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一、1978年以來中國行政管理成本支出的軌跡

(一)行政預算成本支出占財政總支出的比重逐年上升

改革開放以來,中國社會經濟發展取得了長足的進步,這已經是被人們所公認的事實。但是,在近30年間行政支出占財政總支出一直增長的態勢,不能不讓人對中國行政成本產生膨脹的認識,而且還有不少地區財政總支出始終擺脫不了寅吃卯糧或者捉襟見肘的狀況,財政赤字越來越嚴重。不斷膨脹的行政支出成本究竟主要體現在哪些領域,對中國政府行政成本問題有必要深入分析。我們依據《中國統計年》就1978—2006年間的行政支出成本及其相關的數據資料見由可以看出,在改革開放初期的1978年,行政成本支出占行政總支出比重的4.71%,之后逐年提高,到2006年占財政總支出的19.46%。這期間,1982年、1988年、1993年和1998年的政府機構改革。1982年的政府機構改革,國務院各部委、直屬機構、辦事機構從100個減為61個;國務院各部門的在編人員從原來的5.1萬人減為3萬人。1988年的機構改革,國務院各部門的在編人員減少1萬人。1993年的機構改革中央機關減少人數減少20%。1998年,中國政府機構改革的舉措更加重大。①雖然每次的改革都能夠明顯地減少政府機構,減少了在編人員,但是從表中看出,改革的年份及其之后一年,政府行政成本比其他年份的增加速度還要快。②說明,中國的政府行政支出的成本彈性比較大,與在編人數關系并不大。這也進一步說明,政府行政成本的主要支出不是在編人員的人頭經費,而是其他方面的支出,控制政府的行政成本支出重點不是控制政府機構或在編人員的多少。

為進一步分析的方便,我們把中1978—2006年財政收入、財政支出增長速度與行政支出占財政支出比重的發展趨勢繪制成。顯示,1978年以來的近30年間,中國財政收入與支出的增長幅度起伏還是比較大的,特別是1978—1988年的10年起伏大,而且收入與支出的起伏同步,也說明了是典型的以收定支的財政政策,增幅最大的1978年接近30%,1979年、1980年、1987年和1988年的增幅還不到2%,1993—2006年的14年,財政收入與支出增長的起伏相對較小,但也有一定的起伏。即使在財政收入與支出存在同步起伏增長的情況下,行政支出成本占財政支出的比重的發展趨勢基本上是持續上升的一條曲線,即行政成本支出占財政支出總額的比重越來越大,其占財政支出的增長幅度中間也有小的波動,但并不明顯,這也似乎符合行政成本支出具有剛性特征,然而行政支出的結構比重越來越大確實是一種值得重視的現象。1978年,行政成本支出僅占財政支出的4.71%,從2003年開始,僅通過預算的行政成本支出基本上占了財政支出的20%。這種行政預算成本支出占財政支出逐年上升的現象,是人們在認識行政預算成本問題上不可忽略的。

(二)行政預算成本支出的增幅高于同期財政收入增幅

為了對政府在預算成本支出方面有一個概略的認識,我們就中1978—2006年間的財政收入、財政支出以及行政成本支出等資料進行了換算,并制作。

一般地講,在行政成本支出中,行政預算成本支出應該是相對穩定的成本,而其他包括教育科技文化,以及公共事物發展預算支出是隨著財政收入增加而不斷增加的。因為行政預算成本支出的項目比較固定,而且管理費用也是能夠控制的(當然,行政管理費用的彈性也非常大)。從的資料可以看出,1978年到2006年間,財政總收入與總支出比重或者說逐年增長速度都沒有政府行政支出增長的速度快。為更加明確地觀察,再將資料繪制。從和中可以看出,除1990年、1991年、1997年政府預算支出比重略微低于同期財政收支增長幅度外,其他年份行政預算成本支出都高于同期的財政收支增長幅度。而且特別是政府機構改革的當年或者下一年度的增長都是特別突出的,如我們將機構改革的當年或者改革之后的一年的行政成本支出資料進行比較分析,1983年較1982年增長55.01%,1989年較1988年增長125.8%,1993年較1992年增長36.87%,1999年較1998年增長26.27%,1999年較1998年增長26.67%。而同期在財政收入和支出情況是:1983年分別增長2.75%和5.03%;1988年分別增長1·26%和1.67%;1993年分別增長24.79%和24.09%;1999年分別增長15.88%和22·11%。從和圖2中看出,雖然1978年以來的所有年度都是行政支出成本的比重高于財政收入與支出的比重,但幾次大的機構改革年份行政成本支出的增幅較當年的財政收入與支出的增幅顯得尤其高,這種情況讓人產生兩個方面疑問。

