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一、部門利益的界定和分析

(一)部門利益的性質(zhì)界定

1.部門利益是偏離了公共利益的不正當?shù)男F體和個人利益。界定部門利益,可以運用兩個概念,一是廣大民眾的公共利益,二是小團體和個人利益。雖然政府部門的職責是創(chuàng)造公共價值,但是部門利益肯定不是公共利益;雖然政府部門是由公務員個體所組成,但是部門利益一定不是赤裸裸的私人利益。部門利益是在小團體和個人利益與政府代表的公共利益發(fā)生關(guān)系的過程中產(chǎn)生的,歸根結(jié)底是打著公共利益招牌,實則損害公共利益的小團體和個人利益。因此,部門利益是指掌握公共權(quán)力、承擔公共管理職責的政府部門,利用自身行政權(quán)力和資源控制優(yōu)勢,通過或者合法和合政策的,或者鉆法律和政策空子的,或者非法和非政策的手段,為本部門及其組成人員謀取的、非公共利益的小團體和個人的私利。

2.部門利益是通過行使公共權(quán)力獲取的。通過行使公共權(quán)力獲取部門利益是部門利益與私人利益最大的不同,也是部門利益值得警惕的主要理由。在法治社會,私人利益能夠通過正當?shù)耐緩将@得滿足,并不容易異化和濫用,即使有異化,因此而侵犯他人合法利益或者損害社會利益時,受害方可以通過法律途徑使受損的私人利益得到救濟。而政府部門擁有廣泛的行政權(quán)力和公共資源,具有分割社會財富的特權(quán)和便利,一旦缺少相應的監(jiān)督或者制衡,極易背離公共利益,異化為謀取個人利益的工具。例如,審批權(quán)、許可權(quán)、處罰權(quán)、收費權(quán)等系直接干預經(jīng)營活動和分割社會財富的權(quán)力,極易創(chuàng)造權(quán)力尋租的機會,一些行政部門競相爭設這些職權(quán),執(zhí)法時予以濫用,以謀取不正當利益。

(二)部門利益的表現(xiàn)形式

1.政府權(quán)力部門化。政府和組成部門,是一個整體,但不是同一個個體。視其為整體,政府與組成部門各司其責;視其為個體,兩者就會相互越權(quán)。現(xiàn)實中,由于我國政府組織體系不健全,政府組織立法嚴重滯后,很多政府部門從“部門本位”出發(fā),將應當由政府行使的職權(quán)劃歸自身行使,決策和執(zhí)行集于一體,自成體系,使政府成為程序標簽,實行“部門行政”。長期以來,我國政府權(quán)力配置部門化的問題十分嚴重,現(xiàn)在只有土地出讓審批、設立外商投資企業(yè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等少數(shù)事項必須由政府審批,其它事項幾乎都是由各個部門管理,造成政府不直接行使權(quán)力。這種現(xiàn)象的后果不僅使政府被部門邊緣化,而且造成“政出多門”,強化了部門觀念,以至于將部門利益置于公共利益之上。

2.部門權(quán)力利益化。一些部門不是從社會公共利益最大化和經(jīng)濟社會發(fā)展全局出發(fā),而是利用部門權(quán)力謀取小團體利益。表現(xiàn)在職權(quán)的行使取決于利益的有無和大小,有利可圖的,亂作為或者違法作為;無利可圖的,不作為或者消極作為。例如,利用收費權(quán)和罰款權(quán)搞創(chuàng)收,利用審批權(quán)舉辦各種培訓班等,將獲取的收入作為部門小金庫,蓋樓堂館所,進行“三公消費”,甚至集體腐敗。有學者認為,我們現(xiàn)在的一些政府,實際里面是一個一個的“土豆”。每一個“土豆”都是一個利益板塊,而每個利益板塊都跟社會的各種利益交織在一起,以至于“民生被部門利益裹脅”。[1]例如,文化部和國家版權(quán)局就曾為卡拉OK收費權(quán)的歸屬發(fā)生部門之爭;而湖南省在設立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)引導資金時,省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局也參與了項目審批并分割了部分資金分配權(quán),最終導致資金份額過度分散,難以起到扶持促進效果。

