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提要：伴隨農業專項資金投入的逐年增加，其使用效益低、監督管理難、政策性預算偏移等問題成為農業專項資金使用與管理的焦點。本文介紹農業科研項目和農業專項資金的定義；全面回顧農業專項資金預算管理的研究；對農業專項資金預算管理研究從預算編制、預算執行、預算績效等三個方面進行歸納總結；最后簡單給出農業專項資金預算方面的展望。

關鍵詞：農業科研項目；農業科研資金；預算管理

農業在中國歷來被認為是安天下、穩民心的戰略產業。上提出：農業、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。創新是引領發展的第一動力。大量涉農專項資金的實施，不僅有效地促進了農業科技進步，還大力推進農業產業發展，實現農民收入增加，發揮了涉農專項資金支農促增收、提質增效的積極作用。然而，伴隨涉農專項資金投入的逐年增加，其使用效益低、監督管理難、政策性預算偏移等問題成為涉農專項資金使用與管理的焦點。如何建立涉農事業單位專項資金預算管理與控制機制，實現有效監督，提高資金效益，是目前亟待解決的重要課題。

一、農業科研項目、農業科研專項資金的定義

李勃（2011）將農業科研項目定義為：是根據農業經濟發展的需求，由國家、省級政府等組織實施的關于農業科技發展的計劃項目。通過農業科研項目的實施，能推動農業相關科研院、所的科技創新能力，從而提高農業經濟發展，解決我國“三農”問題。王德川（2017）認為，農業科研項目是指以研究農業發展的自然規律和經濟規律的科學為研究對象的科研項目。仇婭（2015）對專項資金的定義是：特定項目由國家相關部門撥付的單獨核算、專款專用的資金。我國高校和科研單位課題項目主要資金來源是專項資金。秦海明等（2015）認為，農業科研專項資金是國家為鼓勵農業科研技術創新撥付給農業科研項目的資金，并且每個項目的資金都有專門的用途和適用范圍，不得挪為他用。農業設施改善和技術改進，促進農業和農村發展的主要來源是農業科研專項資金，必須專款專用，每一項農業專項資金都有詳細的計劃和目標。因此，加強農業專項資金預算對農業科研工作健康穩定可持續發展具有重要意義。

二、農業科研專項資金預算管理研究

國外預算管理發展較早。財政預算管理系統是防止濫用和擠占并高效利用公共資源的“第一道防火墻”。威爾達夫斯基和斯瓦德洛（2010）作為著名的預算政治學創始人認為一個國家“如果你不能預算，你怎能治理?”，預算管理能力和預算的成熟度代表了一個國家的治理水平。當代管理理論大師ChrisAr－gyrols（2010）認為，預算是一種要求人預先計劃和管理成本費用的技術。Frogmen（2013）也提出，預算是一種用財務數據來表達綜合復雜而又條理的計劃。在國外研究中，Jason（2003）從農業科研單位預算管理的理論層面分析了預算編制、預算執行、預算績效評價出現的問題，以及出現問題的根本原因，并探討如何解決農業科研專項資金預算管理出現的問題方法。農業事業單位財務管理的核心工作是預算管理。農業科研項目預算管理的增強，有助于提高農業科研專項資金使用效益，使農業科研專項資金充分發揮合理高效的作用，促使科研創新能力更具競爭力，從而促進農業事業單位健康可持續地發展。高新華（2015）認為，農業科研項目專項資金存在的主要問題有：在意識、編制方式、時間、一項多申、評審方面導致預算編制質量下降；農業科研專項資金執行工作受進度、審批和溝通影響；結余資金處置不合規，缺乏綜合評價。黃紅花（2015）從農業科研項目的特色入手，研究了農業科研專項資金預算管理準確度不高的原因，主要有：農業產業類型多內容廣；培育品種周期長；大田實驗點多廣；自然條件下不定因素多；農業科研項目資金小而項目多，財務人員有限；科研人員與財務人員術業專攻溝通困難。秦海明等（2015）認為隨著國家對農業科研專項資金投入的逐年增加，農業科研專項資金在項目預算編制與實際情況不吻合、申報項目出現購置重復資產現象、管控不嚴這三個方面存在嚴重問題。張潔琦、劉維忠（2016）提出在信息溝通、部門協調、真實性、預算松弛度方面加強預算編制；在專項資金支出審批、內控、專款專用、真實完整、嚴格監督方面完善預算執行；從農業科研事業單位的特點出發建立預算績效激勵制度。王敏（2016）通過對18家預算單位問卷調查的實證分析，研究預算參與、剛性預算和信息不對稱與農業科研專項資金預算管理的關系，從而尋找優化預算管理質量的措施。李雪芹（2016）認為，農業科學事業單位的預算管理存在如下問題：管理人員對全面預算編制認識不足；預算編制項目內容不夠全面；缺乏完整規范的預算管理體系；監督預算執行全過程，并把執行情況納入考核范圍。主張通過對農業科研專項資金的預算執行與監督實施嚴格內控；完善預算管理隊伍，充分利用網絡科技信息化技術來改觀農業事業單位全面預算管理情況。

