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一、自然災害風險行政管理的國際比較

自然災害風險行政管理作為公共管理的重要組成部分,受到各國的高度關注,特別是作為自然災害頻發的幾個國土面積較大的國家,更是關注對自然災害的風險管理工作。依據對北美洲、亞洲、歐洲等國自然自災害風險管理工作的比較[8],本文將其劃分為以下三種管理模式。

(一)美國式的自然災害風險管理

詹姆士·米切爾系統地介紹了美國的災害管理政策和協調機制[9]。從1974年起,美國政府組建了聯邦緊急事務管理局(FEMA)以來,即以一個核心政府機構為中心,聯合聯邦27個相關的機構,形成對災害風險的綜合行政管理體系。2003年3月1日以后,FEMA整建制歸入美國聯邦政府新成立的國土安全部[DepartmentofHomelandSe2curity(DHS)],其功能和力量更為加強。目前,該系統作為美國國土安全部的五個核心機構,掌管國家的應急響應準備和行動工作,除在首都華盛頓設有總局機關外,還在全國建立了十個區域機構和兩個地區機構,形成了以聯邦和區域兩級行政體系為核心、輔以聯邦相關機構參與的災害風險行政管理區域模式(塊塊模式)。與此模式相一致的還有德國政府,即德國聯邦政府管理辦(BVA)下屬的民防中心(ZFZ),不過其聯邦的作用只是在戰時發揮作用,平時主要由各州政府負責其轄區自然災害的風險管理工作,即以政府災害風險管理為基礎的區域模式。法國也屬這一模式,即法國政府下設的應急局(DDSL),也如美國,以國家和地方二級為核心,輔以國家相關機構的參與。俄羅斯、意大利也與此類模式相似[8]。

(二)日本式的自然災害風險管理

葉耀先系統地介紹了日本防災和災害應急管理情況,并與中國進行了比較[10](P254-290)。日本在一整套詳細的與自然災害風險管理相關的法律框架下,構建了以首相為首的“中央防災會議”制度,一旦發生緊急情況,指定行政機關、指定公共單位應對自然災害。為了有效地進行災害管理,要求中央政府、地方政府和指定的行政機關和公共單位,依據“災害對策基本法”,必須制定防災計劃并予以實施。2001年,日本中央政府機構重組,內閣府成為國家災害管理的行政機構。內閣府災害管理政策統括官負責防災基本政策,如防災計劃的制定,協調各省、廳的活動以及巨大災害的響應。此外,作為負有特殊使命的大臣,還新設立了“防災擔當大臣”職位。由此可以看出,日本式的自然災害風險管理是以中央為核心、各省廳局機構參與的垂直管理模式。一些國土面積相對小的國家都建立了與此模式近似的自然災害風險行政管理體系。

(三)中國式的自然災害風險管理模式

中國政府歷來對自然災害管理予以高度重視。近年來從參與實施國際減災計劃和減災戰略過程中,加強了自然災害風險管理工作。1989年響應聯合國發起的國際減災十年計劃,率先成立了由國務院領導負責的中國國際減災十年委員會。減災十年結束后,于2001年該機構調整為中國國際減災委員會,2005年又調整為中國國家減災委員會,并成立了該委員會的科技委。國家減災委作為一個部際協調機構,已成為中國應對自然災害之中央政府的最高機構,其辦公室設在民政部。此外,民政部還組建了國家減災中心,作為承辦國家減災委和民政部相關工作的一個技術支撐單位。目前,中國各類自然災害風險的行政管理,依自然致災因子仍然由與此相關的部委局負責管理,例如中國地震局負責地震災害的風險管理,中國氣象局負責氣象災害的風險管理,水利部負責水旱災害的風險管理,國土資源部負責滑坡、泥石流災害的風險管理,海洋災害的風險管理由國家海洋局負責,森林火災由國家林業局負責,農業病蟲鼠害及草原火災則由農業部負責等。為了加強對一些影響較大的自然災害的風險行政管理,國務院還特別設立了一些自然災害管理的領導小組,如國務院防汛抗旱領導小組、國務院抗震領導小組等。與政府設置的有關自然災害風險管理機構相對應,還在全國各級地方政府設置了相應的機構。由此可以看出,中國政府目前運行的是以部門為主、結合地方政府的“垂直與區域相結合的自然災害風險管理模式”。與此模式相一致的還有比利時、挪威等國。

