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行政訴訟判決是行政審判程序的最終結果，是人民法院最終解決行政爭議、行使司法監督權的基本手段，直接影響到原告能否獲得其所期待的救濟，在訴訟法中具有十分重要的地位。雖然我國現有的訴訟制度已經規定了7種判決方式，但仍不完善，尤其是禁止判決的缺失使得預防性訴訟成為空白，致使公民權利救濟始終處在“亡羊補牢”、“緩不濟急”的狀態。那么，禁止判決這種具有“防患于未然”功效的新型判決的引入，在我國是否具有理論和現實基礎，有哪些現有的制度模式可供參考，具體應當如何操作？本文擬在行政訴訟法典修改之際，對上述問題作出回應。

一、行政訴訟禁止判決的理論基礎

（一）預防性權利保護理論

行政訴訟中的權利保護形態可分為三種類型，即：事后權利保護、暫時性權利保護和預防性權利保護。事后權利保護也稱壓制式權利保護，是指司法機關對已經發生的違法行政行為進行糾正，并對其造成的不利后果予以救濟。例如撤銷訴訟、確認訴訟等。暫時性權利保護，是指為保護原告不受正在實施的行政行為的不利影響，防止行政行為的實施給原告帶來無法挽回和彌補的損害，由司法機關對行政行為作出的中間性的、暫時的、緊急的規制。例如德國的起訴停止執行制度、英國的中間禁令（In-terlocutoryinjunction）制度等。預防性權利保護，是指司法機關對即將發生的對相對人可能產生不利影響或造成無法彌補損害的行政行為、事實行為等予以確認或禁止。例如英美國家的禁令制度和德日以及我國臺灣地區的禁止判決制度。從理論上來講，上述三種權利保護類型相互補充，組成一個有效且無漏洞的權利保護體系，缺乏其中之一就會對相對人的合法權益的保護造成不利。〔1〕而目前，我國訴訟制度構建的卻是以事后救濟為核心，輔之以有限臨時權利保護的救濟模式。具體來說，現有的7種判決方式均是對已經“成熟”的行政行為作出裁判，并且裁判過程以“起訴不停止執行”為原則而以“起訴停止執行”為例外。這種模式顯然忽視了“行政行為的相對人最希望的首先是，不利行政行為不被執行，當前狀態不出現具有威脅性的惡化趨勢”〔2〕的希望，從而導致人們在一定程度上對依法救濟自身權利途徑的漠視，因為“裁判不僅消耗經濟上的成本，而且還消耗時間上的成本。至確定終局判決，如果不采取任何措施而置之不理，則權利關系無法確定，這樣一來，對支配現狀者總是有利的。”〔3〕縱觀世界上法治發達國家（和地區），均根據自身特點相繼探索和創立了各具特色的暫時性權利保護和預防性權利保護制度。“……有許多情況防止比救治更好。為了在真正發生之前阻止可能的錯誤行為，就得判予永久性禁制令或者臨時性禁制令……這種救濟提供了一種既能檢驗某未來行為的法律有效性，又能阻止已經開始的某些過錯行為繼續發展的方法。”〔4〕“在美利堅合眾國，臨時救濟被作為法院固有的權限來認識；在德國，臨時保護的必要性被視為基本法上的要求。”〔5〕可見，構建暫時性權利保護制度和預防性權利保護制度對于“充分有效而無漏洞”地保護相對人權利是必須且勢在必行的。反觀我國暫時性權利保護制度的薄弱和預防性權利保護制度的缺失，顯然無法順應法治發展和公民權利保護的需求。

