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“以人為本、執政為民是我們黨的性質和全心全意為人民服務根本宗旨的集中體現，是指引、評價、檢驗我們黨一切執政活動的最高標準。”“人民民主是中國共產黨始終高揚的光輝旗幟。”[1]同時，“陽光行政”也是當代世界政治民主發展的重要標志和不可逆轉的世界發展潮流，代表著當代世界各國行政改革的發展趨勢和方向[2]，因此，堅持推進政治體制改革，大力推進“陽光行政”，發展社會主義民主政治，進一步實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益也必然成為中國共產黨執政的價值追求和重要內容。盡管從中國共產黨領導的延安時期的“三三制”到建國初期的“三反”、“五反”運動、整黨整風運動和反對領導特殊化，再到“兩參一政三結合”的實踐等活動，我們都不難發現“陽光行政”已初露端倪，但改革開放前，在高度集中的計劃經濟體制下，一個相對獨立的公民社會還沒有形成，加之由于中國政府管理模式長期受封建社會行政神秘化、革命戰爭年代嚴格保密以及蘇聯行政管理模式的影響，中國公民社會現代意義上的“陽光行政”一直沒能真正形成。改革開放以來，隨著中國共產黨領導的黨和國家經濟政治體制改革的不斷深入，相對獨立的公民社會的興起，中國公民社會的“陽光行政”開始形成。改革開放三十多年來特別是黨的十六大以來，行政管理體制改革作為我國全面改革的重要組成部分，在中國共產黨領導和著力推動下取得了顯著成效。十七大以來，我們黨為了更進一步“讓權力在陽光下運行”和“建設人民滿意的政府”，已經把建設“陽光行政”作為推進社會主義政治制度自我完善和發展的重要步驟、作為發展社會主義民主政治的基礎性工程之一提上了重要議程，并著力推進。中國共產黨推進“陽光行政”方面的探索首先起源于對行政公開的探索與實踐，此后我國“陽光行政”取得了很大的進展，中國共產黨推進“陽光行政”的發展歷程大體上可以分為以下幾個時期：

一、第一階段，從20世紀70年代末到90年代初，以“兩公開一監督”制度為標志，是中國公民社會“陽光行政”的起步時期。

20世紀80年代，在經濟改革、民主政治發展的社會大背景下“陽光行政”開始起步十一屆三中全會后，鄧小平政治體制改革的理論和中共中央國務院一系列文件，成為催生“陽光行政”的關鍵要素。在1978年中央工作會議上，鄧小平提出“要切實保障工人、農民個人的民主權利，包括民主選舉，民主管理和民主監督。”[3]（P146）1980年中央政治局擴大會議講話中他又指出政治上“充分發揚人民民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權和各項企業事業的權利，享有各項公民權利。”[3]（P322）不久，中共中央就提出要實現干部人事任免的“公開、透明”。黨的十三大報告明確指出:“提高領導機關活動的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經人民討論”，提高領導機關活動的開放度和透明度作為執政黨的一項基本政策被確定下來。十三大后，黨中央決定在北京市東城區、上海市黃浦區及山東省煙臺市等地開始進行公開辦事制度、強化權力監督、設立舉報機構等行政公開的試點工作。這些地方的行政部門在總結經驗的基礎上，從群眾最關心、最直接、最現實的利益問題著手，著眼于提高行政管理行為的公開度和透明度，做了不少開創性的工作。1988年3月，河北省藁城縣政府在全國率先推出“兩公開一監督”重大舉措，開了公共權力陽光運行的先河。“兩公開一監督”即公開辦事制度、公開辦事結果、實行群眾監督，其主要目的是使群眾了解行政活動的情況，從而有機會、有渠道對黨和政府機關的工作人員進行監督。“兩公開一監督”是中國行政管理史上的一場革命，成為行政改革領域帶方向性的變革。對藁城的探索，黨和國家給了充分肯定和很高評價，在中共中央、國務院的推動下迅速推向全國，重點進行了鄉鎮行政公開的試點和推廣工作，政企分開的試點在廣東深圳、珠海等特區率先展開，“小政府，大社會”的試點則在海南特區首先開展，“陽光行政”開始萌芽。這個階段的“陽光行政”，強調的重點主要是政府機關為公正辦事和方便群眾辦事，將公眾需要知情的事項向社會主動公開，給公眾一個明白，還干部一個清白，從而消除由于行政不透明所導致的干群矛盾。

