里,政府的公共服務(wù)是根據(jù)國家的法律規(guī)章提供的,都必須有法可依。2004年4月我國頒布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》明確規(guī)定,要依法界定和規(guī)范經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能,使政府公共服務(wù)全面法治化。從法治化的程序來看,可以從以下方面入手:

(1)依法合法服務(wù)。政府公共服務(wù)必須依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行。沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,政府不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。

(2)程序正當(dāng)服務(wù)。政府提供公共服務(wù)包括具有強(qiáng)制性的管理服務(wù),除涉及國家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個人隱私的之外,應(yīng)當(dāng)公開,注意聽取公民、法人和其他組織的意見;要嚴(yán)格遵循法定程序,依法保障相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。

(3)權(quán)責(zé)統(tǒng)一服務(wù)。政府依法履行經(jīng)濟(jì)、社會和文化事務(wù)管理職責(zé),要由法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段。政府違法或者不當(dāng)行使職權(quán),應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任,實現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。

(4)誠實守信服務(wù)。政府非因法定事由并經(jīng)法定程序不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定;因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的,應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行,并對相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。

(5)高效便民服務(wù)。政府公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)遵守法定時限,積極履行法定職責(zé),提高辦事效率,提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),方便公民、法人和其他組織。

總之,政府要大力推進(jìn)公共服務(wù)的法治化建設(shè),要通過一系列的實體法和程序法的建構(gòu),為公共服務(wù)提供法制保障。

2強(qiáng)制服務(wù)無償化

由于政府公共服務(wù)從性質(zhì)上劃分屬于非排他性、非競爭性、非營利性等特征,但從方式上劃分還可以分強(qiáng)制性與自愿性、不可選擇性與可選擇性、直接有償性與間接有償性等特點(diǎn),其中具有強(qiáng)制性、不可選擇性、間接有償性特點(diǎn)的“公共服務(wù)”,屬于約束性的“公共服務(wù)”,其他的屬于交易性的“公共服務(wù)”。約束性“公共服務(wù)”包括以強(qiáng)制力作后盾所開展的公共服務(wù)諸如國防、治安、社會穩(wěn)定等服務(wù),以及只有政府才能行使的服務(wù)諸如行政許可等。

政府約束性或強(qiáng)制性的公共服務(wù)不能實行收費(fèi)服務(wù),或直接收費(fèi)服務(wù),而應(yīng)該無償服務(wù),政府所需要的成本支出,由政府公共財政予以保障。如果政府的強(qiáng)制性公共服務(wù)諸如公共治安、刑事案件偵破等服務(wù),或者只有政府才能行使的服務(wù)諸如政府許可性蓋章、辦證等服務(wù),都實行收費(fèi)服務(wù),或直接收費(fèi),或設(shè)一個特許公司間接收費(fèi)等,就容易產(chǎn)生“權(quán)力產(chǎn)業(yè)化”、以權(quán)謀利甚至以權(quán)謀私等嚴(yán)重問題。

3服務(wù)有限市場化

政府公共服務(wù)市場化是在公共部門中引入市場機(jī)制,要通過招投標(biāo)、合同承包、特許經(jīng)營等市場運(yùn)作方式向公眾提供公共服務(wù),要通過市場機(jī)制來調(diào)節(jié)公共服務(wù)的供給和需求,從而達(dá)到降低成本、提高效率的目的。但是政府公共服務(wù)市場化是有限的。因為市場不是萬能的,市場也有失靈的時候。

我們認(rèn)為,政府公共服務(wù)中具有“非強(qiáng)制性、可選擇性”、可替代性的公共服務(wù),就可以采取市場化,例如垃圾回收、衛(wèi)生清掃、部分社會保障等服務(wù)。但是具有強(qiáng)制性、不可選擇性,不可替代性的公共服務(wù),則應(yīng)由政府提供,不能實行市場化,例如國防、外交、公共治安等服務(wù)。因此,政府公共服務(wù)市場化的類型和程度,要根據(jù)政府公共服務(wù)的具體性質(zhì)和類別進(jìn)行選擇。

公共服務(wù)市場化的方式有以下幾種:

(1)合同承包。政府通過合同形式將政府公共服務(wù)某些服務(wù)的部分或全部承包給非政府組織、第三部門、國有企業(yè)或私營企業(yè),由這些承包者按照承包合同的約定為公眾提供服務(wù),政府按照承包合同給承包單位以財政支持,或政府根據(jù)承包服務(wù)項目的實際成本測算服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),給予承包單位按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)服務(wù)。由于政府發(fā)包項目是一定的,而承包單位數(shù)量是眾多的,因此承包單位要想獲得承包權(quán),就必須降低成本,同時提高服務(wù)質(zhì)量,最終政府公共服務(wù)效率和質(zhì)量都會提高。

