探討行政管理中行政處罰案卷制作
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雖然行政執法機關都很重視行政處罰案卷制作，但很多行政執法機關常常憑著經驗和習慣做事，缺少科學化、規范化的行政處罰案卷制作意識和手段，加上近年來行政違法行為復雜多樣，行政處罰案卷制作中存在的問題層出不窮，主要問題有形式和內容兩個大的方面。
（一）形式問題
1.案卷材料范圍不明確，案卷目錄缺乏整合，材料排序不統一。首先，在實際工作中，很多案卷存在材料散雜、范圍不明確的問題。案卷是對處罰活動的全面客觀反映，不應該包括一些與處罰行為不直接關聯的材料，如對舉報人的獎勵材料。舉報人的舉報可能直接決定案件的查處，但對舉報人的獎勵材料與行政處罰并沒有直接的聯系。其次，案卷材料往往缺乏整合，導致案卷目錄只是簡單地按時間或重要性等一一羅列，材料排序較為混亂。案卷材料本身要能夠反映行政處罰做出的階段，如立案、調查取證、聽取申辯、做出處罰決定等，這樣才能為案卷評查提供方向引導，否則，面對一堆雜亂無章又不完整的案卷目錄，案卷評查工作勢必難以有效開展，也勢必會影響到案卷評查的效果。實踐中，有少數行政執法部門辦案人員沒有意識到這一點，不重視對目錄的整理和排序，影響了案卷評查活動的正常開展。
2.字體字號不統一。在實踐中，同一行政執法系統各執法單位甚至同一單位不同執法人員在案卷制作中字體字號不統一，出現字體字號五花八門的案卷文書。這無疑會給人帶來一種不專業和不嚴肅的印象。行政處罰決定書內容相對固定，是執法機關實施行政處罰最重要的文書，也是最終交給行政相對人的重要材料，有相當的嚴肅性。作為體現嚴肅性的方式之一，行政處罰決定書的字體字號應統一規范。
3.處罰決定書標題和受處罰人情況交代不規范。行政處罰決定書是否需要標題存在不同做法。大多數行政處罰決定書的開頭部分都會寫文件標題，以使整個文件顯得規范正式，但也有一些處罰決定書不寫文件標題，各個執法單位標準不一。另外，行政處罰決定書還經常出現當事人情況交代不一致的情況。各執法人員對當事人的情況介紹詳略程度不同，有的案卷介紹比較詳細，有的介紹卻非常簡單。這也是亟待規范的地方。
（二）內容問題
1.處罰決定書內容描述不準確、不完整，錯誤告知訴權時有發生
首先，當案件查處進行到送達處罰決定書的階段時，意味著該案件已經基本定性，當事人已經確定實施了行政違法行為。此時，已不存在當事人“涉嫌”違法的問題，不應在決定書中出現“涉嫌”的表述。制作立案報告書時可以寫當事人“涉嫌”違法，但在實際工作中，工作人員經常在后面的文書寫作中直接從立案報告書中復制相關信息，使得后面的文書寫作出現問題。而且決定書內容要件缺漏現象也較為普遍，一些處罰決定書常常缺少處罰決定履行的方式和期限。在對某市各區處罰卷宗考察過程中，我們發現，處罰決定書中普遍缺少處罰履行的方式、期限及不履行的法律后果等要件，而多數行政法律程序規定都明確要求行政處罰決定書必須載明行政處罰的履行方式和依據。如果不明確告知履行方式、期限及法律后果，當事人便無從得知相關情況，從而導致產生很多不必要的麻煩和糾紛。這種做法不僅不符合行政合法性原則，更會直接影響到案件的執行和終結，在一定程度上造成行政執法資源的浪費。其次，錯誤告知訴權時有發生。在部分處罰決定書中，對當事人的訴權告知存在明顯錯誤，如將起訴期限隨意延長或縮短，明顯違反《行政訴訟法》關于三個月起訴期限的規定。根據最高人民法院相關司法解釋的精神，錯誤告知訴權即視為沒有告知訴權，起訴期限自決定做出之日起兩年之內都可以起訴。這樣無疑將行政訴訟起訴期限從正常的三個月延長到了兩年時間，給行政行為的被訴帶來了極大的可能。
2.證據材料制作存在瑕疵
現場檢查筆錄是現場查驗之后對客觀事實存在的一種描述和記錄，也是最終決定對相對人進行處罰的直接證據材料。證據作為證明案件真實情況的客觀事實，必須是客觀存在的事實材料，必須是對案件事實的客觀反映和真實記載。因此，現場檢查筆錄一定要客觀，不能隨意添加主觀因素。否則，進入行政訴訟階段，現場檢查筆錄會因不具備客觀性和相關性而不能作為證據采用，從而可能造成行政機關的敗訴。然而，不少案卷的現場檢查筆錄是執法人員對現場的簡要描述和對案件性質的主觀猜測，并沒有遵循客觀記錄的原則，執法人員也沒有意識到現場檢查筆錄作為直接證據的重要性。
