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一、中國特色社會主義行政管理

體制改革理論30年的發展

30年來，圍繞建設中國特色社會主義發展這個主題，我國進行了一系列行政管理體制改革。這些改革，是以中國特色社會主義理論為指導的。在公共行政管理體制改革問題上，鄧小平、、等三屆領導人做了一系列重要論述，為改革的進行提供了理論指導。

黨的十一屆三中全會后，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體，從社會主義初級階段基本國情出發，做出把黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來，實行改革開放的歷史性決策，強調發展是硬道理，開辟了建設中國特色社會主義的道路。鄧小平深刻論述了進行包括行政體制改革在內的政治體制改革的必要性和重要性。提出只有進行這方面的改革，才能使經濟體制改革繼續進行，解放生產力，推動現代化建設的發展。那么，如何進行行政改革管理體制改革呢?鄧小平認為，要適應黨和國家工作中心的轉移，以經濟建設為中心，轉變政府行政管理模式，把政府不該管的也管不了的事交給“企業、事業、社會單位”去管，把本應該屬于企業的權力還給企業。要正確處理黨政關系，既要堅定不移堅持黨的領導，又要防止以黨代政，要堅持黨政分開，充分保證國家政權組織充分發揮職能，并且逐步走向制度化。

要精簡政府機構和人員，解決機構臃腫，人浮于事的問題。要推進干部人事制度改革，按照“四化”標準選拔干部，“關鍵是要健全干部選舉、招考、任免、考核、彈幼、輪換制度，對各級領導干部(包括選舉產生、委任和聘用的)職務任期，以及離休、退休，要按照不同的情況，做出適當的明確的規定”，要廢除領導干部職務終身制，事實上，正是在鄧小平的倡導下，在我國開始廢除了行政職務及其他領導職務的終身制。鄧小平還提出要加強制度建設，建立行政監督機制，反對腐敗現象。鄧小平雖然沒有專門系統論述行政管理體制改革問題，但他的有關思想卻為改革開放及現代化建設形勢下如何進行行政管理體制改革奠定了思想基礎。

黨的十三屆四中全會后，以同志為核心的黨的第三代中央領導集體，強調發展是黨的執政興國的第一要務，堅持物質文明、政治文明、精神文明協調發展，建立社會主義市場經濟體制，確立了全面建設小康社會的奮斗目標。同志從正面系統論述了行政管理體制改革問題。他提出要適應經濟發展和社會全面進步的要求，大力推進行政管理體制改革。其一要按照發展社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開;要建立健全宏觀調控體系，合理劃分中央與地方的職責權限。其二是要按照精簡、統一、效能的原則，調整政府組織結構。其三，按照權責一致的原則，調整政府部門的職責權限。其四，按照依法行政的要求，加強行政體系的法制建設。其五，建立國家公務員制度，建設高素質的專業化國家行政干部隊伍建設。總之，是要建立辦事效率高、運轉協調、行為規范的行政管理體制。

黨的十六大以來，以同志為總書記的黨中央領導集體在全面建設小康社會偉大實踐中提出了科學發展觀等重大戰略思想，繼續大力推進深化行政管理體制改革。中共中央政治局專門舉行了兩次政治局集體學習，研究行政管理體制改革問題。2005年12月20日，在十六屆中共中央政治局第二十七次集體學習時強調，要積極穩妥推進行政體制改革，加快轉變政府職能提高行政效率。2008年2月23日，在十七屆中共中央政治局第四次集體學習時強調，要扎扎實實推進服務型政府建設。2008年2月27日。中國共產黨第十七屆中央委員會第二次會議通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》，在此基礎上，形成了系統的行政管理體制改革的思想。其主要內容是在行政管理體制改革的指導思想上，提出建立中國特色社會主義行政管理體制，要以中國特色社會主義理論為指導。其次，闡明了深化行政管理體制改革的五條基本原則:堅持以人為本，執政為民;堅持與完善社會主義市場經濟體制相適應，與建設社會主義民主政治和法治國家相協調;堅持解放思想，實事求是，與時俱進，既立足國情，又借鑒國外經驗;堅持發揮中央和地方兩個積極性;堅持積極穩妥，循序漸進。另外，論述了深化行政管理體制改革的總體目標，這就是“到2020年建立起比較穩妥的中國特色社會主義管理體制”，實現政府職能的根本轉變;實現政府機構及人員編制向科學化、法制化的根本轉變;實行行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明，便民高效的根本轉變，最終目標是建立人民滿意的政府。