上述三種自然災害風險行政管理模式,都包括災前的監測、預報和預警,以及各種減災工程建設;災中的應急響應;災后的災情評估、救助救濟、恢復與重建,通常形成一種循環的模式。這三種自然災害風險行政管理模式,都呈現出“條與塊”的結合,或以“條”為主,或以“塊”為主,或“條”與“塊”并重。美國式管理突出了“塊”的重要性,強調了聯邦和州、縣三級政府的作用,輔以妥善協調聯邦政府下設部門的功能;日本式管理突出了“條”的重要作用,強調中央政府各相關部門各負其責,輔以協調發揮都道府的作用;中國式管理突出了“條塊”并重,發揮其整體功能的作用不顯著。因此,應從系統和綜合的角度著眼,突出“塊塊”的核心作用,并協調“條條”的專業職能。

二、自然災害風險的復雜性與鏈性特征

自然災害的突發性與漸發性特征,決定了其對承災體影響的方式、程度,并且還影響人類的響應措施。自然災害系統的復雜性與鏈性特征則決定其風險形成的多因性和綜合性。

自然災害系統的特征主要表現在組成因素之間相互作用機制的復雜過程(圖1)。從中可以看出在一個特定區域和特定時段,自然致災因子發生種類和頻率及強度都是隨機的,致使對其預報一直成為災害研究領域的世界難題,至今進展甚微。因此,準確地估計自然災害致災因子發生的概率,進而計算其造成的風險(假定受其影響的承災體不變)仍然是自然災害風險管理工作中的一項艱巨任務。承災體是區域社會經濟系統的總稱,由于區域政治制度、經濟體制,人口數量、經濟水平、文化差異的存在,使得具有相同致災強度的致災因子發生后,造成的影響迥然不同。如1991年中國淮河流域發生流域性洪水,水情資料表明其上中游和下游幾乎接近百年不遇,但造成的損失在兩地產生明顯差異,不僅因區域經濟水平的差異,還因防洪排澇能力的差異所致。由此可見,承災體的脆弱性對災情大小的影響是顯然的。受承災體災后恢復力差異的影響,諸如是否吸取了經驗教訓,是否加大了對區域自然災害風險控制的能力等等,這不僅對致災因子的強度產生影響,而且還進一步影響到承災體的脆弱性,進而影響自然災害風險的大小。區域災情的大小對區域自然災害風險評估的影響,不僅取決于絕對水平,而且還與區域整個經濟社會水平相關。通常我們對“小災大害”和“大災小害”的描述就充分反映了這一點。區域經濟社會水平高的地方,抵御自然災害的能力較高,盡管同樣的自然致災因子造成災情的絕對值可能比經濟社會水平低的地方要高,但因其恢復力強,可大大降低其風險水平。因此,可以看出自然災害風險既受自然因素,還受人為因素的影響。因自然災害系統內各要素相互作用,使其呈現出極為復雜的特性,就顯然影響著對其進行管理途徑和措施的確定。

自然災害系統還表現出鏈性的特征,即以主發致災因子為誘因,形成災害鏈。我們曾總結了發生在中國的四種主要的自然災害鏈,即地震災害鏈、臺風-暴雨災害鏈、寒潮災害鏈、干旱災害鏈(圖2-a、b、c、d)[11](P187-189)。從中可以看出,致災因子牽一發而動全身的鏈性特征。由于自然災害鏈的存在,不僅對客觀估計自然災害風險造成困難,還對自然災害應急預案編制、自然災害應急處置、災后救助與恢復,以及災前的備災等各項減災工作造成影響。

三、自然災害風險的綜合行政管理模式

針對區域自然災害系統的復雜性和鏈性特征,借鑒前面已有的三種自然災害風險管理的行政模式,參考Okada提出的“綜合災害風險管理”的塔式模式[12],席酉民等提出的“和諧管理”模式[13],本文提出整合縱向協調、橫向協調、政策協調為一體,減災資源高效利用的自然災害風險的綜合行政管理“三維矩陣模式”。

