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一、把加快政府職能轉變作為深化行政管理體制改革的核心環節

政府行為是否適當,從根本上取決于政府職能的準確定位。而政府行政管理體制改革的成敗在很大程度上取決于政府職能轉變是否合規到位。因此,加快轉變政府職能是深化政府行政管理體制改革的核心。

計劃經濟體制下,政府包攬一切,既擔負著經濟與社會管理職能,又直接從事著生產經營活動。經過20多年的改革,政府管理的范圍有所縮減,政府直接經營企事業單位的狀況也有很大程度改善。但政府錯位、越位和缺位的問題并沒有從根本上解決,一些政府部門繼續不同程度地直接干預著企事業單位的經營活動和具體事務。政府職能轉變的任務仍然艱巨。加快轉變政府職能,重要的是明確界定政府職能。基于政府的性質、地位,并結合世界市場經濟運行的實踐經驗看,社會主義市場經濟條件下政府所應履行的基本職能主要是四個方面:

一是經濟調節,即對社會總需求和總供給進行總量調控,并促進經濟結構調整和優化,保持經濟持續、快速、協調、健康發展。

二是市場監管,即依法對市場主體及其行為進行監督和管理,維護公平競爭的市場秩序,形成統一、開放、競爭、有序的現代市場體系。

三是社會管理,即通過制定社會政策和法規,依法管理和規范社會組織、社會事務,化解社會矛盾,調節收入分配,維護社會公正、社會秩序和社會穩定。

四是公共服務,即加強城鄉公共設施建設,發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業,公共信息,為社會公眾提供優質高效的公共產品和服務。所謂政府職能的轉變或歸位,就是要使政府從宏觀微觀都管、大事小事都抓轉移到主要做好這幾方面的工作,真正承擔起對這些工作的責任,從無所不為的“全能”政府轉向為所必為的責任政府。

加快政府職能轉變,關鍵是要理順政府與企事業單位和市場中介組織的關系,實現政企分開、政事分開以及政府與市場中介組織分開。政府承擔的可以由企事業單位和市場中介組織承擔的事務,應該都交給企事業單位和市場中介組織;政府部門不得直接干預企事業單位和市場中介組織的經營活動和具體業務。理順政府與企事業單位和市場中介組織的關系,必須從理順體制和機制上下功夫。直接地看,有兩項改革至關重要:

第一,是實現政資分開,直接或間接割斷政府干預企事業單位生產經營與具體業務的資產紐帶。政資不分,極易形成政府部門以出資人的身份對企事業單位的直接干預,進而使政府部門借出資人身份將作為公共管理者實施的經濟社會管理變為政府對企事業單位的直接干預。為此,必須加快推進現代企業制度建設,大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟,使股份制成為公有制的主要實現形式。對必須采取國有獨資形式的企業或國有資本必須絕對控股的企業,還應通過建立特殊形式的董事會或設立資產經營公司等途徑,使政府的出資人職能通過合理的制度構架規范行使。必須分類推進事業單位改革,在推動社會事業不斷發展的同時,把國有投資的事業單位控制在最必要的范圍內。

第二,加快政府管理法制建設,全面推進依法行政。通過建立健全相關法律法規,明確政府職能,規范政府行為,強化對政府行為的法律監管。要把法律監督、行政監督和群眾監督、社會輿論監督有機結合起來,多管齊下,把政府部門的行政行為規范到正確履行職能的軌道上來。

加快政府職能轉變還必須積極推進相關的配套改革,除大力推進現代企業制度建設、分類改革事業單位、發展和規范市場中介組織、強化規范政府行為的法律體系建設外,還要著力推進兩個重要方面的改革。一是建立健全科學的政府績效評價體系,完善公務員特別是行政領導干部的選拔任用制度。清理各類行政績效考核指標,凡不符合社會主義市場經濟條件下政府職能定位,導致或有利于各級政府搞形象工程、做表面文章甚至弄虛作假的,一律取消。二是建立有利于政府公正履行職責的財政保障制度。一方面,在合理界定各級政府事權的基礎上,調整和規范中央與地方、地方各級政府間的收支關系,建立健全與事權相匹配的財稅體制;另一方面,建立正常的行政資金供給機制,保障政府工作人員從事公務活動的合理支付,立有利于充分而公正的履行職責和抵御腐敗的公務員薪俸制度。

二、繼續推進行政管理體制其他重要環節的改革

1.進一步完善行政管理方式

鑒于行政命令式管理或指令性計劃管理是計劃經濟體制的基本特征,因而行政管理方式的科學化就成為了政府行政管理體制改革成功的重要標志。這些年來,通過以投資項目審批制削減為重點的市場制度的改革及經濟法制建設等一系列制度創新,政府管理經濟的方式有了一定程度的改善,但直接與間接的行政手段調節仍處于突出位置,以經濟手段和法律手段為主,輔之以必要的行政手段的經濟調節體系還沒有真正形成。

