國外農業行政管理分析
前言：本站為你精心整理了國外農業行政管理分析范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
（一）強調管理手段的法制化
美國農業行政管理的典型性特點就是依法行政色彩較濃。美國農業部的設立，包括下設各個部門的創立、以及相應的權力和義務、履行職能的范圍、機構的設立和改組、預算方案及實施、農業服務資金的運用等都是由法律給予相應規定的。總統和各個部門的部長只能在法律授權下開展各項工作。例如，根據1994年美國農業部改組法規定，授權由農業部部長設立自然資源與環境副部長一職，該職位由美國總統和議會任命。該法令還主張建立自然資源保護局取代原有的土壤保護服務局。根據該法令，自然資源保護局所賦予的管轄權包括以下一些法令所規定的權力：鄉村環境保護項目（1970年法令），大平原保護項目（1935年土壤保護和國內分配條例），水岸條例；林業激勵項目（1978年合作林業援助法令），1985年食品安全法令第七部分賦予的部分職能等。行政管理的法制化避免了農業職能履行的人治色彩，使職能的定位和效能評價建立在有據可依的基礎上，不但使農業行政管理部門的各項權力能得到有效實施，也成為監督和約束各個部門行政職能履行情況的有效手段。
（二）農業政策主要通過項目方式實施
美國農業行政管理體制的一個顯著特點是農業政策的實施和管理都通過項目的方式來進行。采用項目管理方式，便于科學的規劃和設計，可以有效控制項目實施中的各項成本和支出，使有限的資源發揮出較大的效力，也有利于進行科學的績效評價。例如，美國營養政策與推廣中心推行的各類項目包括：食物和營養服務（FoodandNutritionService），新鮮的食品與蔬菜項目（FreshFruit&VegetableProgram），農場婦女、嬰幼兒和兒童營養項目（WICFarmers’MarketNutritionProgram）和全國學校午餐項目（NationalSchoolLunchProgram（NSLP）等。美國農業項目管理體制的另一個特點是采用財權和事權相結合的機制。美國農業部每年都要制定本年度的財務預算，根據各部門職能和需求情況把預算在各個部門之間進行科學的分配。采用這樣的預算控制手段有利于有限公共資源的合理利用，是實行政府科學管理的有效手段。
（三）管理手段的多樣性
在對農業進行管理時，除了采用法律手段對職能加以界定和約束外，還注重金融、貨幣、財政、風險管理、宣傳教育等多種手段的運用。例如在對農場支持方面，較為強調各種金融手段如貸款和財政貼息等方式的運用。如給處在收獲季節的農戶提供過渡性的營銷貸款（用于儲存而不是為了銷售），以免他們為了資金需要不得不在價格低的時候出售農產品。農業行政管理部門還提供包括設施貸款、貸款不足支付（Loandeficiencypay-men）t以及營銷損失支付（Marketlossassistantpaymen）t等。當農戶遭受自然災害時，美國農業部通過實施聯邦作物保險和未保險作物災害補償計劃等一系列風險管理計劃來減少了農戶所面臨的損失。在食品營養和安全方面，農業部門還廣泛采取宣傳教育的方式，加強對營養和膳食的科學指導，以促進糧食質量安全。這些多樣化手段的實施強化了農業部門在管理農業方面的效能。
（四）注重預算和績效管理
美國農業部每年都要績效和財務報告（PAR），以對農業部門所取得的成績和預算安排進行合理的監督、評價和約束，使管理方式更為科學化。實行績效性管理方式的根據是在1993年頒布的政府績效和效果法令（GPRA），這個法令及其隨后頒布的一些法令規定了政府進行績效評價的模式：首先制定一個五年戰略計劃，在五年計劃中規定總體的戰略目標及每年的具體目標和安排，然后由農業部門根據年初的計劃安排各部門的預算和項目，在年終時當年的績效和預算報告，該報告分為3個部分：績效管理的討論和分析，每年的績效報告，財務報告。財務報告主要涉及預算的實際支出、用于各種戰略目標的資金分配以及財務績效等方面。而績效報告則根據專家制定的標準化的數據收集和評價方法以及總體和年度計劃目標進行結果評價。例如2010年績效考評情況就是根據2010—2015年戰略的總體規劃和年度具體目標進行評價和總結的。這種科學的管理方式有助于提高農業行政管理的績效，使政府的管理方式科學化、透明化和公開化，有利于減少實施中的成本和提高管理效率。
二、美國農業行政管理體制的發展態勢
（一）在管理內容上更加注重環境保護和食品安全
