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1新公共管理思想的產生過程及其內涵

在西方的公共行政學傳統中,管理主義和憲政主義是西方公共行政研究與實踐的兩個基本取向。公共行政學的主流思想隨著環境的變化一直在這兩者之間擺動。新公共管理思想從屬于管理主義。管理主義的主要內涵包括:公共行政的主要價值取向是經濟、效率、科學和理性;主張政治與行政二分;核心內容是公共行政對社會的管理應當仿效私人部門的管理方法、模式和思想。主張公共部門與私人部門具有互相融通的管理機制、管理思想、管理方法和手段。管理主義包括兩個主要時期。首先是19世紀末20世紀初的傳統公共行政時期。這一時期,管理主義的理論基礎首先來自威爾遜的政治-行政二分法。威爾遜認為“行政管理的領域是一種事務性的領域,它與政治領域的那種混亂和沖突相距甚遠[1]”。

行政學研究的目的在于“政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用和能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作[1]”。另一個理論基礎來自韋伯的官僚制,韋伯提出了官僚制的特點:層級節制的權力體系、明確合理的職能分工、明確可行的規章制度、非人格化的組織管理等。這些特點賦予了官僚制比其他組織更高的效率。第三個來源是20世紀的科學管理思想。這種思想認為認為企業管理的本質是追求效率(而非公平)。泰羅(FredrickW.Tailor)指出,“在科學管理上,勞資雙方的思想要發生大的革命,這就是雙方不再把注意力放在盈余的分配上,不再把盈余分配看成是最重要的事情。他們要把注意力轉向盈利增加的數量上,使盈余增加到如何分配盈余的爭論變的不必要。通過共同努力就能創造比過去大得多的盈余[2]”。這種以效率為核心科學管理的精神和意圖也滲透到公共行政中來,構成傳統公共行政的理論基礎之一。

從20世紀70年代開始,曾經長期主導西方公共行政,并被譽為是主流的傳統公共行政思想,遭到新的社會環境的越來越嚴峻的挑戰。構成公共行政的理論基礎,包括威爾遜的政治—行政二分法和韋伯科層管理理,論均無法解決當時政府所面臨的日益嚴重的問題和困難:政府財政危機、社會福利難以為繼、機構日益臃腫、政府行動效率低下等,一時間“政府失敗”論開始出現。新公共管理作為管理主義的第二個時期在這種情況下產生,如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分法和韋伯的科層管理理論為基礎,新公共管理是以現代經濟學、管理理論為自己的理論基礎。兩者以不同的方式追求同樣的目的(經濟和效率),都可以被納入管理主義范疇。新公共管理并不是一個嚴格界定的概念或統一明確的模式,它可以被認為是對80年代以來西方國家公共行政改革的新信條和新舉措的一種概括。在寬泛的意義上,它既指一種試圖取代傳統公共行政學的政府治理理論,又指一種不同于傳統官僚制的新的公共行政模式,還指在當代西方公共行政領域進行的政府改革運動[3]。具體來說,新公共管理思想具有如下內涵。①以市場為導向,將私人部門的管理方式引入公共部門。基于公私部門管理共通性的假設,在公共部門廣泛采用私人部門的管理方式。②重塑政府與社會的關系。③由注重工作過程和投入轉向注重結果和產出。④通過多種形式的授權改善公共部門的工作。⑤將政策職能與管理職能分開,實現職業化管理。⑥放松規制,強化政府的使命感。⑦利用信息技術改善政府的組織和管理,建立電子化政府。⑧政治中立原則受到挑戰。

2新公共管理對我國行政管理改革的影響

由于新公共管理在西方國家長期盛行,并且新公共管理對解決西方國家行政困難起了很大的作用,一些學者把新公共管理視為解決我國行政問題的靈丹妙藥,把其視為行政改革的方向。但對于新公共管理在我國的應用性,我們要從兩個方面辯證地認識。

2.1新公共管理對我國的行政改革的借鑒意義

2.1.1在政府職責方面,重塑政府與社會、市場間的關系在我國傳統的政治生活中,在政府、社會、市場三者之間政府一直居于主導地位,政府代替社會和市場履行了職能。新中國成立之初,政府以政治職能為重心,用政治手段履行經濟、文化職能。另外政府對政治、經濟文化乃至公民的私人生活進行全面管制。行政體系嚴格控制著社會、企業,造成我國企業缺乏自主權,市場發育很不規范。社會組織發展也很落后。這種體系長期延續,一方面造成我國社會組織發育的遲滯,另一方面造成政府職能擴張,進而政府機構膨脹。新公共管理的一個重要內容就是要重塑政府和企業、社會的關系。政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構,政府公務人員應該是負有責任的“管理人員”。政府部門的職能定位是“掌舵而不是劃槳”。即政府制定各項政策而不是親自參與到向社會提供服務中來。鼓勵私人投資和經營公共服務行業,提供競爭,打破壟斷,提高公共服務的質量和效率,同時也可以很大程度上緩解政府財政困難。另外,通過廣泛采用分權和授權的方式,重塑政府與社會的關系。把有利于社會發揮的職能交給社會組織去完成,不僅可以對迅速變化的社會迅速做出反應,也有利于解決政府部門因為職能過多不斷膨脹的問題。