一是似乎政府管理體制改革是以政府成本的迅猛膨脹為支撐的,即越是改革或者改革后的一兩年內,政府預算成本支出要比其他年份增長快速。二是似乎存在政府預算成本支出增長與政府機構與公務員的多寡之間是一種反比例關系。機構、公務員數量越少,政府預算支出的成本則越大。當然,這方面應做更多,更細致的相應性研究。

(三)預算外行政支出形成了較大的隱性成本①

由于中國政府財政收支有預算內和預算外之分,因此,僅僅從預算內分析政府的行政成本是不夠的,那樣會把很大一部分行政成本忽略。如果進一步分析,就會發現自1996年以來的《中國統計年鑒》反映出的預算外資金支出也是一個不小的數字。①其中預算外的行政事業支出情況如。如果把1996年以來的預算外行政事業經費支出考慮進去的話,政府成本支出占財政支出的比重更高,且增長速度就更加快了。由于這些預算外支出包括了行政管理成本支出與事業經費支出,所以無法準確地剔除行政管理成本究竟是多少。但是,無論如何,預算外行政事業經費支出使政府成本增長的實際速度更快了。自1996年以來,預算外支出幾乎接近于預算內支出,1996年甚至超過了預算內支出,占行政管理總支出的51.42%。雖然,預算外支出所占總支出的比重在逐漸下降,但是一個不能忽視的問題是,預算外支出的絕對額是一個不斷增長的趨勢。發展趨勢可以繪制。在中,1999年以前,預算外支出與預算內支出幾乎在同水平上,從1999年到2002年,預算內支出增長的勢頭更加猛烈,預算外支出增長雖然沒有預算內支出快,但也是持續增長的趨勢。預算外支出的存在,以及預算外支出不斷增長,使行政管理成本發生了非常大的變化。

為進一步說明問題,我們將資料整理繪制成條形圖,如所示。中可以非常清楚地看出,1996年中國政府的行政總支出不到2500億元,而預算外支出超過行政總支出的50%,之后的1997年、1998年和1999年,預算外支出都基本上占到行政總支出的一半,雖然進入21世紀以來,預算外支出所占行政總支出的比重逐年下降,但是絕對數還是逐年提高的。盡管在政府的預算外支出中究竟有多大比重是屬于行政支出成本的范疇,我們找不到相應的數據,但即使具體數量不能明確,增加行政管理的成本是肯定的。這樣,政府的預算外支出構成了政府行政成本的另一方面,就是前文所謂的政府行政的隱性成本。當考慮到政府行政支出的隱性成本時,無論是在行政成本占財政支出的結構比重上,還是在行政成本本身增長的幅度上,都是一個很大的提升,這對于正確分析或認識行政成本問題是一個不能忽略的因素。

二、如何認識1978年以來的行政成本膨脹態勢

(一)政府規模與公務員總量并非是行政管理成本膨脹的唯一因素

從行政管理預算成本支出情況來判斷,1978—2006年,政府機構設置與公務員隊伍對行政管理成本的影響不是主要的,即使每次政府機構改革的當年或者之后一兩年,都是行政管理成本支出增長最快的年份,說明機構少了,公務員隊伍規模小了,政府的行政管理預算成本卻增加了,讓人感覺到政府行政管理成本的支出大小與政府機構和公務員隊伍規模關系不大。①

1978年的改革開放以來,包括1982年、1988年、1993年、1998年的四次機構改革,刺激了政府行政管理成本的膨脹。為說明問題,這里我們就中央政府1978年以來的機構、公務員隊伍改革情況進行分析,相關資料見。

