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2008年，最高人民法院了《最高人民法院關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》，從制度層面對行政訴訟的協調、和解工作機制作出規范，為促進行政爭議雙方達成和解，通過原告自愿撤訴實現“案結事了”提供了廣泛的適用空間，全國各級人民法院積極探索行政訴訟案件協調、和解等新的工作機制。從總體上來看，法院的此種做法取得了良好的社會效果，得到了社會大眾一定程度上的認可。但不少人也有疑問，普遍運用協調、和解方式解決行政爭議，可能不符合行政訴訟法規定的合法性審查原則，也與行政訴訟的功能、作用不完全一致。因此，行政訴訟案件是否適用協調以及相關制度的建立已然成為我國在依法行政過程中一個尤其重要的問題。

一行政訴訟案件協調的內涵

行政訴訟案件的協調，是近年來眾多學者們提出的解決行政訴訟中行政爭議的一種新的思路。筆者認為，行政訴訟的協調不應當與民事訴訟中的和解以及行政訴訟法中的調解等同起來。從法律的層面來說，2006年10月25日，原最高人民法院院長肖揚在全國法院加強行政審判工作妥善處理行政爭議的會議上提出了“積極探索和建立行政訴訟和解制度”，并指出“要在查明事實、分清是非，不損害國家利益、公共利益和他人合法權益的前提下，在雙方當事人自愿的基礎上，盡可能促使當事人和解。”這是我國法院系統對行政訴訟案件協調制度建立的一個指引性的概括。這里的“行政和解”不同于《民事訴訟法》上的“和解”，“前者在參與主體上包括法院和雙方當事人，在性質上屬于一種審判機制，包含人民法院的能動作用和雙方當事人的權利處分行為兩個方面;而后者僅是雙方當事人對自己權利的處分行為。”［1］

行政訴訟法與民事訴訟法由于法律性質不同，簡單的畫上等號也不妥當。這里的協調和解也不同于《行政訴訟法》、《民事訴訟法》里的“調解”，雖然在參與主體上兩者都有共同之處，但是根據近年最高院所傳達的精神和各級法院的實踐來看，當事人若在行政訴訟案件審理過程中達成和解協議后，通過原告或上訴人自愿申請撤訴，由人民法院依法進行審查后采用裁定準予撤訴的方式結案，并沒有形成具有強制執行力的法律文書，所以兩者在效力上有著明顯的差異，并且我國現行的《行政訴訟法》第五十條已明確規定:“人民法院審理行政案件，不適用調解。”雖然對于行政訴訟案件的協調制度還處于探索的階段，對于它的理解也是各執一詞，但它應當具有以下的涵義:法院采取開座談會、協調會、單邊工作、雙邊工作、溝通會等引導的方式，當事人在此平等的基礎上對所爭議的事項進行協商取得一致意見以解決紛爭;對于當事人之間達成的協調決議或者法院的協調筆錄，只要不違反法律禁止性規定應予認可并賦予強制執行力，以終結案件。

二行政訴訟案件協調制度的必要性和可行性

(一)行政訴訟案件協調制度的必要性

1．完善我國現行訴訟制度的需要通過立法建立相應的行政訴訟協調制度，讓行政相對人更好地獲得權利救濟，可以在一定程度上克服行政訴訟制度的缺陷，修復因訴訟而受損的社會關系。實踐中各級人民法院對大量行政訴訟案件實行協調和解的存在也呼喚相應的機制。由于相關法律法規的缺失，“法院的協調工作常常處于一種無序失控的狀態，和稀泥、以壓促和、以判壓和、以勸壓和、以誘促和、以拖壓和等現象屢見不鮮，導致了非正常撤訴率的居高不下。”［2］因此，通過立法明確行政訴訟案件協調制度，是完善我國現行行政訴訟制度的當務之急，可以最大限度地保證行政訴訟案件的有效處理，從而改善司法形象，提高司法的公信力與樹立司法權威。