二、第二階段，從20世紀90年代初到21世紀初，以黨的十四大的召開和社會主義市場經濟體制的逐步建立為標志，是中國公民社會“陽光行政”的發展時期

黨的十四大以來，隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立，社會主義民主與法治建設步伐的加快，中國公民社會“陽光行政”開始形成。1993年8月，中共中央作出開展反腐敗斗爭的決定后，推行政務公開和“陽光行政”的要求日益提到議事日程。1995年“依法治國”被明確提出后，一些省市地方政府相繼根據中央和國務院要求，推行被廣大群眾稱為“陽光法案”和“陽光辦事制度”的相關制度，對群眾利益密切相關的公共事務管理實行“公開”辦理，如深圳特區政府等在全國較早通過了《關于實施政務公開的決定》，實行“辦事公開”的“陽光制度”，取得很好的效果。1995年2月，中共中央關于《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》中明確提出在黨政領導干部選拔任用時必須實行“公開、平等、競爭、擇優”的基本原則，嚴格按照“公布推薦職務、任職條件、推薦范圍和有關要求”的民主推薦程序進行，使過去由主要領導成員個人決定和秘密任免的干部人事任免制度開始走向公開透明。1996年1月，中共中央紀委第六次全會明確提出：“縣（市）、鄉鎮及行政村、基層站所，要實行政務公開制度。凡是可以公開的辦事內容、辦事程序和結果，特別是與群眾利益直接相關的財務等事項都應公開，以便群眾監督”。1997年，在黨的十五大報告中進一步明確了深化政治體制改革、健全民主制度、完善民主監督、實行“政務公開”方針，強調：“城鄉基層政權機關和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度，實行政務和財務公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督。”要“堅持公平、公正、公開的原則，直接涉及群眾切身利益的部門要實行公開辦事制度。”同年，國務院在部署反腐敗和廉政建設任務時再次強調：“地方各級政府特別是鄉鎮、基層站所及‘窗口’行業，辦理與群眾利益密切相關的事項，除屬于國家保密的事項之外，都應當采取適當方式向群眾和社會公開，以接受群眾監督”。2000年12月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發《關于在全國鄉鎮政權機關全面推行政務公開制度的通知》，明確了推行政務公開的指導思想、基本原則、基本要求、主要內容、工作方法、監督保障制度和組織領導等問題，對在全國鄉鎮行政機關全面推行政務公開作出部署，對縣市級以上政府的政務公開提出了要求。此后，在中共中央和國務院的領導下，政務公開作為一項基本制度在全國各地方政府部門全面推開，取得了顯著成效。這一時期，《行政處罰法》《行政復議法》和政府采購制度等一系列被群眾稱為“陽光法案”的法律法規和制度相繼頒布實施，關于“陽光行政”立法的步伐加快；中共中央紀律檢查委員會二次全會和四次全會不斷加大“反腐敗”力度，把“政務公開”作為治理權力腐敗行之有效的監督制約機制在全國各級黨政部門進一步推行，使“陽光行政”作為最好的“防腐反腐劑”的功能得到充分發揮，“陽光行政”由淺層次向縱身發展；中共中央組織部和國家人事部在公布的《2001至2010年深化干部人事制度改革綱要》中明確提出“推行黨政領導干部公開選拔制度”和“任前公示制度”，使“陽光行政”進一步擴展到干部人事任免制度的范圍；適應信息化、網絡化的要求，政府上網工程全面實施，“陽光行政”被賦予了新的形式和手段。這一階段的“陽光行政”，由基層群眾自治組織的村務公開發展到鄉鎮政府政務公開、縣市政府政務公開，直至省市政府政務公開和執政黨涉及公共管理方面的黨務公開，由點到線，由線及面，穩步延伸和擴大。內容和范圍已由過去的主要“辦事公開”發展為行政決策公開、信息公開、執法和辦事公開、人事公開等多個方面。這一時期的“陽光行政”，強調的重點主要是“陽光行政”在廉政建設和反腐敗過程中的功能以及民主政治建設方面的作用。