Okada在其倡導的綜合災害風險管理模式中,強調協調社會各方面與減災相關力量的能動性,重視發展與風險控制相平衡,并通過系統的營養動力過程,實現整體管理的優化。前述自然災害風險管理的“日本模式”,在很大程度上體現了Okada提出的綜合災害風險管理模式的思想,這就是強調以縱向協調為主輔以橫向協調的綜合管理模式。席酉民倡導“和諧管理”的思想。他認為,對以人與物兩類不同性質的基本要素構成的系統,其在復雜和不確定的狀況下,維持持續發展的基本途徑,在于如何充分地發揮系統內有差異個體各自的能動作用。而這種能動作用的發揮系于系統內的兩種基本秩序,也即系統內各種互動關系的本質就是人類行為的兩種基本秩序———和與諧,其中前者表征了系統內演化的方式,后者表征了基于人類理性設計的建構方式。“和諧管理”理論的終極目標是:對復雜多變環境下的充滿不確定性的一系列管理問題,提出一種較為全面的解決方法。

由于區域自然災害系統的復雜性及鏈性特征,實施對其進行綜合行政管理,就必須首先強調對現有行政管理方式的縱向協調,即充分發揮中央政府與地方各級政府的作用,特別是要強調基層社區對自然災害風險管理的作用。中國政府在處理2003年SARS公共衛生事件的過程中,強調以屬地為核心的行政管理就是強調了基層組織在社區水平上的重要作用,收到了明顯的效果。這種中央政府與地方各級政府的縱向協調,就是強調了各級政府的主要負責人在管理自然災害風險的組織中,協調好不同行政區域間的關系,突出“和”的原則。諸如發生水災時,流域上、中、下游之間的防洪減災協調,就要突出涉及各級行政區之間的協調,通過實現“和”的原則形成“合意”的“嵌入”,實現減災資源利用的最大效率化和效益化。

與此同時,在強調縱向協調的同時,遵循區域自然災害系統所具有的鏈性特征,對其實行綜合行政管理,就必須同時強調對現有行政管理方式的橫向協調,即充分發揮各級政府設置的與減災相關的機構的能動作用。這正如Okada所闡述的“螃蟹”行走模式,多條腿協調一致向前走的作用,這也是體現自然災害風險綜合行政管理“和”的原則基礎上,形成“合力”的一種具體體現。中國政府在同一級政府中所設置的與減災相關部門間的協調機構,就是對這一橫向協調機制的具體實踐,如國家減災委、國務院防洪抗旱領導小組均由多個國家部委局負責人組成。

如何充分發揮縱向協調和橫向協調的再協調,則必須通過制定各類標準、規范、指標體系,以實現自然災害風險管理信息的共建和共享,以發揮災前、災中、災后減災信息資源的高效利用,以最大限度地發揮獲取這些信息資源裝備和設備的使用效率。與此同時,制定各種與自然災害風險管理相關的法律,以規范縱向與橫向協調過程中的組織和個人行為,以此,充分調動各種減災力量的積極性(如政府減災資源和社會減災資源等)。這就是通過對區域自然災害風險管理相關政策的協調,實現對自然災害風險的綜合行政管理。為此,從管理學的角度,就是尋找發揮所有減災要素在區域自然災害風險管理中的“合理”的投入。這就是要遵循席酉民等提出的“諧則”[13]。“諧”是指一切要素在組織中的“合理”的投入,是一種客觀、被動的狀態,“諧則”是指在“諧”的概念基礎上,概括那些系統中任何可以被最終要素化的管理問題,系統中的這個方面是可以通過數學量化處理模式且根據目標需求得以解決的[12]。我們通常說的優化系統結構,尋求系統整體功能作用的最大化,就是要在區域自然災害風險綜合行政管理過程中,通過協調各類與減災相關的政策,使之從系統的整體角度,發揮縱向與橫向減災資源的功效,通過非線性系統優化模擬實現縱橫之間的優化配置。如區域發展與減災規劃之間的協調,平原城市規劃與河網格局之間的協調,土地開發規劃與生態建設間的協調,以及水旱災害與水土保持間的協調等。

我們將上述區域自然災害風險綜合行政管理模式中的縱向、橫向和政策協調,概括為如圖3框架,并稱其為“災害風險行政管理的系統綜合模式”,即是一個“三維矩陣模式”。圖3中“和度”對應“和則”、“諧度”對應“諧則”。與席酉民等提出的“和諧管理”理論體系中的“和”和“諧”、“和則”與“諧則”的含意是一致的;考慮到區域災害系統所具有的鏈性特征,我們在此模式中,增加了“合度”和“合則”,即在同級行政管理體系中,強調各個與減災相關部門之間應形成合力,即在席酉民等強調“人與物要素的互動關系”的基礎上,關注物與物之間、人與人之間的互動關系的優化與和諧。

