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[摘要]社會轉型時期，非政府組織作為一支較為重要的力量在推動著我國社會結構的變遷。非政府組織自身的建設引起了社會各界的廣泛關注，本文梳理了改革開放以來我國非政府組織的發展狀況，針對目前我國非政府組織發展困境，從管理創新的新視角，探索政府、社會、非政府組織的管理最佳互動領域，以期我國非政府組織社會功能在構建和諧社會的景象中得到最大程度的顯現。

[關鍵詞]非政府組織；非政府組織發展；管理創新

1978年開始的我國經濟體制改革以及迅速推進的現代化建設進程，使得我國社會發生了深刻的變化。社會轉型引起了我國政府社會治理結構的轉型，在這種歷史境遇中，我國的非政府組織迅速發展起來。20世紀90年代又呈現出新的發展勢頭，特別是隨著我國社會開放程度的提高和政治經濟體制改革的深入，我國境內的非政府組織越來越成為解決許多社會問題不可缺少的行動者。

“20世紀80年代以來，非政府組織在世界各國致力于各種社會公益事業，如扶貧、計劃生育、婦女兒童保護、教育、農村發展、公共衛生保健、環境保護以及人道主義救援和人權保障等，以致被不少人當作是在企業——市場體制和政府——國家體制之外的第三部門。”

正是社會轉型，給了我國非政府組織發展空間的同時，也使我國非政府組織在發展過程中面臨著尋找新出路的困境。“可以說，當代社會非政府領域的組織化程度低，或者說民間社會發育不成熟，是中國當代社會轉型所面臨的主要問題之一。”在構建和諧社會的形勢下，探討如何更好地促進我國非政府組織自身建設和發展就顯得尤為重要。筆者試從分析改革開放以來我國非政府組織的發展狀況及面臨的困境人手，以管理創新視角為立足點，切人政府、社會、非政府組織的管理最佳互動領域，以期最大程度的促進我國非政府組織的功能顯現。

一、改革開放以來我國非政府組織的發展狀況和困境

(一)非政府組織釋義及特性

非政府組織，英文Non—governmentalOrganization，簡稱NGO。聯合國關于非政府組織的定義是：非政府組織是在地方、國家或國際級別上組織起來的非贏利性的、自愿的公民組織。它的主要特征包括：合法性、組織性、民間性、非營利性、自治性、自愿性、非宗教性、公益性、非暴力性和非政治性。從特性上看，非政府組織與政府組織相比，是一種相對獨立的社會組織，其組織形式不同于政府機構自上而下的官僚體系，組織的運作也不是按照行政指令機制，而是基于社區的、權力雙向或多向流動的、獨立運作的組織；與企業相比，它又具有非營利性，以實現一定的社會價值和社會目的為己任；同時與政府機構和企業組織都不同的是，非政府組織的組建具有很強的自愿性，是公民自發成立和參與的。“至于對中國非政府組織的分類，民政部采用的辦法是把全部社團分成四類：一是學術性團體，指從事自然科學、社會科學以及交叉學科研究的團體；二是行業性團體，指由同行業的企業自愿組織的團體；三是專業性團體，指由專業人員組成或以專業技術、專門資金為從事某項事業而成立的社會團體；四是聯合性團體，指人群的聯合體或團體的聯合體。”

(二)我國非政府組織的發展狀況和困境

按照目前學術界普遍認可的建國后我國非政府組織發展的三個階段的劃分方式，我國非政府組織的發展經歷了1949—1965年的整頓發展時期、“”中斷時期和1978年以來的全面發展時期。進人20世紀90年代后，隨著社會主義市場經濟體制的建立，“小政府、大社會”目標的確立，在一些政府和市場都“做不好、不好做和不能做”的領域已孕育出大量的非政府組織。20多年來中國各種非政府組織通過各種不同途徑發展起來，尤其是社會團體獲得空前的發展，僅正式登記的就從6000多發展到現在的20多萬個。伴隨我國改革開放的深人和社會主義市場經濟的建立與發展，整個社會越來越趨向多元化，公共物品的提供也開始走向多元化，有越來越多NGO活躍在社會生活的各個方面，為社會提供多種多樣的公共物品，特別是近年來在一些社會問題比較突出的領域如環境保護、扶貧開發、艾滋病防治，它們的身影常常在我們的視野之中。根據清華大學NGO研究所對我國NGO問卷調查顯示，我國NGO開展的活動一般都不局限于某一個領域。而是平均每個NGO的活動領域達4．15項之多，少數開展的活動更是多達10多個領域。其中，NGO活動領域涉及社會服務和調查研究的最多，其次是行業協會、學會；而較少涉入的活動領域是民辦大學、民辦中小學。此外，較多活動的領域包括國際交流、政策咨詢、扶貧救災、環境及動物保護等等。總體來看，改革開放以來我國非政府組織的發展體現出了以下幾個方面的特點：一是數量上呈增多趨勢，據民政部的統計，截止到2004年底，全國共有非政府組織28．3萬個。二是種類趨向全面發展。非政府組織的業務范圍涉及教育、科技、文化、衛生、環保、公益、慈善事業等生活的方方面面。三是功能顯現更為明顯。非政府組織不斷增強法制意識，拓展業務規模和服務領域，完善自律規程，提高人員素質，自我管理和社會服務能力大大提高。同時政府也加強了對非政府組織的管理力度，不斷完善有關政策法規，非政府組織的社會環境有所改善。非政府組織在促進社會主義市場經濟發展和完善，促進社會福利和公益事業發展，促進科技、文化、教育事業的繁榮，增加社會就業等方面發揮了良好的作用。