（二）司法審查時機成熟理論

美國行政法學家伯納德•施瓦茨認為:“司法復審任何案件時都要涉及兩個問題:第一,可否復審?第二,法院復審權的范圍多大?法院在回答第一個問題時,必須回答:受指控的行政行為是否已成熟到可以復審的程度?如果不是,應到成熟時才能求助于法院。”〔6〕“成熟原則”之所以成為行政訴訟的一個基本規則，主要是基于以下幾點。第一，裁判的確定性。行政訴訟的一個重要目的是排除非法行政行為對相對人權利義務的不利影響。如果某一行為還在行政機關內部運作，或者沒有最終作出，其對相對人權利義務產生的影響將是不確定的，也將無法肯定行政行為的最終內容及是否會對相對人權利義務產生不利影響，因此無法亦無必要對內部行政行為提起訴訟。第二，行政權與司法權的劃分。“如果說司法審查不力將縱容政府的任意行為，過多的司法干預則將不僅抑制政府效率和及時行動的能力，而且違反人民通過選舉、立法與執法機構來實行自治的民主原則。”〔7〕因此，行政權高效而有權威的運行，必須具有一定的自主性，必須在法律規定的范圍內具有自治空間，從而必然要求司法機關的尊重。基于以上考慮，美國通過判例確立了“成熟原則”，即：法院不應“對行政程序進行不必要的或不適時機的干預。”一般而言，“行政機關行動的影響常常在實施行動之后變得比較清晰。……法院因而會認為，如果它可以等待進一步的發展，也許就能夠作出較為可靠的裁決。”〔8〕而日本則確立了“首次判斷權理論”，即“以行政廳的第一判斷權為前提，據此作出第一判斷前，一般來說，不允許司法權作出判斷取而代之或司法權自主判斷。”〔9〕以此觀之，行政訴訟禁止判決恰恰是在行政行為尚未作出的情況下作出的，是一種事前監控，那么他是否意味著對上述理論的顛覆呢？事實上，美國最高法院在1967年“艾博特制藥廠訴加德納案”中,已經對成熟原則作出了新的解釋，即“以對當事人有無現實的損害或立即出現損害的嚴重威脅為標準,來判斷是否達到進行司法審查的成熟程度。換言之,如果某一行政行為的做出會對當事人產生不可挽回的預期損害,從有效保護公民權利的角度來看,對該預期損害在無法通過撤銷訴訟予以救濟的情況下,應該為公民提供更有效的事前救濟途徑———預防性不作為訴訟。”〔10〕而日本的首次判斷理論也有所松動，并承認“在一定條件下，……也允許司法權的判斷”。尤其是在1963年東京地方法院所作的“剃光頭”案中，法院認為“……行政行為之實行，是否違反憲法有關基本人權保障規定之問題，本來是法院應為第一次判斷之事項，對于此種問題之行政機關第一次判斷權，不僅不值得重視，且頭發一經剃剪，要回復原狀為不可能之事，就此而言，不認可事前制止所致之損害乃屬不可回復者，在現行法上，舍訴請事前制止之方法以外，別無其他適切之救濟方法。”德國的胡芬教授也指出：“從分權原則中不能得出如下結論：針對具體的行政措施的法律保護，總應是事后性的。”〔11〕在我國，從司法實踐中對外化的內部行政行為、行政事實行為、準行政行為等的可訴性的確認中，也可以看出，理論界和實務界的不斷探索已經形成共識：只要是對公民、法人或者其他組織的合法利益產生不利影響的行政行為，即使這種影響是潛在的、預期的，都應依法納入行政訴訟受案范圍，并有相應的審理和裁判方式。因為，行政行為這時在法律上的錯誤和瑕疵已經形成并明確，因而對于司法機關來說就意味著可以并適合做出裁判。一言以蔽之，違法性和侵權性（包括潛在、預期的）應當是司法審查時機是否成熟的唯一標準。

（三）當代司法能動主義理論

最高人民法院院長王勝俊指出：“中國特色社會主義司法應當是服務型司法、主動型司法和高效型司法。人民法院必須運用政策考量、利益平衡、和諧司法等方式，全面履行職責，努力服務于大局，服務于人民，服務于社會；必須積極主動地開展調查研究，增強工作前瞻性，善于從司法活動中發現經濟社會發展中的問題，及時提出司法建議，及時完善司法政策；必須根據經濟社會發展要求，未雨綢繆，超前謀劃，提前應對，努力提高為經濟社會發展服務的水平。”〔12〕可見，在新的歷史條件下，能動主義已經成為中國司法的主旋律。無獨有偶，美國學者在評論其訴訟制度時也坦言：“在現代管制國家興起的大背景下,法院再試圖將其職能限制于傳統的解決私人糾紛、保護少數人利益的范圍已經不可能。即使法院用實際損害作為原告適格標準,為自己打造了一層維護傳統的‘私法模式’的外殼,其觸角也早已悄悄突破這層外殼,涉及更加深遠的社會內容。”〔13〕究其根本，當代世界各國行政活動的總體趨勢是更加精細的專業化和決策過程的科學化，在此基礎上，越來越多的行政行為都表現出前所未有的前瞻性和清晰明確的過程性，對被管理者利益的影響也相應的具有了不同程度的可預見性。這就要求司法機關必須更多地關注行政活動的過程而非局限于結果，對行政權力的控制不能僅停留在事后控制這一環節,而要在過程階段更好的避免行政活動產生無法挽回的損失。