1982年的改革,使中央政府機構由100個減少為61個,中央機關人員由5.1萬減少到3萬,省、自治區、直轄市黨政機關人員從18萬減少到12萬多人,市(縣)機關人員減少20%。②當年,中所反映的政府行政管理支出的成本由1981年的98.8億元上升118.6億元,增長幅度為20%。1988年的機構改革中央政府機構由過去的72個減少為66個,人員減少0.97萬人,中央政府的行政成本從1987年的301.1億元增加到356.26億元,增長幅度為18.32%。1993年的機構改革中央機構由86個減少到59個,人員減少20%,行政成本支出由1992年的463.41億元上升到634.26億元,增長幅度為36.87%,1998年的機構改革,中央機構計劃減少到29個,公務員數量計劃減少50%,而同期的政府行政成本支出比上年增長17.77%。可以回過頭來,再分析、以及的資料與行政成本發展趨勢,盡管1978年以來的近30年間,行政成本的支出無論從占財政支出的比重看,還是從膨脹速度看,總體趨勢都要低于四次機構改革年份的趨勢。

這種現象給人的啟示是,一方面政府規模或公務員隊伍還不是中國行政管理成本膨脹的根本原因,另一方面,應當深入思考政府機構改革的內容究竟是什么。

(二)中國行政成本膨脹的實際因素

中國行政管理活動中的成本膨脹問題,我們認為隨著市場經濟的發展,與國際社會的接軌,以及公共管理、公共服務的逐漸改革,政府在行政管理方面的業務支出項目也不斷增加,新項目的增加是隨著市場經濟發展各級政府無法回避的,從政府預算新增科目上可以判斷,行政管理內容和項目的增加是行政管理成本不斷膨脹的客觀原因之一。諸如:

政府辦公自動化本身是一個高消費的過程。政府組織硬件的改善是行政管理成本不斷膨脹的又一主要原因,隨著現代科學技術的發展,網絡時代的到來,電子計算機已經發展為各級政府公務員的日常工作工具,任何組織的管理設施或工作條件改善是歷史趨勢。以辦公自動化為代表的硬件設施改善,一方面是公共管理現代化的必然趨勢,另一方面是提高政府管理效率的需要。這種隨著科學技術發展和公共管理現代化而出現的硬件裝備改善所造成的政府行政成本的膨脹,我們將其稱為管理手段改進或者科學技術進步必需的政府成本。根據對個別城市的調查分析,1978年以來,這部分支出占了行政成本支出的30%左右。

公共消費提高增加的政府成本。消費檔次不斷提高是全社會現象,各級政府機關不可能落后于社會普遍狀況。改革開放初期,公務員的交通工具一般是步行,后來逐漸普及了自行車,隨后又逐漸普及了摩托車、電瓶車,現在許多發達城市已經向小汽車普及過渡。與交通工具相關的政府消費增加的下游項目,就是汽車燃修費。公共消費提高所增加的政府成本,是生活水平提高的消費成本,也具有社會經濟發展的必然性。根據專家預測分析,社會經濟發展在客觀上推進提高的行政成本占行政支出增長總量的10—15%。

社會進步與發展是政府管理密度不斷增大的過程。現代公共管理雖然使政府管理半徑相對縮小,但是,政府管理的密度卻大大增強,以交通運輸與安全為例,當一個城市有1000公里公路和具有5000公里公路的管理成本是完全不同的,而一個城市擁有1萬輛汽車與擁有2萬輛汽車的管理成本也是完全不能相比的,另外,一個城市有1000公里公路與1萬輛汽車和有1000公里公路與2000萬輛汽車的管理成本更是不能比擬的,而且同等公共設施條件下有1萬輛小轎車與有1萬輛大型卡車的管理成本也是不能比較的,等等。由于政府管理密度增加所拉動的行政成本平均提高的幅度在5—8%之間。

(三)軟約束體制和行政成本的轉嫁使政府缺乏控制成本的動力①

在社會各類組織中,幾乎惟有政府組織在成本管理方面是軟約束性質的。一方面行政管理活動本身具有公共性質,軟約束特征明顯。另一方面,政府管理的行政成本來源從本質上不是來自于政府自身,而是來自于納稅人的義務納稅,這種由政府管理活動產生的最終由納稅人支付的費用,即所謂政府成本的轉嫁,行政成本在轉嫁后,僅僅就支出性質來講政府就變成純粹消費者的身份了,這種純消費者的身份,在一定程度上也無意識地放松了政府機關和公務員控制成本的意識。政府的預算盤子大且支出活動相對寬泛,政府機關以及公務員個人,在辦理許多公務過程中,都是定性分析工作任務是否完成,幾乎很少有人過問完成任務的代價大小。由于政府的軟約束管理體制,對工作效果是大為忽略的,一些地方政府搞的形象工程,如果從定量分析的角度看問題,虧損是毫無疑問的,但是作為“政治任務”,似乎虧損并怎么重要了。軟約束政府在國際上具有普遍性,20世紀90年代以來,英國、美國等發達國家針對軟約束政府的低效率現象,推行企業家政府,得到國際社會的認同,能夠在廣泛領域控制或降低政府成本。