2．有利于實現行政糾紛解決機制多樣化處于社會轉型期的中國，“社會主義市場經濟的構建使我們的社會物質文化生活發生了巨大改變，社會糾紛尤其是行政糾紛也隨即發生轉變，如征地補償、拆遷安置等一系列政府行為帶來的糾紛，具有復雜性、群體性、綜合性和敏感性的特點。”［3］針對這種現實的狀況，糾紛解決方式應當與時俱進，以順應糾紛解決方式的多元化發展的格局。在行政訴訟中確立協調制度，是給當事人尤其是作為原告的行政相對人在司法救濟的途徑上有選擇協調和解或者繼續審判的機會，在一定意義上強化了公民權利的保護。

3．訴訟經濟化的必然要求訴訟判決雖然能更好地體現規則之治，更具有制度的合法性與正當性，但由于行政訴訟是一個復雜、冗長的訴訟過程，加之其過高的司法成本以及行政機關履行判決的不確定性，導致部分公民在行政訴訟面前望而卻步。而行政訴訟案件協調制度則是在平等協商的基礎上，通過互諒互讓的方式達成協調協議的一種糾紛解決的方法，可以最大限度、最高效地利用有限的司法資源，避免了訴訟過程中法庭辯論、合議庭合議、擇日判決前的真空期等環節，有利于糾紛的快速解決，從而達到訴訟經濟化的目的。

4．有利于我國和諧社會的構建行政訴訟協調制度在不動搖行政法治的基本原則、不違背法律精神的前提下，對特定的行政糾紛予以協調，從而化解糾紛，避免對簿公堂，符合國人心理，容易為國人接受［4］。這也正與我國所提倡的構建和諧社會的目的不謀而合。在和諧的基調下，行政訴訟協調在有效緩解對抗的同時，也改善了行政主體和行政相對人之間的關系，使糾紛不僅在法律的層面上得以妥善解決，而且也能在心理上得以徹底消除。因此，在行政訴訟案件中需要法官做一些協調、引導的工作，促使行政機關，甚至一些社會力量幫助原告解決一些生活困難，之后再做出裁定或者由原告撤訴結案。

(二)行政訴訟案件協調制度的可行性

1．行政訴訟案件協調制度的法理依據傳統觀點認為，行政行為中行政主體與行政相對人的地位不平等，不可能達成實質的協調和解。其實不然，一方面，現代行政的內容已不再局限于過去傳統的單方行政和高權行政，而是“逐步向合作、服務型行政過渡，其中就包括了行政指導、行政合同等一些并不具有公共性或者公共性極為微弱的行政性行為，同時行政主體與行政相對人之間的關系已逐漸形成了一種利益一致、服務合作、相互信任的關系”［5］11;另一方面，在具有自由裁量權的行政行為中，行政主體對行政相對人的處理上表現出了一種有限的處分權，因此，公權力的處分仍然可以進行協調并做出適當讓步。這為我國行政訴訟可以適用協調制度提供了一定的法理依據。

2．行政訴訟協調制度的實踐基礎最高人民法院《人民法院工作年度報告(2009)》披露，在2009年審結的行政訴訟案件中，通過加大協調力度，行政相對人與行政機關和解后撤訴的案件達43280件，占一審行政案件的35．91%。各級各地法院廣泛深入開展協調工作，廣東省高級人民法院、上海市高級人民法院先后出臺了《關于行政案件協調和解工作若干問題的意見》、《關于加強行政案件協調和解工作的若干意見》，尤其是“福建寧德中院總結了多主體、多角度、多對象、多方式的協調模式，提出了七種協調方法:黨政授權協調法、借力協調法、提前介入協調法、左右聯動協調法、換位思考協調法、利益衡量協調法、層級協調法等”［6］。雖然，通過訴訟協調和解以撤訴方式結案的思路還需要進一步的探索和改進，有些問題仍值得商榷，但我們可以清楚地認識到行政訴訟案件協調制度的建立已擁有比較充分的實踐基礎。