(2)特許經(jīng)營。特許經(jīng)營是一種特殊形式的契約承租形式。特許經(jīng)營的范圍一般界定在自然行業(yè),涉及國家安全利益、人民生命財產(chǎn)安全等行業(yè),政府通過對經(jīng)營者的資質(zhì)、條件等進(jìn)行規(guī)定,確保經(jīng)營服務(wù)的水平和質(zhì)量。特許經(jīng)營公共服務(wù)可以進(jìn)行收費(fèi),但政府一定要站在公共利益的立場,制定特許經(jīng)營收費(fèi)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),只有這樣才符合政府特許經(jīng)營公共服務(wù)的本質(zhì)要求。政府切忌與特許單位同流合污,把消費(fèi)者作為獲取高額利益的榨取對象,政府從特許單位獲得高額稅收,特許單位從消費(fèi)者身上獲得高額利潤,這樣違背了政府作為公共利益維護(hù)者的本質(zhì),也背離了特許經(jīng)營項目具有基本公共服務(wù)的特征。一般認(rèn)為,適合于特許經(jīng)營的服務(wù)項目有電力、天然氣、自來水、污水處理、廢物轉(zhuǎn)化為能源的裝置、電信服務(wù)、港口、飛機(jī)場、道路、橋梁以及城市公共交通等。

(3)憑單制。

憑單制是指圍繞特定的公共物品而對特定消費(fèi)群體實施的補(bǔ)貼。對某些具有公共服務(wù)性質(zhì)同時具有較強(qiáng)的競爭性或較強(qiáng)的消費(fèi)選擇性的服務(wù),政府不直接進(jìn)行生產(chǎn)和公共服務(wù),而由私營部門或第三部門進(jìn)行生產(chǎn)和服務(wù),政府根據(jù)公共服務(wù)責(zé)任和要求向服務(wù)對象提供可以自由使用的“服務(wù)”,即政府部門發(fā)放一種“服務(wù)券”,消費(fèi)者持“服務(wù)券”到特定市場進(jìn)行自由消費(fèi)。如政府發(fā)放教育券,補(bǔ)貼給特定的消費(fèi)群體,他們再拿這些“教育券”到公立學(xué)校或私立學(xué)校購買所需要的特定教育公共服務(wù)。

(4)參照競爭式。

當(dāng)直接競爭或來自替代品生產(chǎn)者的競爭不起作用時,通過與其他地區(qū)的同行業(yè)的業(yè)績進(jìn)行比較對比,形成一種壓力,同樣一種公共服務(wù),為什么別人服務(wù)很好,我們做得不好,這就體現(xiàn)一種競爭。以城市自來水行業(yè)為例,因為各個自來水公司經(jīng)營范圍通常都局限在特定的地理區(qū)域,局部壟斷依然存在。參照競爭式實際上對自來水的零售價格進(jìn)行比較參照,各公司的零售價格的上限取決于所有公司的平均單位成本,而不是本公司先前的運(yùn)營成本,或自定的成本,避免其憑借壟斷性為自己謀取不正當(dāng)利益。

(5)內(nèi)部競爭制。

政府公共服務(wù)中,有一些自然壟斷行業(yè)無法引入行業(yè)系統(tǒng)外的力量與其競爭,或者引入行業(yè)系統(tǒng)外的力量可能導(dǎo)致不效率,因此應(yīng)該在其行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部放松規(guī)制,引入競爭,通過行業(yè)內(nèi)部競爭,提高公共服務(wù)的質(zhì)量、效率和水平。例如,我國政府對民航運(yùn)輸業(yè)實行一定的競爭機(jī)制,使政府航空公共服務(wù)機(jī)制由政府壟斷向市場競爭轉(zhuǎn)變,民航運(yùn)輸業(yè)的效率得到了大大的提高。

4服務(wù)部分社會化

服務(wù)的社會化,是以社會需求為導(dǎo)向,調(diào)動社會力量,鼓勵各種社會民間組織參與興辦公益事業(yè),提供社會公共服務(wù)。服務(wù)社會化的主要核心是社會民間組織和力量參與和提供公共服務(wù),因此社會民間組織和力量不可能完成全部公共服務(wù),或代替政府等其他組織完成公共服務(wù),所以,公共服務(wù)社會化只能是部分社會化,即根據(jù)不同公共服務(wù)項目的性質(zhì)和特點(diǎn),建立以政府為主導(dǎo)各種社會主體共同參與的公共服務(wù)供給格局,實現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化和供給方式的多樣化。如高等教育、科學(xué)研究、圖書出版等公益性很強(qiáng)的公共服務(wù),公共部門、私營部門和社會力量同時“經(jīng)營”,政府重點(diǎn)辦好一些重點(diǎn)大學(xué)、基礎(chǔ)科研、重點(diǎn)圖書館和出版社,除此之外,由社會力量和私人組織根據(jù)市場需求投資經(jīng)辦,政府給予政策扶持和引導(dǎo),對其服務(wù)質(zhì)量和水平進(jìn)行監(jiān)督評估。

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