二、行政訴訟禁止判決的制度模式

（一）英美等國的禁令制度

英美兩國由于在法律制度上的傳承關系，其禁令制度基本相同，都由Prohibition（禁制令、禁止狀）和Injunc-tion（阻止令、禁制令）兩種禁令構成。前者來源于普通法，最初是英國高等法院王座分院對低級法院和行政機關所發出的特權命令以禁止它們的越權行為。今天,普通法中仍存在禁令,但是主要是在程序意義上使用,多用于確定案件管轄、進行案件移送等具有司法性質的行為。因此,在實踐中占主導地位的禁令已經是衡平法的禁令Injunc-tion，或者說，以禁令為表現形式的預防性救濟更為突顯地與衡平法聯系在一起。阻止令，最初是一種由法院發出的禁止私人和私人團體違法行為的命令，主要適用于私法領域。到了1854年，英國通過立法把普通法院與衡平法院合并在了一起，阻止令隨即擴大適用于公法關系，用以阻止公共機構的越權行為。從內容上看，它可以分為限制性禁令（RestrictiveInjunction）和強制性禁令（MandatoryInjunction）。強制性禁令要求被告作出一定行為,而限制性禁令限制被告的行為。從申請主體上來看，由于阻止令原為禁止私人違法行為的手段，所以既可以是相對人申請阻止行政機關的違法行為，也可以是行政機關向法院申請，以禁止私人的違法行為。例如，英國一個賣花人因為妨礙交通，被處以100多次的罰金，但因為罰金太輕，賣花人置之不理，行政處罰并沒有效果。地方政府就向法院申請阻止令（Injunction），阻止賣花人的這種行為繼續發生。〔14〕從時間上看，依禁令的效力發生的時間,可以將禁令分為最后禁令(aPermanentorPerpetualInjunction)和臨時性禁令(aTemporaryInjunction)。最后禁令僅在當事人權利最后確定，也就是案件審理完畢時作出;臨時性禁令是指到一定的日期即失效的禁令(InterimInjunction)即臨時禁令，或至判決及其它裁決作出之時為止存在的禁令(In-terlocutoryInjunction)即中間禁令。禁令所采取的形式是向被告本人命令。它的效果在于，不遵守該命令會被視為藐視法庭罪而受到民事或刑事懲罰。由于禁令是在法律關系尚未完全確定時對一方施加的義務，且一旦禁令得以簽發，將對被告乃至社會的公共利益造成極大的影響，故禁令的實際運用具有較為嚴格的條件和審查標準，一個重要條件就是必須有“不可彌補的損害”。申請人必須向法院證明，不禁令將會造成無法挽回的損失。即：一方面，該損失是不能以金錢補償或不能以金錢標準衡量。能夠以金錢標準衡量的損失不得請求禁令；〔15〕另一方面，除頒發禁令外，法院沒有其他方式能夠對可能造成的上述損害予以保護。一位美國法官寫道：“禁令的簽發比起其他權利，更為復雜，特別在疑難案件中，更為危險。需要法官更多的謹慎、斟酌和認真的裁量。申請人的權利必須明確，且損害必須是即將產生或以傷害脅迫，而法院無法提供充分或相當的救濟，只有通過保護性的預防性禁令才可避免；否則法院就不會動用禁令。”〔16〕