3.集體討論失之空泛
行政處罰案件集體討論情形只發生在查處情節復雜或者出現重大違法行為以及其他需要集體討論的案件中。集體討論方式不僅可以發揮民主決策的優勢，而且對于限制行政機關的自由裁量權具有重要作用，當然值得肯定。但現實中的集體討論程序，從討論記錄即可看出，多數都是辦案人員說明初步處罰意見，其他人員隨聲附和，極少有反對意見。“如果行政執法的質量特別高，這種可能性也不能說絕對沒有，所謂‘英雄所見略同’。但現實是行政法治建設處于起步階段，行政執法水平依然很低。行政執法案卷所反映出來的這種‘討而不論’，導致集體討論、民主決策程序流于形式”（李瑰華：《行政執法案卷制作規范研究》，《西安電子科技大學學報》2012年第4期）。這種情況值得重視。
二、行政處罰案卷制作工作的改進與規范
（一）對案卷制作形式進行改進
1.統一案卷材料范圍，規范案卷目錄基本順序
行政處罰案卷的所有材料是否相關、目錄是否完整有序，是人們對整個案卷的第一印象。如果處罰案卷當中夾雜了一些與執法活動無關的材料，不但會給案卷評查帶來不必要的工作量，也會給人一種不專業的感覺。如果翻開案卷的首頁，看到的是一堆毫無章法、亂七八糟的案卷目錄，無疑會使人對案卷的嚴肅性產生懷疑，進而對處罰案件本身的公正性產生懷疑，同時也使案卷目錄失去了其應有的指引作用。因此，行政執法部門應對案卷材料范圍和目錄基本順序規定相對統一的標準，以提升案卷制作的整體質量。可以圍繞行政處罰行為的發生、發展和結果確定案卷材料的基本范圍。案卷目錄可參考法院司法案卷制作的基本順序進行改進，即按照立案材料、當事人身份材料、證據材料、申辯材料、決定書及送達文書這樣一個基本的順序排列。
2.統一文書格式，將標題、受處罰人情況和字體字號做成可反復使用的固定模板
雖然制作處罰案卷的本質是要對行政處罰的過程進行文字記載，是一系列行政執法活動的綜合表現形式，但文書制作的格式也會間接影響到文書制作的質量。假如文書的標題、受處罰人情況、字體字號始終清楚統一，案卷呈現在查閱者眼前時就會清晰明了、一目了然。不論是多少份案卷放在一起，也不會讓人覺得雜亂。在技術上，將標題、受處罰人情況和字體字號做成可以反復使用的固定模板，不僅可讓行政處罰工作更加趨于專業化，提高行政執法人員的工作效率，還可以避免因受處罰人情況交代不清楚導致無法送達或難以執行等問題的產生。
（二）對案卷文書內容進行規范
1.進一步規范執法程序，重新認識集體討論程序的重要性
文書制作內容的不規范，很大程度上源于執法過程的不規范。對于常常流于形式的集體討論程序，如實記錄的結果就是文書內容空泛，毫無實際意義可言。要使案卷制作更加完善，就需要對案件的執法過程予以完善，以充實相應的文書內容。要想完善集體討論程序，就必須深刻認識到集體討論的必要性和重要性。集體討論程序并不是法律規定的必經程序，但只要進行了集體討論這個過程，討論便應該充分發揮參會人員的集體智慧，對案件背后的理由和依據進行嚴密充分的論證，這樣才能深入接觸案件的真實情況，而不是只單純地對處理意見進行附和。只有在實質上做到了真正討論，才能進一步在文書制作的過程當中實現標準化和規范化。
2.提高法律知識素養，認真研習證據法、行政處罰法等相關法律規定
從行政處罰案卷制作中出現的種種問題可以看出，造成行政處罰案卷制作不規范、不科學最本質的原因還是行政執法人員的法律知識素養不夠。不論是案卷內容不規范，還是制作程序不完善，深究下去都是執法人員的法律知識不夠造成的，大多數執法數人員只是憑借長期的執法經驗和執法習慣在進行處罰和案卷制作。日常工作中的行政執法案卷制作，只是對執法經驗和慣例的一種依賴和沿襲。如果對行政執法人員的綜合執法能力加強培訓，就會有效避免和減少行政處罰案卷制作上的不足。從現有處罰案卷分析樣本看來，特別需要加強證據法、行政處罰法等相關法律規定的培訓。雖然對執法人員的素質進行提升不是一個簡單的過程，但只有積極努力地去改善、去嘗試，才能真正調動執法人員的工作熱情，最大程度地激發執法人員的潛在綜合能力。我們有理由相信，在行政管理過程中，在執法人員提高自身素養的基礎上，案卷制作一定能達到科學、規范的要求，進而有效提高行政管理水平。
作者：楊登慧李偉單位：西安市煙草專賣局副局長、法規處處長
