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一、面對強大的改革壓力和并不寬松的外部環境,如何規劃和推進改革

十六大以來,黨中央國務院非常重視行政管理體制改革,黨的十六大和黨的十六屆三中、四中、五中、六中全會都明確提出了推進行政管理體制改革的重大任務。《十一五規劃建議》更是把加快推進行政管理體制改革作為全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵。行政管理體制改革責任重大,要通過進一步化改革,消除影響科學發展觀的貫徹落實、制約經濟社會協調發展的體制機制障礙。

這是一項繁重而艱巨的任務。除改革面臨的強大壓力外,改革面臨的外部環境也不寬松。當前,社會各方面對加快推進行政管理體制改革的呼聲非常強烈,但不同方面對改革的需求不盡一致。有的希望得到更大的自主權,主張政府管得越少越好;有的則主張把政府改造成市場經濟的“守夜人”;有的提出的改革方案往往局限于理念與理念的推導;有的囿于部門利益,對改革難以保持一種客觀公允的態度。綜合不同方面對改革的意見,有兩個方面的傾向需要我們特別予以關注:一是把經濟社會發展過程中必然出現的一些問題都歸結為行政管理體制問題,都歸結為政府改革的不到位;二是對于一些需要在改革不同階段解決的問題,寄希望于在一個時期、通過一次改革來解決。在強大的改革壓力和并不寬松的改革環境下,理性地對待改革,準確地分析改革的時機、所具備的條件以及通過改革能夠解決的問題,科學合理地引領、掌控改革就顯得尤為重要。有三個方面應把握好:

第一,盡可能謀求對一些關鍵問題的共識。對于加快推進行政管理體制改革,大家認識比較一致。但對于行政管理體制改革的一些關鍵性問題,比如什么是行政管理體制改革、如何看待以往改革的經驗教訓、行政管理體制改革的方向和主要內容以及如何評價改革是否取得了成效等,還需要進一步形成共識。

第二,加強行政管理體制改革的戰略研究,通盤規劃改革。這是由當前行政管理體制改革的特點及其所肩負的歷史任務所決定的。改革既要解決當前迫切需要解決的矛盾與問題,為貫徹落實科學發展觀提供體制機制保障;又要為今后的改革,為建立中國特色社會主義行政管理體制打基礎、創造條件,為全面建設小康社會,加快推進社會主義現代化的全局服好務;既有近期任務,又有長遠目標,既有需要重點解決的問題,還有宏觀的規劃和設計。這就要求必須加強對改革的戰略研究,總結經驗、把握重點、立足當前、著眼長遠,對如何進一步推進改革進行通盤考慮,尤其要關注各項改革措施的成熟條件和出臺的時機。

第三,明確改革的有限目標,合理安排、有序滿足各方面的需求。任何一項改革都要受到現實可行性的制約,行政管理體制改革也不例外。當前和今后一段時間,改革所能達成的目標是有限的,不能指望通過一次改革解決所有的問題,滿足所有的需求。政府改革會更多地向滿足老百姓的需求方面傾斜,但限于政府財力以及方方面面條件的制約,也不可能在短期內使老百姓關注的所有問題都得到解決。這就需要把握好處理問題的原則,合理安排、有序滿足各方面的需求。尤其是對于改革動作不大、難度不高,但又確實能夠給企業、基層和社會公眾帶來實惠的一些領域的改革,要優先考慮。

二、面對改革與發展的雙重任務與雙重制約,政府如何有效地發揮作用

全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化,關鍵在于發展,而且必須是科學發展,是又好又快發展,是經濟社會全面協調可持續發展。這就需要通過改革消除制約經濟社會發展的體制性障礙。改革與發展的雙重任務與雙重制約,對行政管理體制改革的影響最集中地體現于如何把握政府的作用。

政府作用問題的實質是:政府是積極地、更多地還是消極地、更少地介入經濟社會生活;政府如何調整與市場、企業和社會的關系。從歷史上來看,對政府作用的把握從來就不是一成不變的。伴隨著從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型,我國政府在經濟社會發展中的作用也發生了重要的變化。從全能的、無所不包的政府轉向了有所為、有所不為的政府,政府與市場、政府與企業、政府與社會的關系也不斷調整,隨之而來的政府職能、政府機構的設置和人員的配置也發生了變化。改革逐步削減著政府的權力,市場配置資源的作用在逐步增強。