但是，我們更要看到相比于國外非政府組織以及我國社會整體發展的要求，我國自非政府組織誕生之日起，始終面臨著行政機構的嚴密控制，相關法律的不完善和難以實施，以及由此而來的資源動員能力嚴重不足等諸多方面的困境。在國內，非政府組織的不發達使社會經濟發展、政治文明的發展缺乏非政府組織有力和有效的參與，我國非政府組織的發展明顯滯后，其所需要的法律制度、社會支持、文化背景和經濟基礎還很薄弱，面臨著諸多問題。具體表現在：一是法律制度的缺陷。在我國非政府組織的法制領域還存在許多法律空白，現行的登記管理制度框架在很大程度上不利于NGO的發展，它們所帶有的控制、限制的基調和煩瑣的手續規定成為制約NGO發展的不利因素。二是政府改革不到位，政社不分，受政府干預過多，官辦比例過大。相當一部分由政府職能部門轉變而來或由政府扶植建立的社團，都嚴重依賴政府，工作方法帶有濃厚的行政化傾向，運行效率低下。三是組織資源不足。首先是資金不足，缺乏一批大型的、有實力的基金會支持，后備資源跟不上，大多數NGO資源動員能力不夠，而導致其生存能力薄弱；其次是人力資源不足，難以吸引高素質的專業人才。四是管理落后，缺乏自治。在依靠發起人個人舉辦的民間組織內部容易形成典型的個人魅力型權威和不同程度的家長制作風，各種日常管理工作缺乏科學的程序，管理比較粗放。組織本身的自治不夠，理事會和監事會的作用沒有充分發揮。

二、管理創新是我國社會轉型時期非政府組織發展的價值向度

在普遍的意義上說，社會系統的良性運行離不開管理。管理也是一種優化資源配置、提高組織效率的方式。從理論上分析，整個社會的管理活動通過對群體活動和社會運行施加積極的影響和調節控制，社會管理模式主要由三大行為主體在三個層面互動，即政府、市場組織(企業)和非政府組織是實現社會有序運行和不斷發展的共同推動者，三者分別采用行政、經營和自治方式動員政治、經濟和社會(文化)等資源和力量，形成一個管理體系，以合力作用于社會，使整個社會呈現穩定而有序的運行狀態，進而實現社會的全面發展和文明進步。“當代中國社會的現代轉型需要具備相應的高度組織化的微觀社會基礎。從社會組織層面上看，經濟領域內的現代企業——市場體系的建立和完善、政治與行政領域內的國家——政府組織職能的轉換和機構改革、市場與政府以外的社會領域中的各種非政府組織的培育和發展，從三個不同而又相互關聯的向度構成了一個社會發展的整體，是當代中國社會轉型在組織結構層面上的主要內容。”

管理創新是第三次產業革命之后，管理學革命的必然結果，是第三次產業革命之后實踐的產物，現在反過來又成為指導管理實踐的理論和措施。管理創新首先起源于企業管理創新，從理論上講，當初的管理創新提倡的核心概念是再造(Reengineering)，再造概念的創始者米切爾?漢默(MichaelHammer)和詹姆斯?錢皮JS(Champy)所下的定義：再造(Reengineering)，就是對公司的流程、組織結構、文化進行徹底的、急劇的重塑(Redesign)，以達到績效的飛躍。簡單的理解就是：再造就是推倒重來(Startingover)。“企業流程再造的概念擴大到不僅對流程進行再造，而且要將以職能為核心的傳統企業改造成以流程為核心的新型企業。這就是企業再造的第二層概念。”現在管理創新不再單指企業管理創新，還有行政管理創新、資源管理創新、科技管理創新等等，再造這一個管理創新的核心概念被沿襲下來。把各種管理創新都包容進去的話，管理創新是指系統、組織的再造。就是對系統、組織的流程、結構、文化進行徹底的重塑，以達到整體最優。“所謂管理創新是指創造一種更新更有效的資源整合范式，這種范式既可以是新的有效整合資源以達到企業目標和責任的全過程程序管理，也可以是新的具體資源整合及目標制定等方面的細節管理。”管理創新作為社會發展的運籌性因素，它是社會發展的潛在的重要的智能性因素；對企業或社會子系統而言，管理創新又是組織再造的動力源泉，是組織再生的活動機制。從組織形態上看，非政府組織是由持相同或相近志向的自愿者組成的、具有穩定的組織形式和固定的成員——領導結構的、超出于政府機構和私人企業之外而獨立運作且發揮特定的社會功能的、不以營利為目的而關注于特定的或普遍的公眾公益事業的民間團體，應該說，一旦非政府組織經批準成立以來，就自然的具備了組織結構的特性。從我國非政府組織的發展歷程來看，非政府組織已經成為我國社會治理中的一支組織社會合力的重要力量。因此，從組織行為學的層面上來分析，在我國非政府組織中融入管理創新的思維模式是我國社會轉型時期非政府組織發展的價值向度。