可以看出，從鄧小平、到等幾屆領導人，圍繞著中國特色社會主義發展這個主題，在行政管理體制改革問題上既一脈相承又與時俱進。根據經濟社會的不斷發展，鄧小平強調的重點是適應以經濟建設為中心進行現代化建設的需要，正確處理黨政關系，推進機構設置及人事制度改革。強調的重點是適應建立社會主義市場經濟體制的需要，實現政府職能的轉變。則近一步強調的重點是適應促進科學發展社會和諧的需要，建設服務型政府。這樣，就把中國特色社會主義行政體制及其改革理論發展到了一個新階段。這里還必須提及的是，ro大公共行政及公共管理理論工作者，也為改革理論的豐富和發展作出了重要貢獻。

二、行政管理體制改革實踐30年所取得的進展

改革開放30年，先后經歷了六次較大的行政管理體制改革。這包括1982年、1988年、1993年、1998年、20()3年和2007年的行政管理體制改革。通過這六次政府機構改革，我國的公共行政管理體制改革取得了一系列重要進展。

1.推進政府職能轉變。改革開放三十年，中國公共行政突出的標志就是政府職能轉變取得了積極進展。通過逐漸政企分開、政資分開、政事分開和政社分開，使政府從宏觀微觀都管、大事小事都抓轉變到主要發揮經濟調節、市場監督、社會管理和公共服務職能上來;從直接從事和干預經濟活動轉變到有效實施宏觀調控、創造市場機制發揮作用的環境條件上來，從不計代價單純追求經濟的高速增長轉變到促進經濟質量與效益的有機結合，推動經濟社會協調發展、人與自然和諧相處上來。政府開始重視發揮公共服務職能，注意推進公共服務體系的建設。與此相適應，推進了公共財政改革，逐步優化財政支出結構，提高公共消費品支出在政府支出中的比重，讓群眾切身體會到政府提供的公共產品和公共服務的好處。

2.推進行政機構改革。在1982年改革中，國務院組成部門開始減少。到2002年6月，全國各級黨政群機關已精簡行政編制1巧萬名。在2加3年改革中，國務院組成部門變為28個。在2007年改革中。國務院組成部門又調整至27個，涉及調整變動的機構巧個，正部級機構減少了4個。此輪改革又稱大部制改革，即是為推進政府事務綜合管理與協調，按政府綜合管理職能合并政府部門，根據政府職能業務的共性和重合性合并一些部門，組成超級大部的政府組織體制，并通過減少機構數量，降低各部門協調困難，使政府運作更有效率。

3.建立健全了公務員制度。根據改革開放和現代化建設發展的需要，對行政人事制度進行了比較系統的改革。1993年，正式建立了公務員制度。建立了比較嚴格的公務員錄取機制，凡進人國家行政機關的工作人員都必須經過考試。于2叨6年1月1日起施行的《公務員法》，成為公務員隊伍建設和管理走向法治化的重要標志。公務員的錄取、使用、考核、獎懲、培訓等方面的制度在逐步完善。這對于建設符合中國國情、同時又吸取國外有益做法的公務員制度，提高公務員隊伍的工作素質和各級政府的工作效能，具有重要的意義。

4.推進依法行政。根據依法治國、建設社會主義法治國家的目標任務，加強了對各級行政管理機關依法行政的要求。上世紀90年代，中華人民共和國《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政處罰法》相繼制定并頒布施行，對監督國家行政機關依法行使職權，規范各級政府的行政行為，保障公民、法人的合法權利，發揮了重要作用。1999年11月和2004年3月，國務院頒布《全面推進依法行政的決定》和《全面推進依法行政實施綱要》，這兩個規范性文件對于全面推進依法行政，建設法治政府，具有長遠指導作用。2004年7月1日《中華人民共和國行政許可法》正式實施，對中國各級政府落實依法行政要求，推進行政審批制度改革，進一步發展市場經濟，產生了促進作用。自《中華人民共和國行政許可法》和國務院批轉的《關于行政審批制度改革工作的實施意見》頒布實施以來，僅國務院清理取消的各部門行政審批事項就達18的項。行政審批制度改革還伴隨著審批程序和方式的變革與創新，許多部門和地方都建立了行政審批中心，推行行政許可集中辦理制度，通過一站式、窗口式辦公、互聯網上審批等形尤規范了行政審批程序，減少了行政審批環節，提高了行政審批工作的透明度和審批工作效率。2005年，國務院辦公廳了《關于推行行政執法責任制的若干意見》，明確提出了要建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制。

