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一、關于行政聽證法治環境的問題及對策

由于歷史傳統和現實原因，我國聽證制度的法治環境與行政聽證制度的發展要求還有較大差距。一方面，社會整體對聽證程序制度在觀念層面認識不夠，聽證權利意識比較淡薄。另一方面，我國目前的經濟發展水平和政治體制條件還難以滿足行政聽證的要求，這影響了行政聽證制度的進一步發展。行政聽證制度的健康發展離不開良好的法治環境。從某種角度而言，沒有良好的法治環境，行政聽證制度就會成為空中樓閣。因此，我們需要在法律意識、經濟發展、政治體制等方面來營造行政聽證制度良性發展的法治土壤。第一，在法律意識上，培養民眾的聽證權利意識。在一個法治國家，公民應該有較強的權利主體意識和法治意識，這是法治發展的內在要求。我國行政聽證程序中存在若干問題，不僅僅是聽證的法律具體規定，更為根本的是社會整體對聽證權利的法治觀念問題。我們應該從根本上扭轉社會對聽證制度的漠視態度，使公民真正意識到行政聽證是維護自身合法權益的有效手段。第二，在經濟上，進一步深化改革，為完善行政聽證制度創造經濟環境。行政聽證的前提條件是公民、法人或者其他組織存在自己的獨立利益。如果公民、法人或者其他組織不存在自己的獨立利益，行政聽證就失去了存在的基礎。因此，必須進一步深化經濟體制改革，理順國家、集體與個人的關系，明確各自的利益范圍，擴充公民個人的獨立利益。第三，在政治上，進一步健全社會主義民主制度和整個法律體系，制定一部完善的行政程序法，統一行政聽證程序制度的原則理論，完善行政聽政具體程序的規定，為行政聽證的有效實行和發展提供制度保障，為行政聽證制度創造良好的法治保障。

二、關于行政聽證范圍的問題及對策

目前，我國在行政聽證范圍的問題上，主要是我國行政聽證范圍的規定過于狹窄，不能適應保障行政相對人權益的需要。如《行政處罰法》規定，只有“責令停產停業、吊銷許可證和執照、較大數額罰款等”適用聽證程序，卻對行政相對人影響更大的行政拘留則不在聽證之列。國外聽證程序的適用范圍具有三個特點：一是范圍較廣，一般不加太多限制；二是主要適用于對相對人不利的處理處分；三是在有些國家，聽證不僅是用于具體處分行為，而且還廣泛適用于制定法規等抽象行為。根據現代行政法治的要求，除了涉及國家機密，涉及國家安全和重大的緊急的事件不舉行聽證外，其他所有不利于行政相對人權利的行政行為在做出前都應當舉行聽證。因此，我們建議，進一步擴大行政聽證程序的適用范圍，第一，將較為嚴厲的行政處罰都納入聽證范圍。第二，適用聽證的具體行政行為也不應當局限于行政處罰領域，凡是行政機關作出的對公民、法人或者其他組織有重大影響的行政行為，都應當納入聽證的范圍。第三，某些抽象行政行為也應當經過聽證。因為抽象行政行為作出以后，可以反復使用，對社會公眾的影響更大，因此，通過聽證來規范抽象行政行為，可以從源頭上規范行政行為，也可以取得更高的效率。

三、關于行政聽證信息公開的問題及對策

目前，我國雖有關于行政聽證信息公開的規定，但從總體上來看，我國行政聽證會中行政主體的信息公開不充分、不完整和不全面的。這是因為我國有關行政聽證的法律規范對聽證公開原則雖做了規定，但這些規定多數屬于原則性規定，缺乏可操作性，行政主體的隨意性較大。擴大行政聽證信息的公開和透明，有利于加強對行政行為的監督，避免暗箱操作可能帶來的腐敗，也使行政決定更加容易獲得行政相對人的理解和執行。因此，要切實加強行政聽證信息公開原則的具體落實，保障聽證過程中公開信息充分。無論哪一層級和何種問題類型聽證會，一般都不應該以種種借口秘密舉行，而應該在開會之前的一定時間內通過媒體向全社會公布聽證方案和有關材料，讓行政相對人通過各種途徑有直接或間接明確規定聽證代表在接到聽證方案后進行一定范圍的社會調查，以保證他們在聽證會上的發言并非代表他們自身，而真正代表其背后的利益群體；在可能的情況下，舉行聽證會應容許一定數量的普通公民旁聽；重大事項的聽證會可以通過電視、廣播以及互聯網進行直播；行政機關應當向聽證代表提供客觀、全面的材料；聽證代表應該有權查閱行政機關的相關文件資料。只有真正按照上述思路解決了聽證信息公開的問題，才有利于實現聽證會的民主性、科學性、規范性、公正性和效率性。