（二）德日等國的禁止之訴制度

德日兩國在行政訴訟實務中均承認停止作為之訴和預防性確認之訴，二者構成了兩國禁止之訴的主要內容。對此，德國學者弗里德赫爾穆•胡芬指出，“如果不能苛求原告必須等到某一負擔實際出現才采取行動，就應當考慮采用預防性法律保護。也就是說，法院必須預防性地禁止某一行為，或者至少要確認相應的法律系存在與否。為此，可以采用預防性停止作為之訴，或者視情況采用預防性確認之訴。”〔17〕停止作為之訴在德國系一般給付訴訟的一個亞類。給付訴訟“系基于公法上之原因，請求行政法院命令對為一定作為、不作為或容忍給付之訴訟，以積極實現其請求權或消極排除違法狀況”。〔18〕給付訴訟有廣義與狹義之分。廣義的給付訴訟包括財產性給付和非財產性給付，后者又包括非公權力性的非財產性給付、公權力性的非財產給付（包括要求行政機關做出具體行政行為或某種特定行為）。狹義的給付訴訟，又稱“一般給付訴訟”，是請求法院命令行政機關作出具體行政行為以外的給付行為，即“為財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上給付”。換言之，提起一般給付訴訟請求法院判決的“給付”，可以為財產上的給付，也可以為非財產上的給付，但不包括行政處分的作成。顯然，要求行政機關不為一定行為的消極給付因其所涉及的是對一種非行政行為干擾的停止作為或結束的請求，即屬于此類一般給付之訴。停止作為之訴還可以進一步劃分為一般不作為之訴和預防性不作為之訴。前者是指行政機關已為原告認系違法之干預行為，原告起訴請求于將來不再為此種干預行為。此類型訴訟通常會與請求排除已生干預結果之請求作為的一般給付之訴合并提起。后者則是行政機關尚未為任何干預行政行為，但原告欲對將來第一次面臨威脅之行政干預，自始即予以防止，因此訴請法院判命相關行政機關不為該項干預行為。〔19〕在這一點上，日本與德國不同，其只有預防性不作為之訴，而沒有一般不作為之訴。預防性確認之訴，“系指原告有特別的確認利益時得提起請求確認即將發生之虞的法律關系存在、不存在或者未來不為某行政行為之訴訟。”〔20〕通常情況下，原告必須等待即將作出的行政決定，爾后才能尋求救濟。“只有當事人的權利受到了消極影響的威脅，并且這些影響將來再也不可能通過撤銷之訴或給付之訴予以消除時，或者存在著導致不可補救的損害危險時，才可以考慮采取預防性法律保護措施。”〔21〕因此，預防性確認之訴在理論上是對停止作為之訴的補充，即“倘若所爭議的法律關系的焦點在于某一特定（未來的）行為的適法性與否，那么根據事實，此事涉及的是對該行為的（預防性）制止。適當采用的訴訟就是停止作為之訴，它作為給付之訴的亞類，優于確認之訴。”〔22〕這是因為，一般而言，給付訴訟由于其不僅僅限于對某種法律關系的確認，還能進一步對行政機關課以某種具體義務或針對具體行為加以限制，因此其對相對人的救濟比確認訴訟更加充分。然而，對于防御性救濟制度而言，其目的是要確保某種法律或事實狀態不發生不利于原告的改變，加之此時又沒有具體成形的行政行為，因而，預防性確認訴訟往往比停止作為之訴在實踐中更符合原告的訴求，適用范圍更廣，也更容易被法院采用。其結果就是“停止作為之訴的這種優先地位，在實踐中卻并未得到重視。結果，預防性確認之訴十分普遍地被用于制止幾乎所有行為、變更和不利影響———且不依賴于具體的法律形式。”〔23〕

（三）我國臺灣地區的禁止之訴制度

我國臺灣地區的行政訴訟制度深受德國理論的影響，也是由停止作為之訴與預防性確認訴訟構成其防御性權利救濟制度。對于停止作為之訴，蔡志方教授認為，“不作為訴訟如系請求被告機關將來不為相同之行政行為者，稱為‘單純不作為訴訟’；若系請求被告機關自始擱置不利于原告之違法的單純行政行為，則稱為‘預防性不作為訴訟’”。〔24〕而預防性確認訴訟同樣系指請求法院判決確認行政機關無權作成一定行為，包括行政處分、行政事實行為以及行政規則之制訂等。二者的作用都在于“系針對行政機關尚未作成任何行政行為或依法尚不應作成任何行政行為，唯恐一旦作成后，提起撤銷、確認、義務等事后救濟之訴訟，無法發揮及時、有效之救濟效果，原告不具有容忍行政機關作成行政行為之義務，而認有權利保護的必要，故提起預防性不作為之訴。”〔25〕可見，我國臺灣地區的預防性訴訟制度與德國基本相同。

