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在深刻的社會大變革中，中國社會要經受來自國內外的雙重壓力，要完成多重歷史任務的跨越，這使得處于體制轉軌過程中的中國政府面臨嚴峻挑戰。政府體制和職能的現代性轉換已成為中國社會改革的重要內容。其中，滲透于政府活動各個方面的公務員行政道德建設的成敗，直接關系到政府改革目標的實現。特別在公務員行政道德建設日益得到世界各國關注的今天，加強公務員行政倫理道德建設，已經成為推進政府行政改革，適應經濟全球化和國內市場經濟發展的刻不容緩的緊要任務。這不單純是德治問題，實際上是政府自身建設問題，關系到黨和國家形象能否適應新形勢變化和國際競爭力的問題。我們只有正視目前我國公務員行政倫理道德建設嚴重滯后與公務員行政倫理道德存在的種種問題，清醒認識新形勢下的公務員行政倫理道德建設的價值，才能夠在深入研究行政倫理道德建設規律的基礎上，走出一條中國特色的公務員行政倫理道德建設之路。

一、對行政道德內涵的理解

從本質上來說，權力是一種支配性的作用力，就是使被支配者的意志服從于權力擁有者的意志，如果被支配者拒絕服從這種支配力量，就會受到不同程度的物質上和精神上的懲罰。在所有社會權力之中，行政權力是最重要的一種權力，最能體現權力的本質，因為它要借助統治階級的暴力機器來實現對社會、經濟和文化事業的支配。行政權力是由國家或其他行政主體擔當的執行法律、政策，為實現國家意志，通過使用所掌握的政治資源對社會公共事務進行主動、直接、連續、具體的管理權力，是國家權力的重要組成部分，具有公共性。道德是人們關于善與惡、正義與非正義、公正與偏私、光榮與恥辱的觀念和行為規范的總和。行政道德則是調節行政主體及其工作人員同行政對象關系的一種行為規范。行政道德是一種職業道德，它具有職業道德的一般特征，如：職業性、特定性、公共性、操作性、連續性和時代性等。行政道德又是一種特殊的職業道德，它是國家機關及其公務員在行使公共權力，管理公共事務，提供公共服務過程中所必須遵循的行為準則。因此，行政道德又具有不同于其它職業道德的特征，如：階級性、強制性和示范性等。行政道德無論作為一般的職業道德，還是作為特殊的職業道德，在不同時期都具有不同特征，表現出鮮明的時代性。目前行政道德的基本要求包含了以下內容：

一是服務意識。即全心全意為人民服務，這既為我國的國家性質所決定，又是行政人員工作的基本出發點和落腳點。因為從本質上說，管理本身就是一種服務。所以行政人員具有強烈的服務意識，這也是行政道德的出發點和歸宿。

二是誠信原則。即誠實守信，就是要求行政人員堅持黨和政府的有關規定，一切從國家和人民的利益出發，敢于為維護國家和人民的利益同一切違法亂紀行為作斗爭，說實話、辦實事、做有原則的人，按照事物的本來面貌去認識問題，處理問題。

三是廉潔奉公。珍惜國家和人民賦予的權力和義務，高度負責地行使國家行政權力和執行國家公務，絕不利用職權和地位為自己謀私利、搞特權，做事公道正派。四是全局觀念。全局觀念，是指一切從行政系統整體及其全過程出發的思想和準則，這是調節行政系統內部個人和組織、組織和組織、上級和下級、局部和整體之間關系的行為規范。行政系統是一個由各個部分構成的極其復雜的有機整體，全局高于局部，沒有全局就沒有局部。行政人員必須識大體、顧大局，要個人利益服從整體利益，局部利益服從全局利益，下級利益服從上級利益，地方利益服從中央利益，那種不顧國家全局利益和法令，甚至政出多門、各行其是的行為，必然會導致行政管理宏觀的失控。行政道德的建設過程，實際上就是通過多種傳播形式把社會的目標、規范和準則轉化為行政主體及其工作人員的道德認識、情感、信念和意志，從而經由行政主體及其工作人員的道德實踐，達到對社會整體利益的維護這樣一個過程，從本質上來說應該是一種他律性和自律性相統一的過程。行政道德建設所要追求的目標就是行政主體及其工作人員的道德理想要與各種具體的行政管理中的道德、原則和規范形成完整的統一整體，使之能在各種情形下都能堅持行政管理中所要求的道德原則和規范，而且在遇到種種觀念和利益沖突的情況下，仍舊能夠理性地、公正地、合乎自身角色要求地予以處理，而無愧于行政人員的崗位職責。