三行政訴訟案件協調制度面臨的主要問題

當前運用協調機制處理行政訴訟案件面臨著一些現實的問題，嚴重束縛了其功能與作用的充分發揮，損害了法律的嚴肅性和司法的權威性。這些問題可以歸結為如下三個方面。

(一)司法實踐可能有悖行政訴訟法的立法目的

由于行政訴訟法沒有對行政案件協調機制作出明確規定，使得法官在行政訴訟過程中對案件所做的協調工作很難把握必要的尺度，使之處于一種被人質疑的“暗箱操作”狀態。行政糾紛當事人雖然通過協調使面臨的糾紛得到了和解，但只能以原告申請撤訴而法院裁定準予撤訴終結案件。因此，不少行政機關為了免于承擔敗訴責任或者風險，可能會以犧牲公共利益以及他人利益為代價，換取相對人的和解從而達到撤訴之目的，看起來更像是一場訴訟中的交易;有的原告雖然與行政機關達成了和解協議，但是在公權力的高壓態勢下違心地接受了不利于自己的和解方案，并非其真實自愿的合意。這些非正常的撤訴掩蓋了協調和解的本質過程。從法院的角度來看，如果行政訴訟也像民事訴訟那樣追求調解、和解率，甚至將和解率作為衡量法官辦案水平高低的標準，一味地追求行政案件的“變相和解”方式結案，有違行政訴訟的立法目的。

(二)協調和解缺乏法律依據和效力

現行的行政訴訟法除了有關撤訴規定有一些關于協調和解的描述外，對協調制度并未作任何規定。在行政訴訟過程中，法院展開行政訴訟案件協調工作面臨法律支撐不足，缺乏相應的依據，常常會受到當事人乃至老百姓的質疑。確實，由于立法上的欠缺，行政訴訟實踐中存在的協調很容易異化成為某些素質不高法官手中的權力或者權力交易的工具，從而導致強權壓迫下的非自愿和解，不利于行政糾紛的合理解決，更不利于行政法治的建立及和諧社會的建構。

(三)當事人的抵觸心理直接影響協調成效

協調的整個過程需要各方當事人的自愿協商，而案件當事人對協調和解的正確理解和認識程度決定著法院協調的有效進行。行政機關出于維護其政府部門權威性的考慮，在被訴具體行政行為違法或不合理的情況下，大都不愿主動與行政相對人私了并自行糾正違法行為。而作為當事人一方的行政相對人大多是老百姓，往往以弱勢地位自居，只要法官極力做協調和解工作，就習慣性地以為法院是在為行政機關出頭，因而對法院協調持抵觸的情緒［7］。正是由于當事人雙方在觀念上的矛盾與沖突，導致法官難以在行政訴訟案件中展開協調工作，從而使法院的協調工作舉步維艱。

四建構行政訴訟案件協調制度的思路和建議

(一)確認行政訴訟案件協調作為法定結案方式

在現行《行政訴訟法》的制度框架下，即使協調和解成功了，也只能體現在以原告撤訴這種“變相和解”的方式來結案。目前，法院對經協調達成和解的行政訴訟案件是以原告申請撤訴，法院作出準予撤訴裁定的方式結案。此種結案方式容易使人認為原告有自我妥協的成分，可能不能反映訴訟的真實過程，并且使得撤訴在結案方式中所占比重過大，造成非正常撤訴的現象。“確認和解作為行政訴訟的一種法定結案方式，是明確其法律地位，還原其訴訟本來面目的重要方式。”［8］鑒于行政訴訟雙方當事人身份地位的懸殊，法院對當事人達成的協調協議應對其審查并作出裁定，予以結案。裁定中要確認協調協議或者是協調筆錄的效力，并明確原具體行政行為是否合法及是否繼續執行。

(二)限定行政訴訟案件協調的適用范圍

對行政訴訟協調可以適用的范圍有必要加以明確。行政法理論中的行政權可以分為羈束性權力和裁量性權力兩部分。羈束性權力由于其本身的權力屬性決定了行政主體無法行使行政自由裁量權，所以該類行政權是不能由行政主體行使處分權的，自然也就沒有適用協調和解的余地。但對自由裁量行政行為，行政機關在其職權范圍內對行為方式、幅度享有選擇權，其在訴訟過程中可以通過行使處分權與相對人協商解決。當然，應明確處分權的行使應以不超越法定裁量幅度為原則，否則就會有越權的嫌疑。