3.部門利益法律化。在依法行政的治理目標和制度環(huán)境下,為了使部門利益合法化,部門便廣泛借法律法規(guī)來謀取和鞏固部門利益。目前,我國行政法律法規(guī)基本上是由部門來起草的,部門往往利用自己在參與立法和政策制定中的特權(quán)和便利,在部門利益的驅(qū)動下,通過在法律法規(guī)中為本部門設定各種權(quán)力,特別是行政許可、行政處罰、行政收費、監(jiān)督檢查、行政強制等權(quán)力,將部門意志上升為國家意志,以部門利益取代國家利益,借強化管理之由,行謀取部門利益之實。我國《反壟斷法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《郵政法》、《企業(yè)所得稅法》等法律出臺過程均有部門利益的影子。[2]一旦部門權(quán)力在法律上獲得了認可,就在執(zhí)法和管理中與部門利益掛鉤,出現(xiàn)執(zhí)法就是處罰、管理就是收費的現(xiàn)象,嚴重背離了公共權(quán)力的宗旨和法治的精神。并且,披上了法律外衣的部門利益,還具有較強的隱蔽性和迷惑性,以至于難以糾正。

(三)部門利益的社會危害

1.不利于推進政府職能轉(zhuǎn)變,妨礙行政體制改革。由于部門利益的存在,一些部門不愿意調(diào)整和放棄自己的職權(quán),而是極力擴充和強化本部門的管理權(quán)力,特別是經(jīng)濟管理職能,不僅造成政出多門、法出多門,損害整體利益,而且干預和限制了市場主體的公平競爭和經(jīng)濟自由,人為制造了市場壁壘,不利于實現(xiàn)政府職能向公共服務和社會管理的轉(zhuǎn)變。為了維護本部門的利益,一些政府部門消極對待機構(gòu)改革,對有利可圖的職能不愿移交,隱形超編(從外部借調(diào))和機構(gòu)回潮現(xiàn)象嚴重,造成行政管理體制改革進展緩慢。有學者認為,多年來被強化了的部門利益是推進大部制改革的最大阻力。[3]

2.降低行政效率,增加經(jīng)濟運行成本。部門利益的存在及相互間的沖突,消耗了大量的政治經(jīng)濟資源,使得能夠增進社會公共利益的重大公共政策不能及時出臺,如兩稅合并、反壟斷法立法、燃油稅改革等都曾遭遇部門設置的障礙。一些急需發(fā)展的弱勢部門事業(yè)不能得到應有的重視,而對國家利益有消極影響的政策卻遲遲難以取消。部門間對需要承擔責任的事項相互推諉,部門信息不能共享,造成行政效率低下,極大地影響了政府職能的實現(xiàn)。如在信息共享試點中經(jīng)常碰到工商局不肯將企業(yè)登記的數(shù)據(jù)提供給稅務部門使用,原因是工商部門要利用這些數(shù)據(jù)來收取企業(yè)名稱查詢費以及其它咨詢費用。[4]為了謀取部門利益,把執(zhí)法和管理作為創(chuàng)收的手段,致使企業(yè)除了正常納稅之外,還要承擔大量的收費、罰款和攤派,高額的公共負擔增加了經(jīng)濟運行成本,損害了經(jīng)濟效率。

3.破壞法制統(tǒng)一,背離法治精神。行政部門利用自己掌握的國家立法資源,在起草法規(guī)草案和制定政策文件時,不適當?shù)貜娬{(diào)本部門的權(quán)力和利益,力圖通過立法來維護、鞏固和擴大本部門的各種職權(quán),盡可能地減輕和弱化本部門應當承擔的責任與義務。例如,在立法項目的選擇上,考慮得比較多的是如何強化本部門的管理權(quán)限,比較感興趣的是確定審批權(quán)、發(fā)證權(quán)、收費權(quán)、處罰權(quán),而對于那些涉及保護人民群眾合法權(quán)益、加大對本部門權(quán)力制約的立法項目,則積極性不那么高,千呼萬喚出不來。在管理方式的選擇上,只要管理,不要服務。在部門協(xié)調(diào)上,片面強調(diào)本部門的執(zhí)法主體地位,忽略相關(guān)部門的職權(quán),導致重復管理、多頭執(zhí)法、重復處罰,甚至出現(xiàn)與法律、行政法規(guī)相抵觸的現(xiàn)象。這些問題不僅破壞了社會主義法制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,而且傷害社會公眾對建設法治的信念,最終將會演變?yōu)榱⒎?quán)的異化———從維護人民意志與公共利益的神圣權(quán)力,變?yōu)榍址溉嗣窭婧椭\取部門利益的手段。

