香港原行政管理的特征及啟發
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論文摘要：本文擬通過對香港原行政管理的特色，即以廣泛的咨詢制度為渠道，以市政管理為中心，以經濟管理為主導，以完備的法制為保證，以高素質的公務員隊伍為塞礎等的論述，說明香港原有的行政管理對香港過去的繁榮與穩定發揮了重要作用。同時分析他們有效的成功的合理因素對祖國內地大城市的借鑒作用。
香港在回歸祖國之前，由于英國的殖民統治，其行政管理無疑帶有頗濃的殖民主義色彩。然而，香港原有的行政管理對香港過去的繁榮與發展卻起到舉足輕重的作用。所以，對香港原有的行政管理的特點進行研究和探討，以便清除其殖民主義色彩，保留或吸取其合理的成功的因素，無論對保持香港的繁榮與穩定或內地的借鑒都將大有裨益。
香港原行政管理的特點
香港原行政管理主要由布政司署及其下屬的巧個負責決策的科和62個部門與機構組成龐大的行政系統，形成以港督為核心的實行行政主導的行政管理體制，使之具有鮮明的香港特色。具體來說，其特點主要有以下方面:
(一)以廣泛的咨詢制度為渠道。隨著社會的變化，尤其是經濟的高速發展，一方面，港英當局由于只靠少數上層精英分子難以鞏固統治，需要擴大吸納更多人士參與策劃政治和社會事務，另方面，為了加強現代化管理，需要吸納各方面人士尤其是專業人士的意見。因此，各種咨詢委員會相繼成立，至1994年各種咨詢委員會將近400個，應邀參加的社會人士約5000多人，政府各部門均設立各類咨詢組織，如政務總署轄下有各區的政務處及其下屬的分處，它們在全港各地分別設有60多個咨詢服務中心。又如，我們所熟知的行政局、立法局、市政局和區議會等等都不是行政管理機關，而是不同類型的咨詢機構或法人團體。這樣，香港由上至下，從縱到橫，多層次、多渠道地組成龐大的咨詢網絡，形成了廣泛、健全的咨詢制度。
在港督高度集權下，這種“咨詢”的主動權操于政府，被咨詢的建議和意見僅作決策參考，究竟有多少被采納，不甚了了，甚至明知民意動向，卻不一定按民意去辦事。所以，其作用總是有限的，乃至很有可能只為政府裝飾門面而已.這樣的咨詢決不能與直接參政、議政的民主等同起來，它距離真正當家作主的民主還很遠。但是，這種咨詢有其溝通民意的一面，它在一定程度上了解部分民情、民意，使政府在決策和施政當中獲得一定的社會認同，并有利于宜傳、解釋政策，減少阻力，化解矛盾;同時，又能使部分居民有機會參與公共事務。從咨詢制度的實際效果看，其積極作用還是主要的，所以被稱為“民主的起點”，不失為香港行政管理一個顯著特色。
(二)以市政管理為中心。眾所周知，香港地方小、人口多、密度大(約每平方公里6000人)，而且坡陡、路窄，各方面情況也比較復雜.但城市管理工作是有效的和成功的。當然，不是完全沒有問題.大凡到過香港的人都會有一個共同的感覺:香港繁榮而不臟亂(包括環境衛生、交通、公共秩序和社會治安等等)，的確是一個現代化的國際大都市。之所以能做到這樣，其中一個重要原因就是香港政府的主要注意力集中于，或者把重點放在市政管理方面。也就是說，香港地區行政管理的重點在市政管理，將市政管理作為行政管理的中心內容，花大力氣去抓城市的管理工作。其表現在:
1.有全面負責市政管理的咨詢和決策的專門機構。香港市政局和區域市政局(以下簡稱為“兩局”)是全面負責市政管理的咨詢和決策的專門機構，而且獨立于行政局、立法局和布政司署之外.這“兩局”雖是局部地區的咨詢機構，而不是行政機關，但通過它們將分別對港島、九龍和新界的市政管理提出建議、計劃和管理規則，經過立法局承認，港督批準后，交由市政總署執行.