三、農業科研專項資金預算編制研究

預算編制是整個預算過程的基礎，預算管理整個過程中的基石是預算編制。周瓊（2011）對部門預算管理研究后，提出預算編制細化是預算管理的核心，有助于預算編制更準確、科學、規范。王靜（2011）解釋了農業科研項目的特點，認為農業科研項目專項資金預算編制的重難點應該從部門編制預算、科研項目專項資金預算編制、不確定的稅后利潤、任意挪用擠占的資金這五個方面入手。夏秋等（2012）通過對農業科技自主創新資金預算編制的研究，探討了農業科研專項資金在整體編制、部分預算、部分科目比例限額、預算中列支不允許的費用、混淆科目的內涵這五個方面存在的問題。劉曉鳳等（2013）以文獻閱讀和調查走訪的方式對重慶市農業科研單位和農業事業的農業科研項目調查，分析以農業科研項目為載體的農業科研專項資金預算編制存在的七個問題：農業特色引起農業科研項目預算編制難以準確把握；不嚴謹的預算編制；財務部門管理與業務部門預算編制脫節；明細科目預算編制不貼合實際；財務管理目標與科研目標難以統一；虛報自籌資金。王小容等（2013）認為農業科研專項資金的預算編制存在淡薄意識、多部門溝通不暢等問題，應該從目標、政策、經濟、量入為出的角度提出預算編制的原則；預算分配精細化四個方面對農業科研專項資金進行精細化預算編制管理。鄭麗萍（2015）分析了農業科研項目專項資金預算管理存在的問題，發現如何科學的預算編制成為保障科研工作可持續健康發展，提高農業科研專項資金使用效率方面首要解決的問題。許真知、姜仁華（2016）分析農業科研項目專項資金管理現狀，指出預算編制不合理、資金支出結構不科學等問題。鄒雁燕（2017）在對農業事業單位的預算管理研究后，認為農業事業單位要科學地編制預算，既要符合社會公益事業單位特點，又要考慮農業自然環境等特點。保障預算編制科學性的關鍵環節是程序設置，上市公司完善的預算編制程序可為農業科研專項資金的預算編制帶來啟發。隋德才、李鋒（2016）認為預算編制的好壞對農業科研項目的預算執行和預算管理水準起著決定性作用，農業專項資金預算管理的最為關鍵的環節是預算編制，探討了農業科研單位資金預算編制中產生的問題，提出正確解讀預算編制的重要性；預算編制與多部門結合發展；完善預算內部控制機制，來提高農業科研專項資金的使用效益。楊海娟（2017）首先提出預算編制是預算管理的核心工作，通過解釋農業項目資金預算精細化管理的意義來表明預算編制的重要性，從精細化、合理化、執行力和考核力度四個方面分析農業科研專項資金預算編制的不足，并提出了預算編制精細化管理的措施。

四、農業科研專項資金預算執行研究

張海鵬、康建（2011）認為預算管理的關鍵環節是預算執行，同時對影響農業科研專項資金預算執行進度的原因進行研究。陳欣、曹崇建（2008）認為農業科研專項資金執行進度低是農業科研項目專項資金預算執行緩慢的主要原因。從客觀原因分析：財政資金下撥周期長，導致無法及時匹配預算執行的進度安排；某些項目預算執行周期固定時間長，硬性約束了預算執行進程；農業科研項目的農業特色與預算撥付時間不協調；科研項目本身靈活性、探索性、不可預見性的特點導致的突發情況與預算執行計劃不一致。溫定英（2011）從預算執行角度提出六個方面解決農業科研專項資金使用效率問題：強調領導對預算執行觀念重視程度的重要性；完善預算執行的內部控制制度；兼顧預算編制的前瞻性和實際性；構建預算績效和決算結合的管理體系，將反饋結果嚴格落實到預算執行中；強化監督預算執行過程，審計、科研、財務、業務等多部門參與監督；不斷學習利用現代科技管理手段，增強預算執行管理水平。王健（2013）通過從預算執行監管和預算執行評價的角度研究，分析農業科研專項資金在預算執行中出現的問題，分析了農業科研單位在項目經費預算管理中存在的問題，并從項目預算執行監管和完善預算評價制度等方面，提出改進農業科研專項資金在農業科研項目中預算執行的對策。李霞（2014）認為農業專項資金預算執行在執行意識、混用項目資金、費用手續和支出限額資金結余方面存在問題，同時解釋了預算執行出現問題的根源。王京京、屈昊（2016）認為，圍繞農業科研基層預算單位分析農業科研專項資金在農業項目預算執行存在制度、編制、監督和績效方面存在問題，問題的根源還是由于沒有得到足夠重視、編制和執行銜接不到位、執行力度不夠造成的，從而提出相應的建議。