二、當前形勢下加強公務員倫理道德建設的重要作用

首先，公務員行政倫理道德建設是新形勢下政府推進行政改革，實現新型行政管理目標的內在要求。要適應經濟全球化和市場經濟發展的要求，中國不僅需要良好的經濟政策，而且要有責任感強、效率高、有活力、公正廉潔的現代政府，這就要求政府行政主體及其公務員必須具備相應的行政倫理道德素質，能忠誠執行和實施既定政策。因為只有當公務員在行政倫理框架內自覺自愿地遵循一定的道德去做事情時，行政運行才能是有效率保證的。良好的行政倫理道德好似潤滑劑，可以促使政府這架復雜的機器在一定程序下協調高效地運轉，從而保證政府各項改革目標的實現。目前我國正大力推進政府行政管理體制的改革和創新，并制定了明確的新型政府管理目標,這一目標的最終實現需要制度的創新、需要機制的完善,更需要公務員行政倫理道德的支撐，否則整個政府的活力、效率和職能轉換不管設計得多么完美,都不會取得預期的成效。

第二，公務員行政倫理道德建設是加強政治控制力的重要手段。如果說政治主要體現為國家意志的表達，公務員行政行為是國家意志的執行和體現，那么，公務員在行政活動中能在多大程度上忠誠、公正地執行國家意志，則決定著國家政治力的強弱。“忠誠”、“公正”等品質都是行政道德的重要內容。在社會大變革中，公務員的世界觀、人生觀、價值觀不可避免地受到社會各方面的影響，特別是充滿誘惑的市場經濟，加上傳統計劃體制的影響，以及轉軌過程中各種價值矛盾和沖突，使公務員的政治道德素質受到嚴峻挑戰。如果好的政策因行政倫理道德的貧弱缺失而得不到很好的貫徹落實，勢必嚴重削弱國家政治控制力，人民群眾的根本利益和國家長遠利益都會受到嚴重損害。

第三，公務員行政倫理道德建設是政府適應新倫理要求的有效途徑。“入世”和經濟全球化使政府行政主體對外交往國際化。在行政活動中，各國公務員之間、公務員與各國政府、社團組織、公司或跨國集團之間，會遇到不同文化價值、不同思維方式、不同道德觀念之間的矛盾與沖突。為正常履行公務，完成行政任務，公務員必須學會國際通行的倫理規則，使之與本國公務員行政倫理道德要求統一起來，促進國際伙伴之間信任關系的鞏固和發展,實現本國政府的長遠利益。隨著社會轉型和全球化進程的日益深化，順應時代要求，國際上總會有新的行政倫理規則不斷涌現，這就需要通過加強行政倫理道德建設，為公務員所掌握和吸收,以適應新形勢下國家對行政行為的新要求。另外，隨著高科技成果在政府行政活動中的應用，公務員網上辦公成為重要行政方式。在網絡辦公中，公務員與公眾或服務對象并非面對面地接觸，公務員能否在無人監督、無法監督或有較大自由選擇權的情境下保持行政行為的自覺，而不是按自己的好惡和個性來進行服務的選擇，直接影響到政府行政管理的質量和信譽。隨著高科技對政府行政方式影響的不斷加深和新的倫理問題的出現，建立健全新形勢下公務員行政倫理道德管理體系,提高公務員相應的行政倫理道德水平的要求也越來越迫切了。

第四，公務員行政倫理道德建設，既是依法治國的基礎，也是以德治國的關鍵。市場經濟是法治經濟、契約經濟，對于行政主體來講，主要是依法行政，這是依法治國的核心。這就要求公務員必須提高行政道德水平。公務員依法行政的過程，實際上也是向社會“公示”其行政道德的過程。如果缺乏相應的行政道德，法律再健全也不能得到公正執行，甚至會被濫用。執法者作為特殊的國家公務人員，其倫理道德素養直接影響法律的公正與尊嚴。一個道德敗壞的人，人們是無法想象他能夠勝任執法工作的。只有懂得法存在的道德基礎，并具備相應的行政美德，公務員依法行政才能落到實處。特別在多元價值觀念、道德觀念并存與沖突的社會轉型期間，公務員行政倫理道德更是對全社會的道德建設起著重要的導向作用。