四、中國自然災害風險

綜合行政管理體系建設的建議針對中國自然災害系統的復雜性和存在多種災害鏈的特性,依據上述論證,提出構建中國自然災害風險綜合行政管理體系的建議。

首先,加強國家關于減災政策協調的力度,健全減災管理法制。盡快出臺“中國自然災害防御基本法”、“中國自然災害應急管理法”,以此協調現有的單一自然災害管理法規體系之間的矛盾,完善并補充現有單一自然災害管理的法規體系,特別是要完善對各類自然災害產生的孕災環境、致災因子與承災體管理之間的法規協調,即有關生態環境保護與自然災害管理法規的協調,城市規劃、土地利用規劃與自然災害管理法規的協調。

其次,加強各級政府相關部門之間減災職能協調的力度,完善減災管理機制。完善區域“自然災害風險管理信息共享”機制,特別需加快制定有關自然災害風險管理的標準、規范及指標體系。厘定各相關部門的職能,盡可能實現各相關部門在轄區自然災害風險管理過程中的良好銜接,如在水旱災害風險管理中,氣象、水利、農業與民政部門之間的職能明晰;減輕水旱災害過程中科技、教育、國土、財政、金融、發展與改革等部門之間的職能界定。再次,加強中央政府與地方各級政府之間的合作,改革減災管理體制。針對轄區所發生的自然災害的嚴重性程度,明確中央政府與地方政府在自然災害風險綜合行政管理體系中的責任,加強轄區自然災害區劃、減災規劃、應急預案編制、應急行動、救災救濟基金、恢復與重建等項工作,從而實現明確目標、分級負責、協同作戰,充分調動各方面的積極性。

整合上述三個方面關于區域自然災害風險綜合行政管理功能,具體操作方案如下:

在各級政府組建轄區自然災害風險管理的行政職能部門———自然災害風險管理局。考慮自然災害風險管理的周期性[14],其下設減災法制管理、信息共享、技術、應急管理、物資儲備、應急行動(可實施軍政雙重領導)、救災救濟、裝備管理等部門。在上述轄區“自然災害風險管理局”設立的基礎上,針對轄區自然災害系統的特征,明晰并完善現有單一自然災害系統管理部門的職能。一般可包括氣象災害、海洋災害、地震災害、地質災害、水旱災害、生物災害、火災與病蟲害等主要自然災害風險管理部門。內陸轄區則可不設海洋災害風險管理的專業機構。要加強對這些主要自然災害的監測、預報、預警、風險評價和應急預案制定等技術能力的提高,以及相應的標準、規范和指標體系的完善。

五、結論與討論

本文在分析區域自然災害系統復雜性和鏈性特征的基礎上,吸取各國關于區域自然災害風險管理行政模式的優點,參考有關研究提出的模式,提出了自然災害風險綜合行政管理模式,即縱向到底、橫向到邊、政策高效的“和則、合則與諧則共存,和度、合度與諧度合一,縱向協調、橫向協調與政策協調集成為一體,減災資源高效利用”的“三維矩陣管理模式”,以此加強轄區減災區劃、立法、規劃、應急預案編制、應急物資儲備、應急行動、救災救濟等能力的建設。

在上述自然災害風險綜合行政管理模式指導下,我們認為,中國各級政府應構建自然災害風險綜合行政管理體系,即組建轄區“自然災害風險管理局”,下設減災法制、信息共享、科技、應急管理、應急行動、物資儲備、救災救濟、裝備管理等部門。在此基礎上,明晰并完善轄區現有的氣象、海洋、地震、地質、水旱、生物、火災與病蟲害等主要自然災害的監測、預報與預警、風險評價、應急預案制定等相關專業技術的管理工作。

加強中國減災事業中的自然災害風險行政管理工作,對建設和諧社會和實現小康目標有著極為重要的價值,亦對實現全球建設安全世界有一定的示范意義。同時,對加強公共安全科學與技術的發展,風險管理人才的培養,均起著重要的推動作用。