改革與發展的雙重任務和雙重制約,決定著在進一步深化改革中對究竟建設一個什么樣的政府這一問題的判斷。我們既要堅持市場化改革,又要發揮宏觀調控的有效作用;既要發展經濟,又要避免經濟社會發展的不平衡;既要調動社會各方面的積極性、創造性,又要保持政府對經濟社會發展的強有力的領導。盡管從長遠看,從適應完善社會主義市場經濟體制的要求看,政府應逐步轉變職能,減少對經濟的管理,更多地強調由市場來配置資源;但在當前形勢下,政府管理必須首先滿足國家大規模建設與發展任務的需要,還不能完全按照完善社會主義市場經濟體制的目標框架來行使管理,必須考慮如何適度強化政府的作用,以保證政府能夠更有效地引領經濟社會的協調發展。所以,政府改革首先要考慮的是如何建設一個強有力的政府。改革與發展的雙重任務和雙重制約也使政府在一些具體領域發揮作用面臨一些“兩難選擇”,當前比較突出的主要有這樣幾個方面:

第一,如何處理宏觀調控與市場配置資源的關系。貫徹落實科學發展觀,實現經濟社會的協調發展,政府對經濟的宏觀管理非常重要。但政府要正確地發揮作用,其前提是要處理好宏觀調控與市場配置資源的關系。目前各方面反映比較強烈的政府管得太多、太細,對經濟干預過多,其根本原因在于我們在加強政府對經濟宏觀管理的同時,沒有解決好如何正確發揮市場配置資源作用的問題。處理好這一關系,就要從我國當前所處的發展階段、所選擇的發展道路以及經濟社會協調發展的根本任務出發,清晰界定政府發揮作用的邊界,并采取切實有力的措施,強化對政府權力的監督和約束。

第二,如何避免政府在推動經濟發展中的“雙刃劍”角色。一方面,解決當前制約發展的一些突出問題,比如經濟結構、產業結構、區域結構等問題,如果沒有政府的推動,單靠市場調節,結構性矛盾不可能在短期內克服。另一方面,政府在經濟發展中的作用是一個“雙刃劍”的角色,既在一定程度上推動了經濟發展和市場發育,同時又為市場的進一步發展和成熟設置了障礙。這一點在近兩年地方政府競爭式的經濟發展中得到了充分的反映。

第三,如何看待政府職能的轉變。一方面,適應建立完善社會主義市場經濟體制的需要,政府必須進一步轉變職能;另一方面,由于受到多種客觀因素的制約,政府職能轉變是一個漸進的過程,不可能按照某種主觀設計一步到位,而且隨著經濟社會形勢的變化,政府職能的重點本身也需要不斷地進行重新定位。在完善的社會主義市場經濟體制沒有建立之前,原有的部分政府職能在一定時期內有必要繼續發揮作用,不可能也不應該提前“消亡”,政府職能不能“超前”轉變。

在政府職能轉變問題上,還有一個問題需要引起注意,即:更高層次的否定之否定,會被人們認為是倒退。當前,適應發展與建設任務的需要,政府的有些職能可能需要繼續保留,有的甚至還需要進一步強化。但問題在于,一旦強化某些職能,可能會在一部分人中產生誤解,認為是又恢復到計劃經濟那一套,走計劃經濟的老路。比如對經濟發展一些方面的管理職能,長遠看應該由市場來配置,但在現階段,還必須由政府來組織。這些都是我們在向完善的社會主義市場經濟體制過渡過程中,面對大規模的經濟建設任務和經濟社會發展中的各種問題,不得不作出的選擇。雖不是最理想的,但卻具有一定的現實合理性。

三、面對加強宏觀調控與調動各方面積極性的矛盾,如何妥善劃分中央政府與地方政府的職權關系

妥善協調中央政府與地方政府的關系,既是當前我國經濟社會協調發展需要重點解決的問題,也是進一步深化行政體制改革應當予以重點關注的問題。當前,在中央與地方的關系方面存在著不協調的問題,突出表現為集中與分散的矛盾。一方面,貫徹落實科學發展觀、實現經濟社會協調發展需要解決,如加快社會主義市場經濟體制進程,形成全國統一的市場;促進城鄉區域協調發展;防止社會發展出現嚴重的不平衡和不平等,從而維護社會的基本均衡,以調節社會矛盾等一系列的關鍵問題,這些都需要加強中央的權威和調控能力。另一方面,還需要調動方方面面的積極性,特別是各級政府的積極性,這意味著中央要給地方政府更多的經濟發展自由,給地方放權。這一矛盾如果處置不當,可能會引發中央統一的宏觀調控政策與地方利益的沖突,要么是中央的宏觀調控失效,要么就會挫傷地方政府的積極性,不管出現哪種情況,都會影響我國改革與發展的進程。解決這一矛盾的關鍵是要妥善劃分中央政府與地方政府的職權關系。當前,有兩個方面的突出問題需要重點考慮:

一是宏觀調控的權限問題。從近兩年中央宏觀調控的效果來看,中央的一些非常有針對性的宏觀調控政策在地方并沒有得到有效的執行。地方政府有強烈的推動地方經濟發展的沖動,政府直接干預市場運行,在市場準入方面設置“行政性壁壘”,實行地方保護主義,既阻礙了市場經濟體制的完善,也削弱了宏觀調控的有效性。

從推動經濟社會協調發展的要求出發,宏觀調控權應當牢牢掌握在中央政府手中。地方政府,特別是省以下基層政府不宜再強調宏觀調控,應當主要為地方經濟的發展提供服務,并重點抓好社會管理和公共服務。在宏觀調控方面,容易引起爭議的是垂直管理體制問題,主要集中在市場監管和資源環境等領域,從各方面的經驗看,有些領域的監管和調控應當牢牢掌握在中央政府手中,由中央政府直接行政,不宜實行分級管理。處理好這一問題,最關鍵的還在于權力與責任的匹配。把責任交給哪一級就必須給其相應的權力。比如有些事情中央垂直管理,省一級就不應再承擔責任;如果省以下垂直管理,市縣鄉就不應再承擔責任。反過來,如果讓某一級政府承擔責任,就必須給其相應的權力。

二是中央與地方財權的分配問題。在財權如何分配的問題上,目前中央與地方的認識差異性較大,這是由目前財權分配的現狀造成的。1994年分稅制改革以來,中央政府的財政收入比例不斷增加,地方政府的財政收入比例則不斷減少,而且越往基層財政收入越少,加之目前的公共財政制度和轉移支付制度不完善,在很大程度上導致了基層政權運轉的困難,也引發了地方政府對中央財政的不滿。更為嚴重的是,由于財政收入的不足,地方政府不得不依靠稅外收費來彌補,在很大程度上也導致了行政權力的濫用。

中央政府需要足夠的財力,以支持大規模的經濟建設以及經濟社會協調發展的重要任務,同時也要保證地方政府有財力能夠更好地履行社會管理和公共服務職能。處理好這一矛盾,需要重點研究這樣幾個方面的問題:一是事權要劃分清楚,并要與財權統一;二是要對稅制進行調整;三是要進一步規范和完善轉移支付制度。

關于中央與地方的關系問題,既是世界上不同社會制度、不同發展類型的國家都會面對的問題,也是我國在不同的發展時期和不同階段都要面對和解決的問題。只不過考慮到當前的經濟社會發展形勢,這一矛盾和沖突在當前和今后一個時期可能會更為集中、更加突出。處理好這一關系,要根據不同時期經濟社會發展的需要,審時度勢,剛柔兼濟。當前,最為關鍵的是要把思想認識和工作方式真正轉移到貫徹落實科學發展觀的要求上來,堅決克服有令不行、有禁不止的現象。

四、面對全面快速增長的公共服務需求,如何在加快公共服務部門自身改革的同時,確保政府提供高質量的公共產品

當前和今后一個時期,公共需求的全面快速增長同公共產品供給嚴重不足之間的矛盾會日益凸顯,并可能成為制約經濟社會協調發展、妨礙社會和諧的重要因素。公共需求得不到有效的滿足,我國就擺脫不了社會發展嚴重滯后于經濟發展的局面,經濟社會發展失衡還會進一步加劇。解決這一矛盾,關鍵有以下幾點:

第一,明確政府在公共服務領域的責任。公共需求的滿足,需要通過與政府相關的公共服務部門,運用公共資源提供公共產品和公共服務來實現,在這一過程中,政府的作用至關重要。即使在發達的市場經濟國家,政府在公共產品的提供保障方面也發揮著重要的作用。從我國目前發展的程度來看,在未來相當一段時期內,政府恐怕還會是公共產品的主要提供者。所以,不斷擴大和強化政府的公共服務職能,使政府把主要精力和財力集中到發展社會事業和擴大公共產品的供給上來,確保政府在協調社會利益、化解社會矛盾、提高就業、公共醫療、義務教育和社會保障等公共產品的供給中發揮保障作用,切實解決經濟社會發展長期存在的“一條腿長、一條腿短”的問題,就成為進一步深化行政管理體制改革尤為重要的任務。