根據美國農業部（USDA）2011—2015年戰略計劃布置，未來5年內農業部的主要職能表現為以下幾個方面：①支持農村社區發展，從而使它們能夠實現獨立自主、繁衍以及走向繁榮。主要措施包括增加寬帶使用范圍；支持新能源發展；支持地區農業系統發展，如發展合作社、鼓勵銷售、建設基礎設施等；加強農業管理、減少溫室氣體排放；為農戶提供金融支持，以提高農產品競爭力等。②確保森林資源、私有土地資源被保有、保存，以及更能適應氣候變化，同時增加水資源保有量。③為了促進食品安全，確保美國農業生產增長和擴大生物技術出口。主要內容包括發展農業技術，增加農產品產量；增加食物不安全地區的農業產量等。④確保美國的孩子能夠獲得安全、營養和平衡的飲食。從以上對未來美國農業行政管理職能的分析中可以看出，美國農業部的職能并不是固定不變的，而是隨著環境的變化在進行不斷地修正。作為2002年農業法的繼續，美國的《2008年農場法令》規定，美國將增加在資源保護、新能源投入以及糧食安全及營養等農業政策方面的投入。其目的在于保護農業自然資源和環境、構建更為合理的農民收入安全網、提供給農戶安全營養的食物以及確保能源供應。按照美國農業部成本預算辦公室（CBO）的估計，美國新農業法的強制性實施成本為284億美元（2008—2012財政年度）和604億美元（2008—2017財政年度）。從表1和圖1可以看出，新農業法中營養所占比例最高（2/3）、其次為自然資源保護和作物保險。和2002年農業法相比，新農業法增加了在營養、自然環境保護和作物保險等方面的投入，如新法自然資源保護項目增加了4億美元的投入額度。在糧食安全成為世界主題的時候，美國在實現糧食安全方面的措施更具有獨特性。美國政府不但采用各種手段提高糧食生產安全，也更加強調食品安全中的質量需求，推廣營養和食品安全的教育和實施項目，以及對貧困及低收入者、兒童的營養和食物供給等。近幾年美國農業部大幅度增加了對食品營養方面的投入（主要是食品券），而且在新農業法中還增加了對新鮮蔬菜、水果以及有機蔬菜的支持力度，以確立健康消費理念、推廣合理而健康的膳食消費結構。能源投入雖然只占很小部分，但和2002—2007財政年度相比，其增加的額度是較大的，而且美國出于能源自保的政治考慮，生物能源的持續增加是將來的發展趨勢，現今美國玉米總產量的1/3左右被用于能源生產。
（二）構建更為安全和合理的農業收入和價格支持網絡
美國是世界上較為重視農業產業發展的發達國家之一。農業產業是美國經濟發展和出口的主要產業之一。2008年10月美國發生金融危機后，美國經濟持續低迷，農業已經成為恢復美國經濟和緩解就業壓力的有力保障。農業也是美國出口的主要產業。從歷史年份來看，美國一直是凈進口國，但在出口產業結構的構成上看，農業卻是農業凈出口產業，美國是世界上最大的大豆和玉米出口國以及牛肉出口國。因此，美國非常重視農業產業對美國經濟的提升作用，在農業政策上也體現出對農業的支持，尤其是近年來支持力度越來越大。實際上美國政策并不是一貫性地對農業實行較大力度地支持，早期的1996年美國農業法是要逐步實行彈性的、靈活的農業政策，目的是想通過政策引導減少政府對農業的補貼，使農業逐步走向市場化。但是《2002年農業法》新法出臺后，農業政策發生了變化，政府對農業的干預性和支持力度加強，而且2008年開始實施的新農業法進一步加強了支持力度和支持范圍。這種變化實際上與國際上糧食安全的總體趨勢和美國經濟現狀，以及美國農業在產業經濟中的地位相適應。2008年新農業法延續了《2002年農業法》收入和價格支持的總體框架，但是在支持方式和結構上進行了新的調整，并且對于部分商品的目標價格和貸款利率也進行了相應的調整。如在商品程序中引入了新的以收入支持為基礎的作物平均收入選擇（ACRE）程序，從而減少了在商品程序上的預算投入，并相應增加了作物保險投入和追加新的災害補助等。雖然從總體上看，未來年度商品投入總額和過去年度相比總額下降，但由于引入新的基于收入的支持項目（屬于綠箱政策），減少了美國過去實行以價格支持為主導所造成的價格扭曲，不但可以緩解國際組織的壓力，也可以減少美國預算支出，在美國預算赤字和財政吃緊的狀態下尤其必要。而且新的農業法雖然在總額上支持力度減少，但是在結構和范圍上進行了調整。如蔬菜、水果、堅果等傳統上由市場化運作的項目也被加入進來，在反周期貸款和市場營銷貸款中部分商品的目標價格和貸款利率也相應提高。