三、行政訴訟禁止判決的制度構建

（一）行政訴訟禁止判決的適用范圍

如前所述，禁止判決作為一種預防性訴訟，其所針對的是某種公權力行為的影響或干擾的停止和結束的請求權。因此，它的訴訟標的必須是即將發生，或正在持續的權力行為。已經做出并產生后果或效果的行政行為只能通過撤銷之訴、確認之訴或賠償之訴來救濟。故而，那些已經生效的行政行為或是一經做出即告完成的即時性行為是不能夠請求法院作出禁止判決的，例如強制檢查等即時強制行為、以毆打等暴力方式傷害公民身體的事實行為以及經由簡易程序作出的現場處罰等行政行為，但是上述行為存在重復作出可能的除外。常見的可訴行為包括以下幾種。

1.信息、環保、公共設施運行等事實行為。實踐當中，行政機關經常通過聲明、公告、評價、名單等信息行為解決行政管理中存在的問題。例如公布不合格食品名單，提示民眾不要購買某類商品或從事特定行為等，對此均可以訴請法院要求行政機關停止儲存和傳播該類信息或者禁止行政機關再為該項行為。還可以就公共設施產生的污染排放提出禁止訴訟，例如消防車警笛噪音、公安機關因通訊需要架設的無線電設備產生的電磁污染、辦公場所產生的垃圾等。此類案件中需

要注意的是，如果某項公共設施的建立是通過審批的，則只能通過對該審批提起撤銷之訴救濟相關權益，而不能直接申請要求行政機關在被批準事項的范圍內停止作為的禁止訴訟。2.包括內部行政行為、制定規范行為在內的行政行為。目前，我國行政訴訟法還沒有將內部行政行為納入受案范圍，但是如果經過訴訟法的修改，能夠將開除、辭退、檔案行為等納入受案范圍的話，那么這種行政內部關系的不利負擔也應是適當的禁止判決的訴請之一。例如試圖調離、開除某個公職人員的行為；某個不利的事項將被載入人事檔案的行為等。類似的還有制定規范的行為，雖然目前也不是行政訴訟的受案范圍，但是如果排除這一因素，那么當一個規范的制定會對相對人的某項確定的、具體的利益產生不利影響時，應當允許其向法院要求作出禁止該規定出臺的訴求。在針對其他行政行為提出的預防性訴求中，需要注意的是，一般而言，行政行為在公布并送達之后其效力才是確定的，相對人的權益也才有可救濟的內容。因此，針對一個行政行為的預防性訴訟，必須在特殊的情況下才能夠具備適法性：其一，該行政行為的前期效力已經非常顯著，以至于不應苛求原告必須等待相應的決定最終作出之后才能采取救濟手段；其二，一旦行政行為作出，其造成的損失將無法彌補，或者說通過其他救濟手段無法有效救濟。例如一個采伐林木等自然資源的許可；一個批準某項工程的規劃；一個信息公開行為等等，這些行為一旦作出，都有可能造成某種特定的即成事實，從而無法通過事后手段有效救濟。綜合以上兩點可以看出，適用禁止判決的核心在于：如果通過事后權利保護或是暫時性權利保護能夠對權利進行救濟，預防性權利保護就沒有存在的必要。

（二）行政訴訟禁止判決的原告資格

一般情況而言，行政訴訟的原告應當與被訴行政行為有法律上的利害關系。這種利害關系對于已經作出的行政行為而言是相對比較明確的，但是對于尚未作出的行政行為或事實行為如何確定是否有利害關系則是一個需要探討的問題。我們認為，提起禁止訴訟的原告資格應當符合以下條件。