第二,不斷創新公共服務機制。政府提供公共產品和公共服務的方式主要有三種,即:政府直接提供公共產品;政府以購買服務的方式提供公共產品;政府提供基本的規則和秩序來保障公共產品的供給。當前要解決的最為突出的問題是:既要加快建立社會主義公共服務體系,豐富和完善公共產品和公共服務的多種供給方式,確保公共產品的供給;更要充分發揮公益性事業單位的重要作用。公益性事業單位歷來是政府向社會提供公共服務的重要部門,但由于存在著公益目標不明確、管理方式與運行機制不完善等問題,使其難以適應全面快速增長的公共服務需求的需要,也制約著公共產品供給的提高。所以,分類推進事業單位改革,明確事業單位的公益性目標,更好地發揮公益性事業單位在提供公共產品方面的主力軍作用,是下一步深化改革需要重點研究解決的問題。同時還要研究政府與事業單位的關系以及財政支出與各項事業發展的規模和結構調整等問題。

第三,注意避免兩種傾向。一是改革導致公共服務水平的降低。改革是為了向社會提供更好、更優質的公共產品,而不能夠損傷甚至降低原有公共產品的供給。由于目前公共服務部門的從業人員成為被改革的對象,涉及到利益調整和利益關系的變化,有可能從提供公共服務的主力軍變成為妨礙公共服務水平和質量提高的“阻力軍”。二是過度市場化。市場機制的引入,會在一定程度上改進目前公共服務部門的管理方式和運行機制,但為了不影響或削弱公共產品的供給,必須要考慮引入市場機制到什么程度,在什么范圍內引進,選擇什么樣的方式引進。所以,公共服務領域的各項改革措施必須慎重操作,穩步推進。

五、面對龐大的就業壓力和各方面的需求,如何控制人員編制規模的膨脹趨勢

政府人員規模問題是行政管理體制改革的一個重要問題。目前有的觀點認為我國一直沒有走出精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈,政府人員規模過大、財政不堪重負,導致行政效率低下、行政成本過高;也有的觀點認為當前中國政府人員規模并不大,某些領域還需要加強。

政府人員規模是一個變量,必須結合國情、經濟社會發展狀況、財政收入狀況以及政府職能的變化等多種因素來綜合考慮。在政府人員規模的控制方面,進一步深化改革會面臨著三個不可避免的矛盾:第一,人員編制規模的膨脹趨勢與堅持精簡原則之間的矛盾。據統計,“十一五”期間,每年勞動力供求缺口仍在1300-1400萬人左右。新的就業矛盾也逐步凸顯,特別是普通高校畢業生和復轉軍人等需要政策性安置的人員。促進就業是政府一項重要的公共服務職能,政府有責任提供更多的就業崗位,緩解就業壓力,可見,人員編制規模面臨著不可阻擋的膨脹趨勢。但是,政府又要保持一個適度的人員規模,不可能無限制地增加。所以,政府在緩解就業壓力、解決就業問題的同時,還必須控制人員規模總量,使政府人員規模不至于過大。這是一個“兩難選擇”,而且在短期內恐怕難以得到有效解決。受經濟發展水平和政府財力等多方面因素的制約,在相當一個時期內,精簡仍會是必須堅持的一個首要原則。

第二,控制人員編制規模與滿足經濟社會發展和政府履行職能需要之間的矛盾。推動經濟社會的協調可持續發展,構建社會主義和諧社會,需要政府發揮重要作用,要求政府的規模與之肩負的工作任務相適應。需要適度擴大政府規模,滿足需要,特別是一些需要重點加強的領域,像社會管理和公共服務。既要滿足需要,又要控制規模,這也是一個“兩難選擇”。解決這一矛盾,必須加強管理創新,從結構調整以及動態管理上多創造一些有效的管理辦法。

第三,人浮于事與人手不足的矛盾。一方面,盡管經過多次改革,很多部門的人員作了大量的精簡,但人浮于事的問題仍然存在。另一方面,真正辦事的時候又捉襟見肘,人手不足。有些事情沒有得力的人員和足夠的力量來辦,不得不通過加班加點和借調人員來解決。產生這一問題的主要原因在于我們公務員隊伍的管理水平不高,對如何做到工作能力與工作崗位相匹配并充分調動積極性還缺乏有效的辦法,公務員隊伍出口不暢,不適應工作的人進來了卻出不去。這一矛盾也給人員編制規模的控制增加了難度。

以上五個方面的問題是我們在進一步深化改革時應當重點考慮解決的問題。另外,從經濟社會協調發展的大局來看,還有一些問題應當在進一步深化改革中予以關注。如,社會主義新農村建設對鄉鎮機構改革的要求、城鄉區域協調發展給政府管理帶來的挑戰等,這些問題處理不好,會加劇經濟社會發展不協調的矛盾,影響科學發展觀的貫徹落實。