第五，公務員行政倫理道德建設是構建和諧社會的重要保障。建構和諧社會,長期以來是中華民族的價值理想。在新的歷史時期，我黨從全面建設小康社會、開創中國特色社會主義事業新局面的全局出發，更是鮮明提出構建社會主義和諧社會的社會發展方向。社會主義和諧社會，不僅應該是民主法治、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會，也應該是公平正義、誠信友愛的道德社會。道德是和諧社會的靈魂，在構建和諧社會的過程中，民眾的道德水平需要提高，作為國家政策方針執行者和決策者的公務員來說，道德修養和文明禮儀的水平更需要加強。無法想象，一個國家公務人員腐敗成性、貪污成風、道德淪落的社會會是一個和諧的社會，即便這樣的社會保持著高速度的經濟增長和物質的極大豐富，它也永遠不可能邁向和諧社會的境界。就此而言，公務員行政倫理道德的蓄養,在構建社會主義和諧社會中具有重要的保障作用。

三、目前我國行政人員的行政道德現狀

當前國家行政人員隊伍的行政道德現狀，從總體上看其主流是好的。但是，還應當看到，市場經濟是一種利益經濟，利己主義、拜金主義和享樂主義思想也會滋長和泛濫。再加上部分國家行政人員道德觀念淡薄，自身缺乏道德自制力，他們將商品交換原則引入國家行政管理活動中，否定為人民服務的高尚道德原則規范，一味追求個人物質利益，最終腐敗墮落。改革開放以來，我國的行政道德失范現象大量出現，行政腐敗問題日漸突出。行政道德失范從本質上講是行政權力的一種異化現象。行政作為一種公共權力，它所涉及的對象是公共事務，其所追求的是社會公共利益，但在權力運行的過程中，行政工作人員往往會置行政道德和行政法律規范于不顧，濫用權力假公濟私，從而導致損害公共利益的現象時有發生。常見的行政道德失范的現象主要有：政治類失范、組織人事類失范、經濟類失范以及失職類、侵犯公民權利類、違反社會公德類和違反社會管理秩序類等，其中經濟類失范和違反社會公德類較多，如權力尋租、貪污腐化、公款公賄等。行政道德失范對社會造成的危害是顯而易見的，具體表現為：

（1）直接危及政治穩定。損害政府形象，降低政府威信，必然導致民眾支持率下降，民眾對政府及其官員的嚴重不滿甚至可能引起社會動亂。

（2）直接損害民主法治。官員道德敗壞，必然喪失民眾的信任，喪失法律在民眾心目中的權威性，喪失民眾對民主化政治改革的信心。

（3）直接阻礙經濟發展。利用公共權力捕撈私利，必然造成公共財力物力的流失，如吃回扣，就是從公共利益中掠奪資源。

（4）直接敗壞社會風氣。官員道德滑坡，必然嚴重毒化社會風氣。公務人員乃社會精英階層，如果任意損害公共利益或他人利益，必然導致整個社會的行為失范，喪失整個社會的凝聚力。如果任其發展，后果將不堪設想。

四、行政道德失范及其原因分析

行政道德失范，就是指在社會生活中，作為公務員存在的意義，規范其行為的道德價值缺失，或者缺少有效性，不能對公務員的行為發揮正常的調節作用，從而表現為公務員行為的混亂無序。

（一）傳統觀念的制約我們今天的行政道德就是從優劣混雜的歷史遺產中發展演變而來的，因此難免受舊的行政道德的影響。在我國漫長的封建社會里，頗具影響力的儒家文化幾乎成了當時行政道德的指導思想，統治階級從自己的利益出發，使儒家學派的忠君思想、等級觀念發展成為封建行政道德的主旋律并得以延續。“”那樣全局性、長時間的錯誤行動把行政道德踐踏得面目全非，個人崇拜盛行，“為人民服務”、“公而忘私”的行政道德觀念也遭到批判。這些錯誤思想仍侵蝕著某些行政人員，從而加劇了行政道德失范現象。