1.被侵害權利的具體性。由于民眾訴訟不可能被一般的允許，所以在這里需要強調的原則仍然是原告必須處在某個具體的法律關系中，這種法律關系可分為三類。第一類是某項具體的公民權被事實行為所侵害。當某個侵害公民權益的事實行為發生并處在持續狀態時，必然意味著某項被法律所保護的基本權利受到了妨礙。例如，在噪音污染事件中，公民的休息權可能因此受到了侵害；而在某個公告行為中，可能其名譽權受到了侵害。如果沒有任何受法律保護的權益被侵害，則其不具備原告資格。第二類是通過法律條文、合同、行政允諾或其他行政行為可以證明原告與某項即將作出但尚未發生效力的行政行為具有特定的法律上的關系。例如，行政機關將要批準的某項規劃與旁邊的住宅存在相鄰關系，基于相鄰關系而提出訴訟；或者行政機關將要作出的某項許可與現有被許可者存在競爭關系或受到已有合同的約束，基于這種關系或約束而提起訴訟。第三類是行政行為的前期效力已經明顯影響或嚴重威脅到原告的合法權益。例如某項即將作出的將某一企業與另一企業合并的行政行為，可能事先已經對該企業的經營有很大影響；或者某個具有較大影響的事件引發的對相對人即將作出的處罰，可能在未作出前已經對其造成了不利影響。

2.存在預防性法律保護的必要。該原則強調的是如果一項權利通過臨時性權利保護或者是事后權利保護可以救濟的話，那就應當排除預防性法律保護。因為預防性法律保護意味著對尚未終結的行政決定的干預和對復議程序的規避，二者對司法機關都存在較大風險。具體來說，以下兩種情況應當駁回原告就禁止判決提出的起訴。一是原告能夠通過復議或撤銷之訴、履責之訴、變更之訴等保護其權利。此種情況意味著行政行為已經存在，或其狀態已經確定，因而禁止之訴的適用就是不適當的。二是原告希望禁止的不利影響系基于之前的一個行政行為，或受到某個行政行為的羈束。例如在一個要求行政機關拆除無線電設備的訴求中，如果該設備的存在系基于某項行政許可，則原告只能針對該許可提出撤銷之訴。此種情況下，對許可行為的撤銷之訴完全可以救濟其權利。

（三）行政訴訟禁止判決的適用條件

禁止判決的特殊性，決定了對他的適用應當持相當謹慎的態度。一般而言，法院應當從以下幾個要件進行審查。

1.是否存在不可彌補的損害。申請人必須向法院證明，不禁止某項行為將會造成無法挽回的損失。所謂的“無法挽回”是指這種損失將會成為既定事實或者無法用金錢衡量或者雖然可以用金錢彌補但對于承擔該義務的主體而言數額巨大，難以履行。例如在基于相鄰關系對某項影響采光的建筑的規劃審批提出的訴訟中，如果該規劃已經作出甚至房屋已經建成，則只能采用情況判決加以救濟，但該建筑本身及其對采光權的影響就將成為既定事實；在對針對噪聲或電磁污染提起的訴訟中，生命健康的損害是無法用金錢衡量的；再如許可人獲得的對珍貴林木的砍伐許可由于實體或程序上的非法，如不及時制止，等待林木砍伐過后再提起訴訟，確認違法、進行罰款或責令賠償則雖然可以在一定程度上彌補損害，但是高昂的數額對被訴許可人或是行政機關來說都將是難以承受的。

2.是否存在容忍義務。此處要求法院在是否作出禁止判決時，要對申請人被損害的利益與被申請人因禁止判決可能遭受損害的利益以及申請人被損害的利益與公共利益行進行權衡。因為經常會出現這樣的狀況：申請人遭受了損害，但實際上遠遠比不上被申請人或者第三人由于遵守該禁止判決而遭受的損害或是公共利益因此而遭受到的損害。例如，申請人想要申請禁止被申請人對設立某工廠的審批，理由是該工廠的煙會給申請人的莊稼造成1年大約1000元的損失。如果該廠本身系引資200萬美元，而且撤銷它會損害對于國家很重要的礦產的生產，并將明顯減慢該地區的經濟發展速度，那么就應當考慮駁回申請人的訴求。在美國，其禁令的也確立類似的衡量原則：適用禁令給被告帶來的不利要小于不適用禁令給原告帶來的不利。〔26〕在德國法上也有類似的判例，申請人請求禁止政府在距其家門很近的地方擺放垃圾桶，而訴訟中，政府提出經過對該地區所需垃圾桶數量的統計和合理位置的測算，該位置是必須的。據此，法院以原告應當為公共利益的實現承擔容忍義務而拒絕作出禁止判決。當然，該原則適用的前提是行政行為違法性較小或僅存在瑕疵，如果行為本身的存在重大明顯違法則另當別論。