(三)確立行政訴訟案件協調應當遵循的法律原則

一是必須堅決貫徹協調機制合法原則。該原則應涵蓋程序合法和實體合法兩個方面。程序合法就要求在協調過程中法官和參與訴訟的各方當事人必須遵循這些法定的程序規則，不得與之相背離，否則協調和解就會歸于無效。實體合法就是調解協議的內容不得違反實體法的規定，因此必須對協調和解的協議是否符合法律的強制性規定進行合法性審查，而對于違法的行政行為應建議行政機關改變具體的行政行為，如果行政機關不改變則訴訟依然進行。“合法原則的確立也為被告即行政機關設立了底線”［9］291，防止行政機關礙于面子積極主動向原告妥協，作出無原則的讓步。二是應當遵循自愿的原則。不能強迫一方當事人特別是行政相對人進行協調和解。一般來說協調的開始應由雙方當事人主動向人民法院申請，但人民法院也可以適當的通過做當事人的工作而開始，而且協調和解的達成應當是雙方互諒互讓、自愿協商的結果，而不是協調法官或一方當事人強迫的產物。應明確規定違反自愿、合法原則的協調和解協議無效。三是不損害公共利益、第三人利益原則。可以說，行政行為本質上是公共利益和私人利益相較量的結果，但行政行為涉及的不僅僅是行政相對人的利益，也可能涉及第三人的利益，為避免以犧牲公共利益、第三人利益為代價換取原告的理解，因此有必要在上述原則的基礎上確立不損害公共利益、第三人利益原則。

(四)規定行政訴訟案件協調的模式和程序

一是協調應適用調審合一的模式。相對于當前部分學者所提出的調審分離的觀點，協調適用調審合一更具優越性，因為法官作為協調者又是訴訟指揮者和案件裁判者，這種雙重身份的存在，使得法官們能夠掌握案件的始末以及雙方當事人的心理，較之于訴訟外協調更易于獲得協調和解成功。二是協調程序的啟動應由一方當事人提起［10］。

根據上述協調必須堅決貫徹協調合法、自愿的法律原則，不能強迫一方當事人特別是作為原告的行政相對人進行協調，所以協調的開始應由雙方當事人主動向人民法院提出申請來啟動協調程序，而不是由人民法院通過做當事人的工作而開始，不過法院應當向雙方當事人明確其有權申請協調的權利。三是協調應開始于法庭辯論前。協調制度啟動于法庭辯論前，符合訴訟法的基本原則，也符合最高人民法院關于協調的有關意見。如果協調位于辯論之后，此時雙方的心態則不利于矛盾的緩解。對于案件在庭審前已經達成協議的，可以按照現有的法律法規采取撤訴的方式結案，這樣就不會影響案件處理的效果。(五)明確行政訴訟案件協調協議的效力和救濟一方面，當事人經過法院的協調達成合意之后，必須要形成對雙方當事人均有約束力的協調協議。該協議應當與法院的裁判具有同等的法律效力。另一方面，要規范協調協議的救濟途徑，違反法律及公共利益的應認定無效或者可撤銷。具體要求包括:一是法院裁定結案后，雙方當事人按協調協議內容履行，如有一方沒有履行，另一方便可申請法院予以強制執行，若當事人確有證據證明協調協議違反法律原則或協議內容違法，可以向人民法院申請再審;二是“和解協議一般由案件的當事人決定，所以法院審查協議內容是否侵害了案外人的合法權益的能力十分有限。因此，當和解協議出現侵害案外人權益的情形時，法院應當依其申請確認和解協議無效或撤銷和解協議，給予適當的救濟”［11］。除此之外，在出現新的證據或發生情勢變更的情形下，給予原告一定的協調和解反悔權，更加有利于保護原告的實質利益，但應當有必要的限制。

五結語

行政訴訟案件協調制度一方面存在著突破了司法權行使的范圍和界限，沖擊依法行政原則的可能性，另一方面它又在解決糾紛、維護穩定、改善民生中發揮著較大的作用。所以，我們對行政訴訟協調制度的功能應當有一個清醒、辯證的認識。為了更好地保護公民的合法權益，我們應在完善現有行政訴訟制度、確立有限訴訟協調制度的基礎上，加大對行政訴訟簡易程序、共同訴訟和集體訴訟等其他經濟訴訟制度的研究，并根據我國的實際情況建立與行政訴訟案件協調制度相配套的制度，以達到行政訴訟的目的，取得更好的法律效果和社會效果，做到真正的司法和諧。