四、關于行政聽證主持人的問題及對策

我國行政聽證主持人的身份比較含糊，缺乏明確規定。無論是《立法法》或者是《價格法》，都沒有對聽證會主持人作出規定。只有《行政處罰法》第42條對聽證主持人資格做了限制：一是非本案調查人員；二是當事人認為與本案有直接利害關系的，可以申請回避。從已經舉行的行政聽證會的情況看，許多聽證會的主持人是由作出行政決定的行政機關委派本機關人員擔任的。可以說，行政聽證主持人現有任用機制使行政聽證主持人對行政機關有過分的利益依賴，使主持人的獨立性、公正性大大降低。美國聽證主持人的選任經歷了一個客觀性和公正性逐步增強的發展過程。最初聽證主持人也是由行政長官指定，沒有獨立的職權。從1946年《聯邦行政程序法》確定的“聽證審查官”到1972年文官事務委員會改稱、1978年國會予以承認的“行政法官”，行政聽證主持人的地位日漸獨立。主持人地位的獨立贏得了公眾對聽證程序公正性的信心。我國的聽證主持人需在形式上享有一定的獨立權，但在實際上因其隸屬行政機關升遷，待遇、工資完整掌握在行政機關首腦的手中，在聽證活動中很可能會掣肘于行政機關的利益，從而使聽證實質處于行政機關的操控下。現代法治中一個最著名的原則是“每個人不能作為自己案件的法官”。聽證主持人地位的獨立可以增強公眾對聽證程序公正性的信心。筆者認為應該從制度上解決主持人問題，大膽借鑒美國式行政法官的做法，應切實貫徹職能分離的原則，明確聽證主持人的產生辦法以及聽證主持人、聽證人員、書記員的資格、職權與法律責任、主持人回避事由，有效增強主持人的獨立性和公正性。

五、關于行政聽證參加人的問題及對策

在這方面，主要問題有：一是我國現行法律一般只規定了當事人可以申請進行聽證，但沒有規定與案件有關的第三人是否可以申請參加聽證。二是聽證會的參與人構成結構不盡合理，沒有充分照顧有利害關系的群體。現代行政法發展的趨勢之一就是擴大行政相對人對行政程序的參與，體現在聽證領域，各國都規定，除了行政相對人以外，權利和利益間接受到影響的第三人，都可以參加聽證。因此，我國的行政聽證應當借鑒國外有關規定，允許和具體行政行為有利害關系的第三人申請參加聽證。關于參與聽證人的結構問題，我們應在聽證代表產生時增加透明度，特別是在涉及到不特定的個人利益時，聽證代表的產生更應該公開、公正、公平、合理，從而保證聽證代表中有各個階層、各個行業的人員，而且受影響最大的人群應該有適當大一些比例的代表參加聽證會。比如，春節鐵路客運提價聽證會，受影響的有探親者、旅游者等等，但是民工和學生由于收入較低、路途一般較遠，而成為受影響最大的特殊群體。

六、關于行政聽證組織的問題及對策

在這方面，問題主要表現在：一是行政相對人沒有決定是否舉行聽證會的主動權。二是行政聽證的有關組織規定，不能有效保障當事人的權益。在這種制度安排下，很可能產生的一種后果，就是行政主體為了通過自己制定的行政決定方案，既可能使該舉行的聽證不舉行，也可能使已舉行的聽證會流于形式。行政主體對聽證會舉辦與否有明顯的決定優勢。行政聽證決定權優勢在行政主體，是阻礙聽證效用發揮的重要因素。針對這種情況，我們應該增強舉行聽證的硬性規定，要求聽證的組織者對于重大事件或涉案金額較大或法律法規有規定的事項，必須告知相對人和利害關系人有權提請舉行聽證。對于聽證會參加人的權利規定不完善這個問題，我們建議，有關聽證的法律不僅應當明確規定行政相對人獲得通知的權利、申請回避的權利、閱覽聽證記錄的權利、申請參加聽證的權利、委托人的權利、提出證據和質證的權利，而且更要規定行政相對人在行政聽證程序中的請求保密的權利、當事人有陳述其對事件解決意見的權利、取得全部案卷副本的權利、閱覽有關不利處分調查結果的筆錄或其他證明該不利處分的事實的資料的權利等。

七、關于行政聽證筆錄的問題及對策

在這方面，主要問題有：一是我國關于行政聽證筆錄的內容，現行法律未予明確。這使得聽證筆錄內容難以完整、系統和全面。二是我國的行政聽證制度實行的不是嚴格的“案卷排他”原則，只有《行政許可法》規定，行政機關應當根據聽證筆錄，做出行政許可的決定。因此，在聽證結束后行政決定的做出上，行政主體仍有較大的操作空間。針對這兩個問題，我們認為，一是要完善聽證筆錄制度。我國《行政處罰法》第二條僅規定“聽證應當制作筆錄，筆錄交當事人審核無誤后簽字或蓋章。”至于筆錄當中應當涉及哪些事項未予規定，這樣寬泛的自由度無疑會使聽證程序形同虛設。而西方國家一般對此做了明確的說明。以《美國聯邦行政程序法》為例，其第556條規定聽證筆錄應包含下列事項：（1）任何口頭的、書面的或其他形式證據的記錄；（2）行政機關擬定的事實的裁定、法律結論的裁決；（3）聽證程序中提出的全部文書，申請書。這樣明確的規定無疑為此后的行政決定奠定了基礎。我國應當借鑒此種筆錄制度。二是賦予聽證筆錄對行政決定的約束力。美國《聯邦行政程序法》規定“，證言的記錄、證物連同裁決程序中提出的全部文書和申請書，構成行政機關作出裁決的惟一案卷”。可見，聽證記錄具有約束力，行政決定必須根據聽證記錄作出的案卷作出，否則行政決定無效。我們認為，美國聯邦行政程序法明確規定的“案卷排他”原則值得我們借鑒。即“聽證筆錄、證物以及在該程序中提出的全部文書、申請書是做出裁決的唯一依據”.正像伯納德•施瓦茨所說的那樣“：在依法舉行的聽證中，行政庭做出裁決時，不得考慮審訊記錄以外的任何材料。若不遵守這一原則，受審訊的權利就毫無價值了。”