2.“兩局”越來越受到重視并有相當大的行政權力。在市政局成立之前，于1843年成立“公共衛生及潔凈委員會”，只負責處理衛生問題.繼后成立衛生局取代該委員會.1935年又將衛生局改組，易名為市政局。該局成立后，規模不斷擴大，自1946年起，議員人數不斷增加，由本年的11名增至1965年的26名，到1983年為30名，1989年又增加到40名.區域市政局原來是沒有的，于1986年4月才成立，議員為36名。由此可見，香港政府對市政局和區域市政局是非常重視的，“兩局”規模的逐步擴大，力量的不斷增強，必將不斷加大市政管理的力度。
“兩局”雖不是行政機構，但它們有著相當大的行政權力。辟如，市政局不但全權負貴執行多項文康市政職務，而且總督可以把財產授予其經管處理。同時，市政局財政獨立，可以簽發牌照，收取費用，可以利用閑置資金投資，并可以按照財政司所規定的期限和條件借入款項。由于市政局是法人團體，還可以取得或擁有財產，接受信托，委任和執行信托，可以接受禮物和捐贈，以及在法庭起訴或應訴等.市政局除了行使法定職權之外，還具有一些非法定職能，如從事一項廣泛的健康教育計劃，為某一街道取名等等。事實上，“兩局”不但可以對市政管理提出建議、意見，作出計劃，制定管理規則等，而且根據法定和非法定的職能以及市政管理的問題和需要，還可以行使相應的行政權力。由此說明，香港政府把市政管理工作放在十分重要的位置上。
3.全面發揮“兩局”在市政管理工作中的參謀和決策作用。如前所述，這“兩局”在市政管理中，它作為政府的參謀和決策作用是顯而易見的。不僅如此，而且這種作用是全面的和綜合性的，包括香港市政管理的方方面面。如市政局下設12個事務委員會和一個酒牌局，他們所負的職責范圍是相當廣泛的，就市政管理工作而言，已經是無所不包了。具體來說是:
政務委員會:負責檢討市政局行政事務和公共關系以及市政總署在市區工作人員情況等。
建設工程委員會:統籌、策劃市政局屬下建筑和維修事務，決定建設工程的先后次序，審查對該局有影響的城市建設計劃。
文化委員會:負責文化及大會堂、太空館、高山劇場和香港仔文化中心的管理事宜。
娛樂委員會:負責娛樂事務以及香港體育館與伊利莎白體育館的事宜。
地區關系委員會:制定和檢討市政局與區議會關系的政策，處理和協調市政局和區議會間關系問題。
環境衛生委員會:負責環境衛生、防治蟲鼠，檢查和管制洗衣店、理發店、浴室等行業，簽發公共娛樂場所、保齡球場、溜冰場、桌球室和乒乓球室的牌照，檢討和管理墳場、火葬場和殯儀館等。
財政委員會:審核各項開支的先后次序，處理市政局屬下工程的投資和投標.
食物衛生委員會:負責管制和檢查食物、飲食店鋪衛生問題。
圖書館委員會:負責對公共圖書館和閱讀場所的管理。
酒牌局(委員會):負責簽發酒樓、菜館和會所等出售酒類的牌照。
街市及販商事務委員會:負責管理港九街市、熟食市場、屠房，簽發小販牌照。
博物館委員會:負責檢討和管理博物館和藝術館等事務。
康樂委員會:負責市政局轄下的海浴場、游泳池、體育館、公園、兒童游樂場等的管理。此外，還有市政局秘書處和市政局議員接見市民處.前者負責安排市政局內各項事務，把市政局的決策交市政總署執行。后者接受市民的咨詢和投訴。
區域市政局設有4個專責事務委員會、9個按地區劃分的區委員會以及1個酒牌局。4個專責委員會分別負責財政與行政、建設工程、環境衛生和康樂文化等事宜。9個區委員會分別對區域市政局在他們地域內的施政情況作出監察和督促，并就個別地區內區域市政局設施的管理事宜提供意見。
由此可見，“兩局”的參謀和決策作用不但能得到充分發揮，而且能全面地對市政管理提出建議，作出計劃等，對市政實行綜合治理。所以，在決策和施政過程中減少了很多中間環節和扯皮現象，避免了部門之間的矛盾和磨擦，能卓有成效地開展工作，成績顯著。這里不妨列出幾例:
—由于注意并積極、及時地推行各種防疫措施，重視開展各項疾病的預防工作和個人保健服務等，如:全面進行“清潔香港”運動;大幅度提高衛生罰款(隨地吐痰初犯罰250。港元，再犯罰5000港元);實施食物標簽法，違者受罰;嚴禁酒樓用爛碗碟，違者罰200。港元;禁帶食品進入影院;推行全面的家庭保健計劃等等，使主要傳染病的發病率下降，嬰兒夭折率趨低，市民健康狀況和生活環境得到很大改善，衛生管理的水平有顯著提高。要不然，因為香港地狹人稠，如果衛生管理不好，所產生的間題和后果將是嚴重的，甚至“是災難性的和不堪設想的.”