3.行政行為是否存在重大明顯違法。眾所周知，重大明顯違法是無效行政決定的根本特征。對于無效行為，相對人沒有必須服從的義務，并且不必等待該行政行為的撤銷，可以直接主張該行為的違法，請求國家賠償等權利救濟，且不受時效限制。整體上看，行政行為的違法性從輕微瑕疵到重大明顯違法，隨著違法程度的增高，公民的容忍義務逐漸降低，二者呈反比態勢。可以據此推論，如果一個尚未作出但能夠斷定一旦作出將明顯違法的行政行為，公民對此也是沒有容忍義務的，此時，為防止該行為可能帶來的不利影響，應當允許公民申請法院作出禁止該行為的判決。需要說明的是，訴訟過程中，對以上幾點的舉證責任應當由原告承擔。也就是說，原告必須就行政行為的違法性和該行為對其合法權益的嚴重侵害性舉證，在此基礎上由被告對行為的合法性提供證據。如果二者均舉證不能，則原告承擔敗訴后果。

（四）行政訴訟禁止判決的作出形式

在德日等國，禁止判決分為停止作為之訴和預防性確認之訴，二者在判決形態上是不一樣的。理論上，前者適用于行政事實行為，后者作為給付之訴的補充適用于其他行政行為。但是，這一區別在司法實踐中并不具有明顯的影響，二者經常并列地適用于類似相關案件中。對于我國而言，由于并沒有一般給付之訴與確認之訴在訴訟類別上的劃分，已有的確認之訴有明確的含義并且針對的都是已經作出的行政行為，即：確認合法、有效判決；確認違法或無效、不成立判決；確認被訴行為違法的判決,并責令被訴行政機關采取相應的補救措施，也就是情況判決。鑒于此，我國更沒有必要將針對預防性訴訟作出的判決劃分為停止作為之訴與預防性確認之訴。由此，經過審判程序，如果法院認定原告的訴訟請求具備理由，符合禁止判決的適用條件，就應當依原告的訴訟請求，作出行政訴訟禁止判決，禁止行政機關作出或禁止其繼續作出某種行政行為或事實行為。具體來說，在禁止判決的文書中，對于即將作出的違法行政行為法院應在主文部分寫明：“判決禁止被告作出（某行政行為）……”或“被告不得作出（某行政行為）……”；對于處于持續狀態的侵權行政事實行為，應當在主文部分寫明：“判決被告停止（某事實行為）……”例如，我國臺灣地區的行政法院判命行政機關不為一定行為，其判決內容如下：“被告不得為原告之企業游走于法律邊緣之主張。訴訟費用由被告負擔。”或者：“被告在相關捐贈行為完成前，不得進行某市某路某號至某號間人行步道之改建工程。訴訟費用由被告負擔。”〔27〕而對于一個已經作出并被確認違法或被撤銷的行政行為，如該行為有可能被重復作出，則有必要作出禁止重作判決，法院一般應當指出：“判決撤銷被告行政機關的某行政行為或確認某行政行為違法，并禁止你機關（在確定的范圍內）重復作出該行政行為。”

值得注意的是，如果行政機關對原告的請求具有裁量余地，案情尚未達到可為直接作出裁判的程度，法院可以作出“答復判決”，要求行政機關在采取行動時，應當注意法院的法律見解，并就此答復相對人，而不直接禁止行政機關的某項行為。也就是類似于德國《行政法院法》第113條第5項第2段規定的：“在其他情況下，法院宣判行政機關有義務依照法院的法律意見，給予原告答復處理。