三、以管理創新為視角。政府、社會、非政府組織三位一體構建和諧社會

隨著我國經濟社會的進步、我國國民對于各項公共項目要求的提高和政府公共管理職能的健全和完善，非政府組織可以發揮其重要作用的領域必將不斷擴大，其發展的空間也會不斷地拓展。面對非政府組織自身的建設和發展困境，從不同的領域和不同的思維視角，可以選擇不同的發展途徑，而作為社會治理的一種組織形態，在組織行為學和管理學的學科視域中把握我國非政府組織未來的發展定位和價值取向，管理創新的思維和體制無疑是一種較為理想的理念構建。

(一)以政府改革為契機，尋求政府與非政府組織的管理互動新理念

“中國非政府組織的質量保障，一是靠非政府組織自身的自律，嚴格要求自身，一是靠政府嚴格有效的管理。”政府角色的合理定位很重要，作為轉型初期最主要的治理主體，政府有責任為非政府組織的發展和規范創造良好的法律政策環境，并在宏觀上對經濟發展和公共物品的提供進行調控。現階段我國非政府組織發展中存在的各種問題，除了歷史文化原因和社會經濟發展程度不足所造成之外，與目前我國政府對非政府組織所實施的相關管理制度有關。這一管理制度即被稱為“雙重管理”的管理制度，其基本要義是：登記管理機關負責非政府組織的成立、變更、注銷登記或者備案，對非政府組織實施年度檢查，對非政府組織違反條例的問題進行監督檢查，對非政府組織違反條例的行為給予行政處罰，而業務主管單位負責非政府組織籌備申請、成立登記、變更登記、注銷登記前的審查，監督、指導非政府組織遵守憲法、法律、法規和國家政策，依據其章程開展活動。這種對非政府組織的管理制度至少存在以下兩個方面的缺陷：一是在對非政府組織實施的基本政策在一定程度上存在培育和監督管理脫節、重登記管理而疏過程監督的現象；二是在這一管理制度中，與包括非政府組織在內的整個民間組織相關的法律過于簡略、薄弱。在推進我國民主政治改革進程中，要使我國非政府組織能夠有一個長足的外部成長寬松環境，政府必須在立法、管理、監督、服務等方面有所創新，給予非政府組織更多的自由度、保障力和發展空間。非政府組織機構方面也應該保持與主管部門的聯系和溝通，及時將組織發展近況向有關部門反饋，讓政府部門了解更多非政府組織的信息，只有這樣，通過政府主管部門和非政府組織之間的交流和溝通互動中，才會使政府更為有效的對非政府組織進行管理，非政府組織才會在政府主管部門的法律、政策、服務支持下有所保障，從而贏得新的發展領域。

(二)以民眾支持為關鍵，追求社會與非政府組織的信任合作新紐帶

我國非政府組織的起步較晚，直到1995年北京的“世界婦女大會”，國人對非政府組織的認知和研究才逐漸深入；其次，因為我國的市民社會氛圍還沒有形成，我國非政府組織存在也沒有深厚的公民意識文化底蘊；再次，非政府組織自身的宣傳和推廣力度還不夠，這些因素是造成非政府組織在民眾中的影響力不大的主要原因。為此，要吸引民眾積極支持非政府組織的自愿參與熱情，除了非政府組織要在其職能和服務領域拓展發展空間，特別是要對社會轉型時期的落后地區和弱勢群體給予更多的關注，這種關注應更側重于教育培訓方面，著力于提高民眾生存能力和發展機會，讓非政府組織的發展成果惠及更多的普通民眾。另外，還要加強對外合作和宣傳的管理，這個對外宣傳的窗口一方面有利于民眾對非政府組織有更深刻全面的了解，另一方面，也可以爭取社會各界的廣泛關注和支持。

(三)以非政府內部治理創新為基點，拓展非政府組織發展的內在生機

當前，非政府組織的管理能力，從管理方式上看，非政府組織受行政干預過多，缺乏拼搏后勁、進取精神和服務意識；從管理體制上看，非政府組織編制僵化，制度不健全，管理不科學，家長制嚴重等問題都使得非政府組織的發展步履維艱。目前我國國內大多數非政府組織都是通過設立理事會的形式來行使組織內部的決策和領導職能的。這一管理體制有它的優勢，理事會代表公眾利益監管組織，制定一系列評估和監控制度，能保證組織的健康運轉。但這種機制分權不明顯直接造成內部成員缺乏競爭力和進取心，特別是在面對解決一些關鍵領域的重大問題時，成員內部很難達成一致的共識。為此，必須強化非政府組織的內部治理，根據時代需求和非政府組織自身發展的需要出發，創新各項管理體制和制度，以便激發出非政府組織內部的潛在機能，促進非政府組織在我國構建和諧社會中發揮更大的生力軍作用。