進一步完善行政管理方式,在思想上需要進一步提高認識:一是要正確認識政府與企事業單位的關系。企事業單位是經濟社會發展的主體,企事業單位的活力是經濟增長、社會進步的源泉,政府管理經濟社會事務、調節市場活動的目的不是要扼殺企事業單位,而是為企事業單位創造良好的發展環境。因此,政府的調節從本質上說就是服務,或者說,應立足于服務實施調節,并立足于此改革和完善行政管理方式。二是要正確認識行政管理方式本身改革與其他方面改革的關系。改革的目的,不是取消政府對經濟社會活動的管理與調節,而是適應社會主義市場經濟的要求,形成以經濟手段、法律手段調節為主,輔之以必要的行政手段調節的新型管理調節方式。而這種新型管理調節方式的形成,不僅要立足于在一些重要領域與方面盡可能減少行政手段的運用,而且要努力為經濟手段和法律手段的調節和運用創造必要的條件。

2.深化政府機構改革

第一,進一步調整政府機構設置。加強和完善從事經濟調節和社會管理的機構,撤銷那些直接從事或干預微觀經濟活動和社會事務的機構。

第二,規范黨政機構設置。撤并黨委和政府職責相同或相近的部門,確需黨委政府共同承擔的職能,盡量采取合署辦公的形式。明確職責分工,將分散在不同部門的必要的政府職能整合到同一部門,確需幾個部門參與的,要明確分工、分清職責、確定牽頭部門。規范各類領導小組和協調機構,一般不設實體性辦事機構。

第三,理順上下級政府機構設置。根據經濟社會事務管理責權的劃分,理順中央和地方在財稅、金融、投資和社會保障以及工商、質檢、國土資源管理等領域的分工和職責,調整一些領域中央對地方的垂直管理體制,賦予省及省以下地方政府更多的權責。在相關職能落實的前提下,允許地方從實際出發,設置和歸并相關機構。

第四,減少行政層級。政府層級過多,不僅大大增加了行政運行成本,降低了行政運行效率,也抑制了各層級政府能動性的充分發揮,影響了資源的優化配置。隨著政府職能的轉變、統一市場的逐步推進、經濟一體化的深入發展以及交通、通訊等基礎設施的顯著改善,有必要從我國實際出發,適當減少行政的層次。

3.建立科學民主的決策機制

第一,建立重大決策的調查研究制度。對涉及經濟發展全局的重大事項的決策,都應以充分扎實的調查研究為基礎。決策前應有一個比較寬松的時期,深入基層,搜集第一手材料,并以適當形式廣泛聽取各方面的意見,充分進行協商和協調。缺乏實踐調查基礎的事項不得納入決策程序。

第二,完善重大事項集體決策制度。在深入調查研究、廣泛聽取意見的基礎上,涉及經濟社會發展全局的重大事項,一律經領導班子集體討論,按少數服從多數的原則決定。同時,相應明確責任主體,劃清責任界限。

第三,推行重大決策事項公示、聽證制度。對同群眾利益密切相關的重大事項,如重要基礎設施建設、重大公用事業拓展、重大行政許可事項設立、重大行政處罰事項實施等,都要實行社會公示制度和聽證制度。同時,以法規形式明確社會公示的范圍、原則和方式,保障聽證活動參與者的代表性,有效建立聽證意見的反饋機制。

第四,健全重大事項專家咨詢制度。對專業性、技術性較強的重大事項,要認真進行專家論證、技術咨詢、決策評估。同時,有組織地廣泛聯系專家學者,建立多種形式的決策咨詢機制和信息支持系統,并通過有效的制度規范專家學者的政策咨詢行為,保障咨詢意見的客觀公正。

第五,建立健全決策失誤追究制度。在明確界定決策責任主體和責任界限的基礎上,推行決策失誤引咎辭職、經濟賠償和刑事處罰制度,嚴厲懲治決策失誤行為。

同時,健全糾錯改正機制,采取多種方式及時發現錯誤,通過科學的程序有效糾正錯誤,預防和減少決策失誤,并把決策失誤造成的損失減少到最低限度。

政府管理體制改革是一項復雜的系統工程,推進這項改革十分必要且非常緊迫,但在操作時又會遇到很多困難,對此應該有足夠的認識。我們要審時度勢,精心組織,大膽創新,慎重操作,推動行政管理體制改革不斷走向深入。