4.滋生尋租和腐敗,敗壞社會風氣。在部門利益驅(qū)使下,公共權(quán)力不是代表人民利益,而是墮落為部門謀取私利的工具,因為諸如特許、配額、許可證、批準等,每一個都代表著資源的稀缺,行政部門利用這些來設租,誘發(fā)了大量的尋租行為,造成部門和行業(yè)壟斷。部門權(quán)力利益化,為權(quán)錢交易提供了溫床,成為腐敗的重要根源,極大地損害了政府的公信力,敗壞社會風氣,最終背離了為人民服務的宗旨,給黨的執(zhí)政地位和經(jīng)濟社會發(fā)展埋下了巨大政治風險和隱患。

二、部門利益的形成機理

(一)部門職責劃分不清晰

我國現(xiàn)行政府部門設置脫胎于計劃經(jīng)濟體制下“條塊分割”的行政管理體制,并且長期以來,條條管理一直受到強化,以至形成了部門分立、各個部門從中央到地方自成體系的條條格局,塊上的整體觀念受到忽視,部門中心主義被強化,并產(chǎn)生了行業(yè)壟斷,這是部門利益產(chǎn)生的體制根源。[5]條條管理體制形成的同時,我國部門設置和職責劃分一直沒有科學化和法制化,突出問題是部門眾多,機構(gòu)重疊,職責交叉,權(quán)責劃分不清晰,隨意性強。從改革開放之初的放權(quán)讓利到市場化改革的深入發(fā)展,我國利益主體日益多元化,有些部門趁機不斷強化、擴充職權(quán),并將公共權(quán)力市場化,謀取和爭搶能夠帶來部門利益的管理事權(quán),演變成為自利性組織。根據(jù)我國行政法理論,行政部門是一個具有法人地位的獨立行政主體,可以自己的名義行使權(quán)力承擔義務,一些行政部門便錯誤地認為其執(zhí)法只是代表本部門,而忘記了在本質(zhì)上是以政府名義實施執(zhí)法和管理。

(二)政府職能轉(zhuǎn)變不到位

改革開放以來,隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入,我國行政管理體制也進行了幾輪大的改革,取得了不同程度的進展。例如,撤銷了諸多的行業(yè)主管部門;設立國資委,基本理清了所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的關(guān)系;向社會放權(quán),培育中介組織,增強了服務意識;政府管理的范圍從微觀領(lǐng)域逐步回收而轉(zhuǎn)向公共治理。但是計劃經(jīng)濟時代全能型政府仍然沒有完全打破,政府介入微觀經(jīng)濟事務的身影隨處可見。例如,國資委建立以來,政資分開并沒有完全改觀,國有企業(yè)的日常管理中,政府在重大事項的立項、審批、企業(yè)領(lǐng)導人人事安排上仍有決定權(quán)。盡管《企業(yè)國有資產(chǎn)法》界定和縮減了應審批的重大事項范圍,但是因為部門利益的存在,原來的法規(guī)并沒有及時清理,仍在執(zhí)行。事業(yè)單位改革嚴重滯后,所有的事業(yè)單位都有主管部門,經(jīng)費由主管部門供給,人員也由主管部門任命。[6]由于政企、政事沒有真正分開,形成了事實上的政企(事)同盟,為部門利益的實現(xiàn)提供了載體和工具。而根據(jù)部門利益理論,政府監(jiān)管并非代表社會公共利益,而是特殊利益集團尋租的結(jié)果,是兩者結(jié)成利益聯(lián)盟的過程。[7]