—房屋間題本是城市管理中需要注意和解決的一個重要問題，而且香港地方小，在較短的歷史時期內其人口又以驚人的速度成倍地增長，房屋問題更加突出。但是，由于采取種種管理措施，辟如，成立了房屋委員會(統籌公共房屋事務)、房屋協會(參與公共房屋的籌建和市區重建計劃)、大廈管理統籌小組等組織，推行“居者有其屋計劃”，即由政府出資興建房屋，并以比較合理的價格賣給公共房屋的住戶和住在付房租的私人房屋里的中下等收入的家庭，限制車輛占用公共住區道路;組建“特遣隊”來掃蕩住宅區內非法擺賣的小販等等，房屋問題得到了較好的解決，取得了有目共睹的成績，如香港的房屋委員會是當前全世界擁有為數最多的房屋單位的機構之一。—前面已提及，香港地區人口多、地方小、坡陡路窄，地理條件差，而且運輸繁忙，車輛多。
如果交通管理不善，后果是可想而知的。然而，他們將改善交通狀況和解決交通間題納入市政建設和管理的戰略高度來考慮，作出了不懈的努力:首先，重視交通建設與經濟發展的關系，并將重點放在改善和發展公共交通方面，盡可能發展道路網，發展和改善公共交通設施，并對道路網的設計和建設進行了長期的研究，而且做出了不少成績，如重要道路網，即干線公路網對交通堵塞有了明顯改善或減輕;道路系統的干線編號有助于管理;地鐵成為世界上載客量最高的運輸工具之一，盈利為世界之冠，地鐵的建設和經營管理是成功的。其次，管理機構健全，有關交通的事務均有相應的單位和人員負責。第三，交通條例比較齊備，做到有章可循，照章辦事，按規定執行，如規定各種出租車的收費標準;分別用綠、紅兩種車身顏色來區別固定和非固定線路行駛，通過有關規定限制私家車的發展;還有水、陸、空交通以及車輛登記、停車、車輛檢驗、道路安全、道路收費等規定，違者必罰。自道路交通條例實施以后，交通意外尤其是因交通事故導致重傷或死亡的案例大為下降。第四，比較重視和經常進行交通安全的宣傳教育，如對中、小學生上交通安全常識課，并在他們中組織交通安全隊。第五，不斷改進各種交通設施，提高管理水平，如對新市鎮的發展，在交通方面力求做到合理、適當、有效和滿足，達到路盡其用.綜觀香港的交通管理，其秩序較好，行車速度較高，市民較能遵守交通規則，凡是到過香港的人士，大概都能覺察到，交通稱便和井井有條，從總的來看，交通管理是得法的，是比較好的.
—在公共秩序和社會治安管理方面也做了許多的工作，如:為了撲滅罪行和維持社會治安，成立了“撲滅罪行委員會”，專門負責向政府提供有關如何有效地撲滅各種罪行，諸如防止爆竊案、禁閉色情場所、瓦解社會惡勢力等的意見，同時對打擊黑社會罪行進行廣泛宣傳，建立香港苦隊并重視對警察的訓練;組建“少年警訊”和“香港輔助普隊”，協助維護公共秩序和社會治安，在“替民齊合力，滅罪享太平”的口號下，在廣大市民中開展聲勢浩大的撲滅罪行運動，提高市民對撲滅罪行的認識，并加強鰲民的合作.推行鄰里守望計劃和好市民獎勵計劃等，鼓勵市民積極協助苦方破案，重視和發揮執法機構，如海關、懲教署、消防處、廉政公署等在撲滅罪行中的作用.所以，香港地區的公共秩序和社會治安狀況是比較好的。在資本主義世界的大都市中，香港的罪案率還是比較低的。其中有的工作如反貪所取得的成績，還受到國際的重視.