三、結論與政策建議

本文所得出的結論是,中國改革開放以來在行政支出成本方面確實存在著不斷膨脹的現實,這種膨脹基本體現是,一方面行政管理費用的絕對支出膨脹,另一方面,在國際上比較,中國的行政管理費占財政總支出的比主要比發達國家高出很多,以2003年為例,中國的行政管理財政支出已上升到19.03%,遠遠高于日本的2.38%、英國的4.19%、韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%和美國的9.9%,這是中國政府高成本運轉的又一佐證。②研究表明,中國行政預算成本膨脹的原因是多維的,也不能完全歸結為各級政府的主觀原因,還有許多客觀因素。同時,必須正確認識的問題是,判斷政府成本的高低也不能過于孤立地看行政管理支出的數字或增長情況,這樣就會把復雜的系統性問題簡單化,反而不利于控制或降低政府成本。必須充分認識政府成本膨脹的歷史原因,做出相應的控制政府成本的政策選擇。

(一)政府機關是否應當取消預算外收支

控制行政管理支出成本,必須找出行政管理成本膨脹的根源,我們姑且不論政府成本膨脹的客觀原因,就其主觀原因來講,要找出人們為什么不控制政府成本,而且在一定程度上還可能出現競相花錢的現象。可能問題的根源還在于政府機關、部門之間的苦樂不均,特別是許多機關、部門存在行政事業性收費,這些預算外收入轉變為預算外支出。2002年,各級政府機關的預算外收入2655億元,③相當于年行政管理預算支出4101.32億元的64.7%,這種政府支出的隱性成本客觀上使一些政府機關與部門有了大手大腳支配經濟資源可能,而其他沒有預算外收支的機關與部門相比之下經費支出顯得捉襟見肘。為了找資金支出的均衡,這些沒有預算外收支的機關、部門有可能通過各種辦法增加財政預算,而有預算外收支的機關部門也要想方設法增加預算,政府成本在無形中被抬高了。是否可以在政府機關與部門取消預算外收支,并結合體制改革,將有預算外收支的那部分公共管理活動轉變為非政府組織,使預算外收入與行政管理活動脫鉤,以免政府機關在攀比過程中膨脹成本。

(二)制定行政管理經費支出增長的參照標準

在其他社會經濟發展與財政預算指標增長速度都不及行政管理成本支出的情況下,行政管理成本的快速增長是否存在不協調現象。在沒有更加準確的理論依據的情況下,應當考慮這樣幾個標準。即:一是行政管理成本支出的增長速度應當與GDP的增長速度同步,因為行政管理成本屬于國民收入的二次分配,社會財富在沒有其他特殊原因時,必須體現綜合平衡;二是行政管理成本支出的增長速度可以考慮與社會公眾的收入增長同步,行政管理經費雖然都不是公務員的薪水收入,但其支配過程中大部分與公務員的福利相關,例如,交通工具、工作環境的改善、迎來送往以及各種軟硬設施等,都直接或間接地起到改善福利的作用;三是行政管理成本支出的增長速度應當考慮與財政收入增長速度同步,一般地講,收入與支出之間要講究平衡,如果其他方面都平衡或者小于收入的增長幅度而惟獨行政管理經費支出增長幅度過快,理由不是很充分;四是行政管理成本支出可以考慮與財政總支出同步,當求出一個合理的財政支出函數時,各類要素支出增長應當考慮結構平衡,否則,就會出現資源配置的不經濟。有了科學合理的參照標準,就能夠對行政管理成本支出情況有科學的判斷。

(三)減少領導數量

在我國的各級政府機關,一個領導所消耗的成本是一般工作人員消耗的幾倍甚至幾十倍。因為,一個一般工作人員所消耗的主要是工資和公務活動中的硬性支出,其他的后勤、福利支出很少。而領導,必須要有相應的各種特殊待遇。能不能減少領導數量,對控制行政管理成本膨脹起很大的作用。