(三)財政體制不健全

我國在改革開放初期,因為實行過度的放權(quán)讓利改革,政府財政曾經(jīng)一度出現(xiàn)困難。為解決各部門經(jīng)費拮據(jù),甚至默許部門通過收費、罰款搞創(chuàng)收,突出表現(xiàn)就是“給政策不給錢”,對創(chuàng)收按比例返還,這種市場化的籌款機制成為部門利益滋長的重要原因。公共財政建設滯后,分稅制財政體制不完善,各級政府之間的事權(quán)、財權(quán)劃分不清晰,財力與事權(quán)不匹配,特別是地方政府部門的經(jīng)費保障不足。在這種情況下,部門利益進一步惡性膨脹,很多部門通過收費、罰款來獲取經(jīng)費,進入自己的小金庫,游離于預算監(jiān)督之外,使公共服務變成了有償活動。目前雖然進行了收支兩條線管理,非稅收入也在逐步納入預算管理,但政府預算還很不健全,特別是全口徑預算有待加強,這給部門利益的產(chǎn)生留下了制度空間。我國預算信息不透明的問題一直比較嚴重,納稅人不了解財政收支情況,難以對財政支出行使監(jiān)督權(quán),遏制部門利益缺乏社會力量。

(四)立法體制不完善

我國立法體制的一個重要問題是由行政部門起草法律法規(guī)的草案,起草部門往往從本部門管理需要出發(fā),片面強化部門職權(quán),規(guī)避責任和義務,為本部門爭取不正當?shù)睦妗Ｓ捎谌舜蟠砗统Ｎ瘯瘑T的法律素質(zhì)不高,專家和社會公眾的參與程度不夠,對法律的審議往往流于形式,致使體現(xiàn)部門利益的法律很容易通過。[8]我國現(xiàn)行立法的另一個重要問題是法律法規(guī)原則性強,缺乏明確性和可操作性,需要通過部門制定的規(guī)章來具體化。這樣,部門規(guī)章的立法空間就很大,這些規(guī)章和紅頭文件在實質(zhì)上規(guī)定了本來應當在上位法中規(guī)定的制度和政策,從而為部門利益的法律化提供了立法上的渠道。

(五)權(quán)力分工制約不夠

長期以來,我國行政權(quán)力的運行機制不合理,各個職能部門對管理事項實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督一條龍管理,高度封閉。這種狀況容易強化部門利益,因為在某種程度上,決策是利益的劃分,執(zhí)行是利益的實現(xiàn)。自己制定政策,容易自我確定利益;自己執(zhí)行政策,就是親自去實現(xiàn)利益;自己行使監(jiān)督,就是去降低部門利益被查處的風險,從而為部門利益實現(xiàn)提供了完整鏈條。權(quán)力缺乏合理分工和相互制約,表現(xiàn)在法律上就是《行政程序法》遲遲不能出臺,行政權(quán)力運行的程序不公開、不規(guī)范、不民主,法制手段對部門利益的遏制無法發(fā)揮作用。權(quán)力制約缺失還表現(xiàn)在行政部門實行“一把手”負責制,使得領(lǐng)導個人意志成為部門意志,而所謂的部門利益也往往就是部門領(lǐng)導的個人利益。

(六)公務員制度存在缺陷

我國官員政績考核長期以來強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展因素,GDP成為主要指標,公共性被忽視,致使部門領(lǐng)導積極干預經(jīng)濟活動。考核偏重結(jié)果忽視過程,在“有為才有位”的政績需求驅(qū)使下,官員為了政績不惜付出高昂的行政成本,犧牲廣大群眾的根本利益,熱衷于建設“形象工程”、“政績工程”,演變?yōu)樽非蟾髯圆块T集體財富的“政治企業(yè)家”角色。[9]我國現(xiàn)行公務員待遇還不高,工資與工作業(yè)績也不掛鉤,利用職權(quán)謀取私利的沖動和壓力比較大。而對官員政績考核往往由部門的下級來測評,作為公共管理和服務對象的民眾對于考核的發(fā)言權(quán)有限,致使領(lǐng)導被下屬利益訴求“綁架”,不得不考慮如何為本單位多謀取福利,為下屬多爭取提拔機會等。我國干部提拔實行的是任免制而非選舉制,由此形成了下級向上負責的唯上取向,上級關(guān)照下級、下級回報上級,成了官場潛規(guī)則。官員財產(chǎn)申報制度缺失,使得各類灰色收入失去了最后一道陽光屏障。