五、農業科研專項資金預算績效研究

通過依托委托理論和績效管理理論的發展，提出預算績效管理應以預、績、效為目標，形成四個模塊相互循環的完整管理模式。探討預算績效管理在財務支撐力、科研資源配置、科研創新三個方面實現跨越式發展的重要作用。楊秀文、苑雅文、閆立金、鄒玉娜（2015）從農業科研活動區別一般科研活動的獨有特性分析了資金投入季節性、時效性、農業項目周期性、可預測性對實施預算績效造成的影響，并針對性性提出建立預算績效管理委員會的預算績效創新團隊組織建設、評價指標體系和獎懲制度為主的預算績效評價體系制度方面的建議。王敏（2015）首先研究農業科研事業單位預算管理的形勢和發展狀況，然后從管理體系完備度、編制時間、執行規范和資產管理的角度進行探討農業科研項目預算績效評價體系出現的問題。劉平華、安碩琳、楊昆、史麗穎、王京京、李麗霞、馬雄風（2016）在對國內事業單位預算績效管理的理論發展歷程研究后，探討農業事業單位的預算績效在重視程度、編制科學精細化、執行效用和輔助機制四個方面存有問題，總結預算績效管理中存在的問題，針對性的我建議國農業科研單位從提高意識、項目的準備工作、強化執行管理、完善績效評價結果質量方面進行改進，以提高農業科研專項資金在項目中的效率。彭凱寧、孫萬剛（2017）通過對農業科研項目進行實證分析，采用定性與定量分析結合的多層次模糊綜合評價法，探討農業科研項目中專項資金支出違規和資金監管不利等問題。他們建議從農業科研專項資金的投入、運用、成果三個角度研究，建立一套適用于農業事業單位預算管理整個過程的農業科研專項資金預算績效管理體系。張紅（2017）從農業科研項目的角度回顧了預算績效管理的概念內容，提出基于農業科研項目的績效與成本結合的設計思路，優化農業科研專項資金預算績效管理的制度機理，加大對農業科研專項資金預算績效運行的監督力度，增強預算績效評價結果的運用等建議。

六、總結及展望

農業專項資金預算的研究主要集中在重視程度、編制方法、各部門溝通、編制與執行脫節、監督控制不嚴等方面。綜上可見，研究者們對農業專項資金問題進行了大量研究，對農業科研專項資金預算管理的研究也取得了一定的成果，對完善我國農業科研專項資金具有指導意義。然而，客觀而言，針對農業科研項目特色的專項資金預算管理與控制領域方面的已有研究中仍存在些許不足。（一）項目立項階段，預算編制不夠科學合理。事業單位的農業專項資金的主要載體多為農業科研項目。在立項申報階段，受農業科研工作的前瞻性、探索性和不可預見性等因素的影響，科研人員多偏重于預算項目可能開支的范圍和數量，忽視項目實際實施過程的可能的情況，可能造成編制的預算與實際情況不匹配。另外，項目預算多由項目申報人編制，編制過程中缺乏業務管理部門、財務部門的參與和指導。因此，很可能導致編制的預算支出范圍與實際開支嚴重脫節。（二）項目實施階段，預算開支范圍的不確定性。受科技創新思維的引導和影響，科研類的涉農專項資金具有靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性的特點。同時，農業科研工作受地域條件、氣候條件、病蟲害等因素的影響，實驗材料品質、用量所產生的實驗結果是不以人的意志為轉移的，這些都決定了實際支出與預算必然產生差異。（三）項目結題驗收階段，專項資金的結題與績效評價指標的不健全。一方面由于大部分農業科研項目研究周期長、資金撥付期長，受項目資金評價影響，很容易出現課題結題和驗收時間不一致的現象；另一方面由于科研活動屬于創造性勞動，科研項目在績效評價時，通常將學術成效作為第一考核目標，而忽視經濟效益，使科研活動變為簡單的研究行為。因此，基于本文重點關注上述幾個方面的問題，在掌握現有研究成果的基礎上可以開展以下三個方面的研究：農業科研項目預算編制特征與控制指標設置的研究；農業科研項目控制預算執行力的研究；農業科研項目專項資金評價指標設立與績效評價的研究。

作者:戶潤榕 葉凱 單位:新疆農業科學院生物質能源研究所