5.推進民主科學決策。推進決策的科學化、民主化是深化行政管理體制改革的一項重要任務。中國各級政府都在進行積極實踐和探索，突出表現在開始建立公民參與、專家咨詢和集體決策相結合的決策機制。國務院和地方政府逐漸探索建立集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示制度、決策責任制度等。例如民用自來水、燃氣和火車票漲價等事關群眾利益的重大事項，逐漸開始實行社會聽證制度。

6.推進行政執行改革。20(拓年3月5日，總理在十屆全國人大四次會議上所作的《政府工作報告》中明確提出，建立健全行政問責制，提高政府執行力和公信力。這是“執行力”概念第一次被寫進《政府工作報告》，標志著政府執行力建設被正式納人國家治理范疇。2印7年3月5日，總理在十屆全國人大五次會議上所作的《政府工作報告》中提出，要規范行政權力，調整和優化政府組織結構與職責分工，改進政府管理與服務方式，大力推進政務公開，加快電子政務和政府網站建設，提升公務員隊伍素質，全面提高行政效能，增強政府執行力和公信力。這就是要不斷提高政府執行力，促進執行通暢。

7.加強行政監督。貫徹決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的原則，逐步加強了行政監督。一是行政問責制取得了進展。在明確決策責任主體和責任界限的基礎上，推行行政問責制、決策失誤引咎辭職和處罰制度。20(j2年4月17日，香港特別行政區政府向立法會提出了高官問責的方案，并于同年7月1日實施。2(X]3年非典時期，中國政府罷免了包括一些省部級高官在內的有關官員，這是新中國歷史上首次在突發災害事件中，短時間內就同一問題連續地、大范圍地追究官員責任。與此同時，中國從中央到地方開始加快推進問責制的制度化，推進了中國行政問責制建設。二是政務公開取得了相當進展。繼1998年6月中央政府決定在農村普遍實行村務公開和民主管理制度，20(洲)年12月國務院辦公廳了《關于在全國鄉鎮政權機關全面推行政務公開制度的通知》，2005年3月又了《關于進一步推行政務公開的意見》，把政務公開的范圍和程度提高到新的水平。

8.行政管理方式方法改革。主要包括兩個方面:一是推進政府績效評估。從上世紀90年代初開始，基于中國社會主義市場經濟發展的影響，同時借鑒西方國家政府績效管理的有益成果，我國一些地方政府和部門開展了政府績效評估的理論和實踐探索。國務院在《2005年工作要點》中指出，要科學確定政府績效評估的內容和指標體系，實行政府內部考核與公眾評議、專家評價相結合的評估方法，促進樹立與科學發展觀相適應的政績觀。從20(拓年開始，中國各級政府開始全面試行政府績效評估。2(X拓年、2即年、2008年的《政府工作報告》以及2(X)6年9月4日在國務院召開的部署加快推進政府職能轉變和管理創新工作的全國電視電話會議上，總理都提出要建立健全政府績效評估制度。二是推動電子政務建設。實施政府上網工程建設、推進電子政務，是近年來各級政府管理方式變革的重要內容之一。截止目前，中央人民政府和大多數地方政府(省、地、縣)擁有了門戶網站。加大了電子政務建設的力度，電子政務總體框架初步形成。

可以看出，改革開放30年來，我國的行政管理體制改革方面取得了重要成績。在行政理念、行政職能、機構設置、行政人事、行政過程、行政制度和行政方式方法等方面的改革都經歷了一個不斷深化的過程。

三、進一步深化行政管理體制的價值選擇

從總體上看，我國的行政管理體制基本適應經濟社會發展的要求，有力保障了改革開放和社會主義現代化建設事業的發展。但要看到，面對新形勢新任務，現行行政管理體制仍然存在一些不相適應的方面。在政府職能、部門職責、行政效率、機構設置、行政決策、行政執行、行政監督等方面仍舊存在一些問題，直接影響政府全面正確履行職能，在一定程度上制約經濟社會發展。所以，進一步深化行政管理體制改革勢在必行。這就要求認真研究深化行政管理體制的價值選擇問題，弄清改革的發展方向。行政價值是公共行政對公民的意義，是公共行政的應然狀態。《關于深化行政管理體制改革的意見》中指出:深化行政管理體制改革，要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深人貫徹落實科學發展觀，按照建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的要求，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，做到權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力，為全面建設小康社會提供體制保障。這段論述，明確了新時期深化行政體制改革的指導思想，為研究深化行政管理體制的價值選擇問題奠定了理論基礎。