三、深化行政管理體制改革,從體制和制度上治理部門利益

(一)治理部門利益,實現(xiàn)從“部門行政”向“公共行政”的轉(zhuǎn)型

從根本上說,現(xiàn)行行政管理體制的弊端是產(chǎn)生部門利益的體制性根源。從政府職能定位來看,我國尚沒有走出計劃經(jīng)濟體制下政府過多干預微觀經(jīng)濟的現(xiàn)實,政企、政事不分的問題依然嚴重。從機構(gòu)設置上看,目前實行的依然是“窄職能、多機構(gòu)”的小部門體制,部門管轄范圍小、機構(gòu)數(shù)量大、專業(yè)分工細、職能交叉多,不僅削弱了政府的決策職能和統(tǒng)籌管理,還損害了國家整體利益,弱化了部門責任意識,導致部門利益的滋生和強化。[10]從政府權(quán)力運行機制上看,決策、執(zhí)行、監(jiān)督?jīng)]有分離,導致部門利益凌駕于公共利益之上,且缺乏監(jiān)督和糾偏。從財政體制上看,公共財政沒有真正建立,對政府收支活動的管理和監(jiān)督不規(guī)范,為部門利益的形成提供了壓力和動力。雖然組織的自利性和經(jīng)濟人的本質(zhì)是部門利益產(chǎn)生的內(nèi)生因素,但現(xiàn)行體制的缺陷則是其產(chǎn)生的制度性因素,而部門利益的存在也成為妨礙行政體制改革的最大阻力。如果對大部制改革進行成本收益分析,大部門體制的成本是一系列特權(quán)及尋租行為的消失,一些部門將面臨撤銷的命運,一部分公務人員將要下崗;而收益只有兩種,一是改革有功者獲得獎勵(提升或加薪),但這只是少數(shù)部門或地方領(lǐng)導者,二是從社會發(fā)展的總體收益中獲得作為社會成員相應的一部分。成本與收益相比,明顯得不償失,所以政府內(nèi)部不但缺乏動力而且有相當?shù)淖枇ΑＫ?只有同時啟動行政管理體制改革和治理部門利益,加強制度建設,才能真正實現(xiàn)從“部門行政”向“公共行政”的根本轉(zhuǎn)型。

(二)轉(zhuǎn)變政府職能

轉(zhuǎn)變政府職能,割斷政府部門對微觀經(jīng)濟的直接聯(lián)系和不當干預,使其無利可尋,是防治部門利益的基本途徑。轉(zhuǎn)變政府職能,就是要正確界定政府和市場的關(guān)系,變?nèi)苷疄橛邢拚?減少審批、管理和干預,實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變。要努力建設服務型政府,加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的,市場競爭機制能夠調(diào)節(jié)的,行業(yè)組織或者中介機構(gòu)通過自律能夠解決的事項,除法律另有規(guī)定的外,行政機關(guān)不要通過行政管理去解決。要改善經(jīng)濟調(diào)節(jié),對經(jīng)濟運行實行跨部門、跨地區(qū)、覆蓋全社會的管理和調(diào)控,增強宏觀調(diào)控的科學性、預見性和有效性,沖擊部門利益產(chǎn)生的體制基礎。

(三)推行大部制改革

我國行政部門設置過多、職能交叉、職責不清、多頭執(zhí)法,是部門利益產(chǎn)生和沖突的重要原因。應當穩(wěn)步推行大部制改革,按照寬職能、少機構(gòu)、綜合管理的要求,對政府職能和機構(gòu)設置進行重組,逐步建立大交通、大文化、大農(nóng)業(yè)、大環(huán)保等部門體制。堅持一件事情原則上由一個部門負責,健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。大部門體制能夠減少部門職責交叉,強化政府權(quán)威,落實責任追究,從而有效防止和解決部門利益。要健全政府組織法律法規(guī),提升現(xiàn)行“三定”方案的法律層次,明確界定各部門的職責權(quán)限,實現(xiàn)職責法定,防止部門通過職責自定來謀取利益。要根據(jù)不同層級政府職能的實際情況合理設置部門機構(gòu),不應過多強調(diào)上下對口,而應因地制宜,以減少條條管理的弊端。鑒于我國處于轉(zhuǎn)型期,矛盾和問題復雜多變,需要一個強有力的政府來統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)關(guān)系。所以,應當適當削弱部門權(quán)力,更多地由政府統(tǒng)一行使重大事項的決策權(quán),防止權(quán)力部門化和權(quán)力利益化。[11]