所以從總體來說，新的農業法試圖在保持預算中立的情況下，構造更為市場化和覆蓋面較廣的農場收入安全網絡（FarmSafetyNe）t。收入安全網絡（表2）在支持美國農業發展，促進收入穩定方面將繼續發揮重要的作用。從圖2可以看出，美國農戶凈收入總體趨勢近些年是持續增加，但是年度間波動較大。政府的收入支持額度從總體來看是呈穩定上升趨勢的，尤其是從2007年到現在基本上持平衡態勢，這也反映出政府實行這一支持的立場———即穩定農戶的收入，減少市場價格的波動?？傊绹廊粚r戶和農業發展給予較多的支持，并且調控手段日益市場化，這對于促進國內農業發展和提升國際競爭力將起到重要作用，這些新政策對于像中國這樣的農業大國將形成較大的競爭壓力。
（三）行政管理體制的分權化、公共服務的市場化導向和契約管理
無論在農業領域還是在其他領域，政府管理一直以來都被認為是低效率的。根據聯合國糧農組織（FAO）總結的各國農業行政管理的經驗，得出以下結論：①政府直接涉入農業或其他部分被認為是無效率的。②在政府直接管理的模式下，資源分配主要是基于政策上的考慮。③政府減少和糾正市場失靈上的能力是有限的，因為政府行政的目的主要從公平的角度加以考慮?；谝韵略?，FAO認為盡可能多地讓私人和非營利性企業參與農業管理可以提高政府管理效率。從20世紀90年代開始，美國開始了“新公共管理”運動，這個理念是美國的管理學者奧斯本（Osborne）和蓋博樂（Gaeble）r在《管理再塑》一書中提出的。主要的思想是在政府管理中引入企業管理機制，從而提高管理效率。受這種思潮和理念影響，美國的農業行政管理體制發生了變革，主要趨勢有兩個：私有化（Privation）和權力分散化（Devo-lutionordecenttralization）。它們被認為是促進美國政府加強管理效率的有效手段，已經成為美國行政管理體制變革和發展的趨勢（Savas，2000）。所謂分權化是指行政管理權力和財權從聯邦政府一級轉移到州及地區一級，而私有化則是當地政府通過契約把部分公共服務職能讓渡給私人部門，引進市場化管理。實行分權化的原因在于農產品生產具有地域上的多樣性和季節性，而實行聯邦制的統一管理則無法滿足這種需求。授權地方政府進行管理則更能夠貼近當地農戶的偏好，提供更多的福利，經濟上也較為合算（Craig等，2004）。分權化的主要方式是由聯邦政府將部分項目以授權和資金支持的形式下放給州和地方政府，目前這些項目主要集中于自然資源和保護，研究、教育和推廣以及鄉村發展、食品安全等方面。例如農業部社區食品安全機構的主要職責是“幫助非營利性團體、信托組織、州和地方政府機構、團體和個人去戰勝饑餓、改善營養、加強地方食品系統以及幫助低收入者自給自足?！边@個項目主要是針對地方政府的，因此只要地方政府認為可以促進地區食品安全的項目可以向這個機構提出授權和申請，得到資助并加以實施。在當地政府管理中，農村公共服務除了政府外，私人企業、非營利性團體和其他政府組織也成為當地公共服務的提供者。農村公共服務私有化是政府政策推動的結果，通過授權企業社區項目和新市場法令等項目的實行，當地政府被鼓勵實行公共服務企業化改制，并通過契約對它們實施管理。在這種形式下，政府的主要職能是制定、監督和實施契約。從1982年開始，國際城鄉協會（InternationalCityCountyMan-agementAssociation，ICMA）以5年一周期對當地政府及其他公共服務組織進行調查，調查類別主要包括政府公共服務、政府間合作、營利性私人企業、非營利性組織等，最近的一次調查為2002—2007年。調查結果顯示，2007年農村公共服務的主要提供者為政府（60%）、政府間合作（16%）及私人企業（15%）。而且這個周期（2002—2007）和上個周期（1997—2002）在趨勢上存在不同，上個周期政府提供的公共服務占比例上升較快，而政府間合作和私人企業所占比例下降。這個周期卻表現為相反的趨勢，政府提供的服務下降，而政府間合作和私人企業提供的服務比例卻在上升。這種趨勢表明，在美國農業管理部門面臨趨緊的資金壓力下，私有化和當地政府之間實行合作管理已成為政府實施公共管理的主要替代模式。
總之，美國的農業行政管理體制具有較強的法制化和科學管理的特點。其管理方式迫于國內外壓力也發生變化，逐漸向減少市場扭曲和更為公平的方向演變。但是美國農業政策依然保持著一貫性，即對農戶提供較大的支持。因此，研究美國農業行政管理體制的變革趨勢及特點，對于中國農業行政管理體制的改革和創新都具有較強的借鑒意義。