要堅持以人為本理念，建設服務型政府。以人為本，是中國共產黨在新世紀提出的一個最重要執政理念。這一新理念為建設服務型政府提供了思想基礎。堅持以人為本，就是要以中國最廣大人民的根本利益為本。服務型政府就是指從政府的執政理念來看，是全心全意為公民服務的政府;從政府的主要職能來看是為公民提供公共服務和公共產品的政府。要強化責任理念，建設責任政府。在現代民主政治條件下，實現公共利益和公民權利是公共行政權力的責任。從一般意義上說，“公共行政責任是國家行政機關及其公務員在行政管理活動中對授權者、法律以及行政法規所承擔的義務及其后果。”這主要包括工作責任、法律責任、政治責任和道德責任。

要重視秩序理念，建設法治政府。社會秩序，是表示社會有序狀態或動態平衡的范疇。法治是社會秩序的基礎。所謂法治政府就是依法治理社會及自身的政府，要求政府機關依法行政、政府行為法治化。法治政府的實質在于依法治理政府并依法治理社會。

要強化廉潔理念，建設廉潔政府。廉潔政府是與腐敗政府相對而言的。腐敗政府是指政府官員特別是領導層普遍地和頻繁地利用公共權力牟取私利，由此導致政治治理的全面敗壞。與此相反，廉潔政府是指政府官員普遍清正廉明，公共政策優良，惠民利民，法律實施公正無私，公共權力被用來服務于公眾利益。

要強化效率理念，建設效能政府和節約政府。從一般意義上來說，效率是公共行政的永恒追求。行政效率從宏觀上來看，指的是在既定的制度安排下公共行政促進社會發展的進程和速度的動態狀況;從微觀上來看，指的是共公共行政部門在為社會和公眾服務的過程中所付出的人力、物力和財力等的合理度的高低。效率的實質，簡單來說，就是投人與產出之比，也就是說，行政成本越低，公共效應越好，效率就高。節約型政府是這樣的政府:以盡可能低的行政成本，為社會提供盡可能多的公共產品和公共服務，或者提供同樣多的公共產品和公共服務，用盡可能低的行政成本。這也就是馬克思所說的“廉價政府”。建立節約型政府，還涉及到提高行政績效。建立節約型政府追求的不僅僅是降低行政成本，還要對行政績效的提升進行綜合考慮，成本與績效兼顧，才能保證行政成本支出合理、高效，最終讓公眾滿意。要努力做到節約行政開支，提高政府效能。

要強調公平理念，建設公平政府。行政公平就是政府在洛守機會平等理念的前提下，在分配、用人、社會保障、教育等社會基本領域實施與社會發展一致的公正準則，這些準則包括分配領域的按貢獻分配和按基本需要分配相結合的準則、用人領域的德才兼備準則、社會保障和教育領域的公正補償準則等。隨著經濟社會的不斷發展，建設社會主義和諧社會的呼聲也越來越高。需要推動經濟社會全面、協調、可持續發展，縮小貧富差距，逐步實現共同富裕。建設公平政府，目前要著重推進基本公共服務均等化。這是指全體公民不分城鄉、地區和階層，在享有基本公共服務方面機會均等、結果大體相同，同時尊重社會成員的自由選擇權，并以公共財政體系為保障的一項制度安排。

以人為本、責任、效率、公平、秩序、廉潔是公共行政追求的主要價值。要從這些價值理念出發，建設服務政府、責任政府、法治政府、廉潔政府、節約政府和公平政府。要重視行政生態問題，從系統論的視角看待中國的行政管理體制改革。行政管理體制改革是政治體制改革的重要內容，是上層建筑適應經濟基礎客觀規律的必然要求，貫穿我國改革開放和社會主義現代化建設的全過程。行政體制改革一方面受政治體制改革的制約，同時又促進政治體制改革的發展。在我國目前的改革中，要逐步做到行政體制改革與政治體制、經濟體制、文化體制及社會體制改革的配套。如果說公共行政改革的目標價值主要是效率與公平，那么，政治體制高端改革的目標價值則主要是民主和法治。民主行政和依法行政的推進必然提出政治體制高端改革的要求，這就是要加強社會主義民主和法制建設。要構建面向現代化的、既有中國特色又吸取國外政治文明精華的公共行政體制，不斷推進社會主義政治文明建設。