（二）市場經濟條件下促使行政行為中權錢交易增多從政府行為角度來分析，社會主義市場經濟體制的建立，政府管理經濟的職責、行為發生了巨大的轉變：從原來的指令型轉向服務型；從原來的直接管理為主轉向間接管理為主；從原來的訂指標、批項目、分資金、撥物資轉向利用經濟、法律等杠桿搞規劃、協調、指導、監督。政府職責、行為的這種轉變是一個漸進和長期的過程，在這個過程中難免會出現政府新舊行為的交錯、混雜。所以有些行政人員以手中的權力為籌碼，向企業或個人“出租”權力索取高額回扣，把本職工作、正常業務變成有償服務來獲取暴利，具體包括權錢交易,以權謀私,索賄受賄，在招工招干、升學就業、農轉非、出國等問題上為自己和親友謀取私利等多種形式。

（三）資本主義腐朽思想的影響隨著我國加入WTO后，社會層面的全球化程度越來越高，資產階級世界觀、人生觀、價值觀也“泥沙俱下”大量滲入，誘使一部分人價值觀發生變化，個人私欲攻心，享樂主義盛行。這種以享樂為基點的世界觀與個人私欲有著自然的親和力，管理國家公共事務的國家公職人員因為手中有權，如果沒有自覺的律己意識就極易受這種世界觀的影響，極有可能因個人私欲導致個人主義，再由個人主義滑向享樂主義、拜金主義，最后不擇手段地以權謀私和走上腐敗的道路。

（四）法制建設的滯后以及社會監督的缺失我國長期以來形成的“官本位”、“人治”等封建意識與現象根深蒂固，特別是在社會經濟結構急劇變化的客觀形勢下，民主與法制建設相對滯后，為有些國家公職人員的行政道德失范提供了一定的空間。新中國成立以后，黨和政府就非常注意對政府權力的監督和制約，開展了許多運動，也取得了一定的成效。但是由于我國高度集權式的行政體制，使實際運行狀態中的行政監督事實上僅限于上級對下級的監督，而上級對下級的一對多的關系，又使這種監督難以得到有效的實施。改革開放以后，我國的社會主義民主與法制建設和社會管理層面的各種規章制度建設都取得了很大的發展和進步，對權力的社會監督和制約機制也隨之逐步建立和完善起來。但與迅速發展的客觀現實相比，畢竟還存在著許多“真空”地帶。地方政府的本位主義、地方保護主義導致行政部門對國家政策“上有政策，下有對策”、政出多門、相互扯皮的“玩法”作派有恃無恐。許多問題莫名地陷入“無法可依”、“繞法而行”、“人情重于法”的尷尬局面。而對公共權力的監督約束乏力，對公共權力的約束機制失靈等，又給一些掌有權力的人濫用職權大開方便之門。

（五）對行政主體正當的物質利益補償不足改革開放以來，我國的經濟取得了長足的發展，人民的生活水平大大提高。而我國公務員和國有企事業單位領導干部的工資收入卻還維持在比較低的水平，不僅不能與發達國家和地區的政府官員相比，而且就以我國目前的物質水平來說，也僅處于稍高于溫飽狀態的水平。而在高通貨膨脹的年份，其實際收入還要下降。雖然我們經常強調奉獻精神，但追求比吃飽和穿暖更高的務質生活水平，畢竟是和平時期每個人的客觀需要，正如馬克思所說“人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關。”所以，隨著整個社會物質生活水平的提高，仍把公務員的工資維持在較低的水平，就很容易使其中的一部分人失去心理平衡，挺而走險，走上以權力為手段和換取工資以外收益的道路，導致行政道德的失范。

五、行政道德建設的對策建議

中國正處在經濟結構急劇變革的時期，各種社會問題，包括行政腐敗和行政道德失范現象也不可避免地會發生。對此，我們一方面要充分認識到問題的嚴重性，另一方面要對之采取切實的措施加以治理。既要符合一般道德建設的規律，又要根據當代中國的現實國情及行政道德的現狀，結合二者確立科學、合理、有效的建設途徑。

（一）加強行政道德的制度化、法律化，加快行政體制改革在論及制度的優劣性問題時，鄧小平同志曾經說：制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。因此，治理行政腐敗與行政道德失范的根本出路就是加快行政體制改革，規范政府的行為。將有關行政道德的內容制度化，法律化，也就是將部分道德規范上升為法律條文。