三、第三階段，從21世紀初至今，以2001年12月中國正式加入世界貿易組織和黨的十六大為標志，是中國公民社會“陽光行政”的全面深化時期

2001年12月中國正式加入世界貿易組織后，世界貿易組織的透明度原則對我國政務公開建設提出了更高的要求，我國以入世為契機，根據透明度原則的內容及中國加入世貿組織協定書的規定，進一步完善政務公開制度。2002年黨的十六大明確提出，實現全面建設小康社會的歷史重任，必須進一步深化行政管理體制改革，切實轉變政府職能，“認真推行政務公開制度”，“形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”，政務公開成為中國行政改革的重要內容，也成為新一屆政府重要的施政原則。黨的十六大后，中國公民社會的“陽光行政”進入到了一個新的發展階段。2003年6月，全國政務公開領導小組成立，健全和完善了全國政務公開的領導體制和工作機制。黨的十六屆三中全會提出“以人為本”為核心的科學發展觀，為我國公民社會“陽光行政”的進一步發展提供了新的理論指導，使“陽光行政”建設逐漸走向科學化、規范化的軌道。2004年3月，國務院《全面推進依法行政實施綱要》，把行政決策、行政管理和政府信息的公開作為依法行政的重要內容。2005年3月，總理在政府工作報告中提出，要努力建設服務型政府，大力推進政務公開，加強電子政務建設，增強政府工作透明度，提高政府公信力。同月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合了《關于進一步推行政務公開的意見》，對政務公開的目標、內容、原則、責任主體等作了詳盡、明確地闡述，對各級政府的政務公開工作進行總體部署。此后，“十一五”規劃明確提出，“推行政務公開并逐步實現制度化，完善政府制度，提高政府工作透明度，保障公民對政府工作的知情權、參與權、表達權和監督權”[4]（P55）2007年黨的十七大報告中明確提出要加快行政管理體制改革，建設服務型政府，同時還對我國建設服務型政府中實施“陽光行政”做出了新的部署。十七大報告強調要“完善政務公開、村務公開等制度，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。”[5]（P30）“確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。……建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。健全組織法制和程序規則，保證國家機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責。完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力。”[5]（P33）2008年黨的十七屆二中全會通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》，根據加快行政管理體制改革、建設服務型政府的要求，提出了到2020年我國建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制這一深化行政管理體制改革的總目標，并進一步為我國建設服務型政府中實施“陽光行政”指明了方向。指出：通過改革，實現政府職能的根本轉變，“實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿意的政府。”“完善政務公開制度，及時信息，提高政府工作透明度，切實保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。”推進“陽光行政”的過程中，隨著行政改革的日益深入，在中國共產黨的領導和大力推動下，我國政府加大了相關法律法規的建設力度：不少地方政府和中央政府部門制定了推進“陽光行政”的專項法規，同時，包括《行政許可法》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》等大量法律法規，也對相關“陽光行政”作出了相應規定。2007年1月，國務院通過了我國首部國家級信息公開法規———《中華人民共和國政府信息公開條例》，并于2008年5月1日起正式實施。這是我國首部有關保護公民知情權的法規，明確要求“及時、準確地公開政府信息”，強調公開政府信息須遵循“公正、公平、便民”原則，這個條例的出臺對提高政府透明度，建立“陽光政府”，促進“陽光行政”，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務功能，切實保障廣大公民的知情權、參與權、表達權和和監督權都將產生積極而深遠的影響。2009年9月，黨的十七屆四中全會從加強和改進新形勢下黨的建設的高度進一步指出“推進黨務公開，健全黨內情況通報制度，及時公布黨內信息，暢通黨內信息上下互通渠道。”“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，推進權力運行程序化和公開透明。凡涉及群眾切身利益的重大決策都要向社會公開，接受群眾監督。”2010年10月，黨的十七屆五中全會再次強調要“健全科學決策、民主決策、依法決策機制、推進政務公開，增強公共政策制定的透明度和公眾參與度”。2011年6月以來，在中國共產黨和國務院的領導下，中央單位開始首次先后公開“三公”經費，使“陽光行政”在中國共產黨領導和大力推動下又邁出了重大的一步。這一時期，根據黨中央和國務院的部署和要求，各級政府相繼提出符合本地實際的“陽光行政”措施，通過設立行政服務大廳、建立新聞發言人制度、開設政務公開欄、開通政府信息網站等形式和手段，不斷把“陽光行政”推向深入。繼政府職能轉變打造“責任政府”、“服務型政府”之后，不少地方政府開始推進“透明政府”的試點，提出要進一步實施“陽光行政”，打造“透明政府”、“陽光政府”，使過去引起群眾強烈不滿的“黑箱操作”，變成了透明的便于社會監督的“陽光工程”，“陽光行政”取得了顯著成效。這一時期的“陽光行政”，強調的重點主要是“陽光行政”在以人為本，建設廉潔、高效、民主、法治、責任、透明、服務的現代政府中的功能。

總之，改革開放以來，作為人民民主重要體現的“陽光行政”建設在中國共產黨的領導下取得了顯著成效，中國共產黨推進“陽光行政”的發展歷程中，由基層群眾自治組織的村務公開發展到鄉鎮政府政務公開、縣市政府政務公開，直至省市政府政務公開和全國各級政府部門政務公開；從“兩公開一監督”的“辦事公開”發展為行政“決策公開、信息公開、執法和辦事公開、人事公開”，再發展到著力實施“陽光行政”，“讓權力在陽光下運行”和“建設人民滿意的政府”，我國的“陽光行政”建設在中國共產黨的領導下取得了顯著成效，為今后中國公民社會“陽光行政”的深入發展奠定了良好的基礎。人民民主是中國共產黨始終高揚的光輝旗幟，只有繼續堅持推進政治體制改革，大力推進“陽光行政”，發展社會主義民主政治，才能進一步實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，實現中國共產黨執政的價值追求和根本目標。