(四)優(yōu)化權(quán)力運行機制

現(xiàn)行政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制的一個重要問題是以事權(quán)為中心來設置職能部門,同一部門集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身,并且強調(diào)層級節(jié)制,上下對口。這種模式便于政府對社會的控制,但容易導致決策不發(fā)達、執(zhí)行不到位、監(jiān)督流于形式,使決策部門受到執(zhí)行利益的干擾,問責更加困難,國家利益部門化。因此,應當按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求,對權(quán)力結(jié)構(gòu)進行重組和再造,切斷部門利益實現(xiàn)鏈條,以實現(xiàn)決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。[12]優(yōu)化權(quán)力運行機制的思路,可考慮以功能為核心設置機構(gòu),將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)分開,將公共服務和行政執(zhí)法等方面的執(zhí)行職能分離出來,設立專門的執(zhí)行機構(gòu),探索綜合執(zhí)法改革。弱化上下對口和層級節(jié)制,中央部門以制定政策法規(guī)為主,地方部門以執(zhí)行法律和政令為主,專門監(jiān)督部門一般實行垂直管理體制。[13]

(五)建設公共財政體制

財政制度不健全是部門利益產(chǎn)生的重要原因和實現(xiàn)的重要途徑。改革財政體制的目標就是要建設公共財政體制,即著眼于建設規(guī)范政府收支行為的“法治財政”,建設滿足公共需求的“服務財政”。[14]要按照財力與事權(quán)相匹配的原則,科學配置各級政府的權(quán)力,特別是要適當擴大地方財力,解決基層財政困難,增強基層政府提供公共服務的能力。要按照全口徑預算的要求,健全公共預算、政府基金預算、社會保障預算、國有資本經(jīng)營預算,深化部門預算改革。全面清理收費,規(guī)范非稅收入,實行收支兩條線管理,打破部門收費與支出掛鉤的格局,割斷部門經(jīng)濟利益與收費及管理對象的聯(lián)系,遏制部門權(quán)力利益化。改革預算的編制、審查和監(jiān)督,增強預算的科學性、民主性和公開性。擴大國庫集中支付制度改革,規(guī)范財政資金的撥付行為。完善政府采購制度,加強對政府投資的監(jiān)督。建設透明財政,推行預算公開,實行“陽光工資”,增強社會公眾對財政收支的監(jiān)督。

(六)完善立法體制

為防止部門利益法律化,改革和完善立法體制尤為重要。要按照科學立法、民主立法的要求,明確立法權(quán)限,完善立法程序,強化立法監(jiān)督,防止法律成為實現(xiàn)部門利益的工具。要維護法律的權(quán)威,防止下位法違反上位法,保持法律體系的統(tǒng)一性。實行“立法回避”制度,改變誰主管誰起草的做法,凡是與所制定的法律法規(guī)有利益關(guān)系的行政部門,不得參與該行政立法的起草工作,而由人大專門委員會、政府法制工作機構(gòu)或委托專家起草。實行開門立法,起草法律、法規(guī)、規(guī)章的草案,要采取聽證會、論證會、座談會、向社會公布草案等方式向社會聽取意見,建立對聽取和采納意見情況的說明制度。健全法規(guī)備案審查制度,及時糾正帶有部門利益的行政立法。定期對法規(guī)規(guī)章的實施情況進行立法后評估。改革行政復議和行政訴訟制度,開放對抽象行政行為的司法審查。

(七)改革干部人事制度

推進干部人事制度改革,從組織人事制度上隔離個人和組織自利性對公共利益的侵蝕。干部制度改革的首要任務是完善領(lǐng)導干部的政績考核制度,將干部行為引導到正確履行法定職責、維護公共利益的方向上,使干部擺脫部門利益的狹隘視角。在考核的內(nèi)容上,要按照科學發(fā)展觀和正確政績觀的要求,建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制,改變單純考評經(jīng)濟指標的做法,綜合考評經(jīng)濟發(fā)展指標、生態(tài)環(huán)境指標、社會人文指標、勤政廉政指標以及其他指標。[15]為了保證評估更具專業(yè)性和可信度,應當實行內(nèi)部評估與外部評估相結(jié)合,考核主體除了組織人事部門和上下級同事之外,可以聘請具有獨立性的專業(yè)機構(gòu)進行調(diào)查和測評,邀請受其管轄的行政相對人和依法應享受其公共服務的公民參加評估。改革公務員管理制度,建立公務員的退出機制、權(quán)利保障機制、激勵機制和工資保障機制。