2.1.2引入新的管理方式與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同,新公共管理強調政府應廣泛采用私營部門成功的管理方法、手段(如成本—效益分析、目標管理、全面質量管理等)和競爭機制,取消公共服務供給的壟斷性。新公共管理認為,政府是公共服務的主要提供者,但這并不意味公共服務要全部由政府提供。政府應根據公共服務的性質,采用多樣的供給方式。①憲法規定由政府承擔的職能,同時沒有競爭者,應由政府承擔,如國防、規則制定等;②憲法規定的政府職能,但有許多競爭者。政府可以采用招標、合同出租、政府購買等方式,將其交給其他公營部門或私營機構來經營,以提高效率、減低成本。但政府要加強多方面監管;③憲法沒有規定是政府職責,同時又有許多競爭者,此類活動完全交給市場去承擔;④憲法沒有規定是政府職責,同時沒有競爭者,這種情況下,政府積極培育市場。

2.1.3從注重投入轉為注重產出傳統公共行政只計投入,不計產出,在某些情況下,效果越差,得到的投入反而越多。例如,當治安工作不利,犯罪率上升時,通常會得到更多的撥款。與傳統公共行政不同,新公共管理不僅僅重視投入,更注重管理活動的產出和結果,應更關心公共部門直接提供的服務和質量[4]。應能夠主動對外界情況的變化做出有效地反映。對公共服務的提供可以在保證質量的條件下有效地節約財政預算。

2.2新公共管理與我國國情不適應之處

2.2.1“經濟人”假設的簡單化

新公共管理以“經濟人”假設、經濟學和管理理論為自己的理論基礎,以經濟和效率為問題的核心,分析的起點是“經濟人”假設:包括公共行政人員在內的各類人員基本行為動機是個人利益最大化。這種“經濟人”假設建立在完全自利的基礎上,否認公共倫理,不符合我國的實際情況。中國共產黨領導下的各項行政改革,是中國共產黨執政理念在社會主義現代化建設中的具體實踐。都要體現出“全心全意為人民服務”這一中國共產黨執政理念的唯一出發點。早在民主革命時期,就指出,共產黨人要“全心全意為人民服務,一刻也不脫離群眾;一切從人民的利益出發,而不是從個人或小集團的利益出發”[6]。到了社會主義現代化建設時期,鄧小平指出制定路線、方針、政策首先要看人民擁護不擁護、贊成不贊成、答應不答應、高興不高興[6]。指出,“必須堅持立黨為公、執政為民、始終保持黨和人民的血肉聯系。人民群眾的擁護和支持是我們黨的力量源泉和勝利之本。”我國的絕大部分行政官員都具備以公共價值觀為核心的公共組織文化,其行為的出發點是強制性和志愿性的利他,而不是新公共管理所謂的志愿性利己。

2.2.2忽視了公平、正義等基本價值

新公共管理受管理主義傳統的影響,將經濟、效率和效能作為價值基礎,強調企業價值的優先性和工具理性,這在很大程度上忽視了政府公平、正義的基本價值。過分強調對經濟和效率的追求,使公共行政變為執行與管理的工具,日益忽略對目的本身的關切。在工具理性下的種種行動,使公共行政越來越遠離社會價值的體現,很可能會只是計較于行政成本的減少。針對新公共管理在效率追求上的片面性,英格拉姆指出:“對許多公共組織來說,效率不是追求的唯一目的,還存在其他目標[7]。”對我國這樣一個發展中國家來說,政府追求經濟和效率是必須的,但政府不能把經濟和效率作為唯一追求目標,不能忽視政府本身應該追求的公平、正義的社會價值。在我國,從2000年開始,基尼系數已越過0.4的警戒線,并以每年0.1%速度遞增。在2006年就已達到0.49[8],跨入收入差距懸殊的國家行列。在當前我國收入差距不斷擴大的情況下,更要加強對社會公平和正義的追求。否則,政府合法性就會受到質疑和挑戰。

2.2.3新公共管理中“顧客”隱喻的不當

新公共管理把公共服務接受者的公民看成顧客,主張為顧客提供及時的服務。出發點是好的,但把公民比喻為顧客存在諸多方面的問題。首先,顧客和企業是基于市場交換的平等關系,而公民與政府是主人與仆人的關系。把公民視為顧客就降低了公民的憲政權力和法律地位。其次,政府不僅是服務的提供者也是規制者,在許多情況下,政府必須限制公民的某些需求以保證公共利益的存在,而不是一味的提供服務。再次,對于政府來說,公眾具有彼此沖突的雙重角色,他們既要求政府提供更多服務,同時又抱怨納稅太多。

2.2.4忽視市場失靈

新公共管理以經濟學、管理學理論為自己的理論基礎,對市場有過多的崇拜。有意無意地忽視了市場失靈,而夸大了政府失靈。我國作為一個后發國家,在追趕發達國家的道路上,不能忽視政府的強大作用。20世紀80年代以來東亞經濟的持續發展在很大程度上是因為有一種有助于經濟增長的秩序和有效的制度。東亞國家和地區政府正是這種秩序和制度的提供者。可以說,東亞模式其本質內涵就是東亞國家、地區形成了致力于經濟發展的“強政府”。而這種“強政府”很大程度上克服市場體系的不發育和市場體系的不健全,有效地實施了“政府替代”。我國目前政府除了補充市場失靈外,還應該替代一部分尚未發育的、殘缺的市場機制。在此期間,培育市場行為主體和社會中介組織,市場行為主體的發育水平和經濟發展水平足夠高時,政府逐漸從“強化替代”到“弱化替代”,使市場進入正常的運作。

總之,新公共管理是一種新的管理理論,在西方社會發揮了巨大的作用。在我國的行政改革中,要充分借鑒其優點,摒棄其不適合我國國情之處,使之對我國的行政改革發揮應有的作用。