（二）要確立有限政府的觀念，健全行政道德建設的激勵機制承認政府的權力是有限的而不是無限的。切實把政府的行為限定在一定的范圍內，克服過去那種黨政不分，政企不分、政法不分、政商不分、政社不分的狀態，使政府在它應該發揮作用的范圍內充分發揮其作用。如此，才能規范政府的行為，減少“權力真空”，杜絕漏洞，從根本上、制度上防止行政腐敗的發生。在現代行政道德建設實踐中，要從人們普遍重視和追求物質利益的特點出發，加大對在道德方面有突出成績者的物質獎勵力度，同時還要繼承發揚我們黨和政府一貫堅持的精神激勵的好的傳統做法，對行政道德建設上有突出貢獻和成績的行政人員予以重獎；專設廉政獎勵基金、勤政為民基金等進行相應的獎勵；對行政道德建設的先進單位進行表彰和獎勵。還要注重發揮行政道德本身的激勵作用，行政道德是激勵行政人員奮發向上的強大的精神動力和精神力量，有明確的道德規范標準，能培養行政人員養成文明健康的生活習慣，從而激勵和造就一支道德高尚的行政人員隊伍。

（三）加強行政道德的監督機制行政權力是一種政治上的強制力量，它具有占有性、擴張性和排它性的特性。因此，行政權力越大，越需要進行有效的監督和制約，以防止權力的濫用。因此要充分發揮黨組織的領導和監督職能，擴大各級權力機關的監督權力，重視人大代表的作用，隨時隨地對政府機關及其公務員行為實施有效監督，及時糾舉、彈劾乃至罷免不稱職的行政人員；切實加強司法監督；鼓勵傳媒監督和公民監督，獎勵舉報有功人員；衷心歡迎和虛心接受派人士對政府行政行為進行監督等。就行政監督的有效性而言，主要應依靠兩個方面的監督：一是組織監督，一是社會監督。組織監督包括施政機關體系內部的監督和紀檢監察部門的專門監督，其具體的監督形式包括批評與自我批評、民主評議與考核鑒定、檢舉揭發與專門審查。組織監督就是希望發揮組織自我調適、自我完善的功能，力求率先由組織督促行政人員履行行政道德。社會監督是指社會的各個階層和各個團體對施政機關行政道德的監督，它往往表現為社會輿論監督。對行政道德的監督方式又可分為內部監督和外部監督。內部監督是施政機關內部上下之間的監督，各部門之間、前后程序之間、同事之間的監督。行政復議、審計監督和行政監察也屬于政府內部的監督。外部監督是施政機關外部對施政機關道德建設的監督。一是權力機關——人民代表大會的監督。比如，審議批準政府提出的法規，對行政執法進行檢查，受理公民的申訴等。二是司法監督。《憲法》規定，檢察院對政府及其工作人員的行政行為享有監督的權力，法院通過行政訟訴或刑事訴訟對具體行政行為或犯罪行為進行監督或懲處。三是群眾監督。這是廣大人民群眾直接參與管理國家事務、社會事務，行使當家做主的權力，是實現人民民主的具體體現。群眾監督包括對政府及其工作人員提出聽證、建議、批評、檢舉、申訴和控告。四是輿論監督。主要是通過報刊、廣播、電視等輿論工具實施監督。此外，還有黨的紀律監督和組織監督等。

（四）建立健全、公開、公平的行政道德考評機制要把行政道德建設作為一項重要任務納入行政建設的總體規劃和行政目標管理的考評工作之中，同時把行政道德建設作為精神文明建設的考評目標，統籌安排，協調推進。對行政道德建設目標的考評必須做到四個結合：一是把對行政道德建設目標的考評與行政工作的總體目標考評結合起來；二是要把行政道德建設目標考評與精神文明建設的內容要求結合起來；三是要把行政道德建設目標的考評與勤政、廉政結合起來；四是要把行政道德建設目標的考評與工作態度、工作質量和工作效率的好壞結合起來。在考核程序上，一是要建立起相應的權威組織和專家考評制度。這些組織應是具有執行權力的獨立機構，不受被考核行政單位的制約；二是建立公開透明制度。嚴格的評審程序、完善的評價指標體系、專家構成、評審結果及申述仲裁機制等都應完全公開透明，避免暗箱操作；三是建立公示制度。對于初評結果，在相應的范圍內保留一定的公示期，以征求多方意見，提高評審結果的公正性。隨著改革的深入，我國已進入全面建設小康社會的新階段。在新的歷史時期，社會更加注重物質文明、精神文明和政治文明的協調發展。在行政工作中，思想道德因素是靈魂和核心。只有推行以德行政，才能適應社會主義現代化建設的需要，促進人類社會文明的不斷進步。