從以上實例可以看到，在市政管理中，除了“兩局”的咨詢、參謀和決策作用得到充分的發揮之外，也相當重視和發揮行政管理部門和執法機構的作用。“兩局”提出的意見、建議，作出的計劃和制訂的規則等，一經立法局承認，總督批準后，行政管理和執法機關將能積極的貫徹執行，緊密配合，他們在施政和執法中也是很得力的.
(三)以經濟管理為主導。所謂主導，就是主要或首要的，并能引導事物的發展方向。香港雖然是一個自由港，是自由市場經濟的體制，但香港政府仍然將對經濟的管理放在行政管理工作的首位—這主要體現在對經濟采取“積極不干預主義”.在70年代之前，港英政府奉行的是自由放任主義，對經濟實行“消極不千預”體制，不干預私人的經濟活動，不干預市場運作.但是，70年代后，一方面由于國際保護主義興起;另方面由于自由市場經濟本身的弱點和不足，即盲目性、破壞性和滯后性開始暴露，先后出現地產風、銀行擠提、股災等危機，造成了相當嚴重的“社會災害”.在這種情況下，香港當局改行為“積極不干預主義”。
所謂“積極不干預主義”就是:一方面創造良好條件，使市場得以正常運行，并繼續通過市場機制去調節經濟，另方面，當市場自發調節失效或失敗，出現危機時，政府就及時進行適度和審慎的干預，通過政府的“有形之手”與市場的“無形之手”相結合，來補充市場之不足，使自由市場得到正常運轉并使其功能得以充分發揮。政府在必要時所作出的干預，大都限于“市場失敗”或預防其失效的范圍，要求適度而不過分.具體來說，主要采取如下措施:
—為了使市場能正常運行，努力創造良好的條件:首先是管理經濟的部門進行決策和制定政策，其次是進行經濟立法工作，做到依法辦事，再次是提供和改善市場經濟發展所需的“硬件”和“軟件”。這些方面香港當局都做了大量的工作，如:偏重生產出口商品，積極發展對外貿易，注意調節就業機會，突出制造業和金融業在香港經濟中的比重;確定“稅網窄和稅率低的稅制”，推行“居者有其屋”的計劃，致力于興建“新市鎮”，建造地下鐵路.創辦香港中文大學，重視教育投資(僅1988年教育經費占港府總開支預算的18%)，注意人才培養;成立“廉政公署”，制定有關法律法規等等.
—針對市場失敗或緊急危機，將采取經濟的和法律的甚至行政的直接干預措施.如1983年9月實行港元與美元掛鉤的聯系匯率制度，解救港元暴跌的危機等等.
—為應付或預防市場失敗和危機或其它弊端，進一步健全和完善各種管理制度，加強對市場的監管和必要的宏觀調控。如:在金融市場建立新的銀行監理制度、證券及期貨事務監管組織，改組金融體系，制定環境保護法例，設立環保機構，治理環境污染等等。
事實表明，香港政府十分重視對經濟的管理，并將對經濟的管理放在首要位置上。
同時，實踐證明，“積極不干預主義”的香港自由市場經濟制度，是適合香港這個特殊社會的需要，是香港經濟取得成功的一個重要條件或基本動力之一。因而，使香港的經濟得到高速的發展.眾所周知，香港地區的經濟發展，經歷了恢復時期、轉變時期、興旺時期和深化時期的慢長的過程，而真正被稱為香港經濟“起飛”時期則是70年代.從60年代下半期以來，其生產總值和人均生產總值一直在持續的快速增長:1966年到1994年的28年間，香港經濟每年平均增幅超過7%;1947一1987年的40年間，香港人均生產總值增加10倍(英國花了兩個世紀才取得同樣的成績，美國經過120年的時間，其人均生產總值也只提高8倍左右)，1989年已達11254美元，1994年再升至21760美元，一直為亞洲“四小龍”之冠，并已趕上和超過不少發達國家和地區，在亞洲僅次于日本。1996年人均生產總值已升至25300美元，居世界前列。所以，諾貝爾獎金獲得者、美國著名經濟學家佛利民曾說，香港只“用30年時間走完了西方200年的路程”.①此外，香港的國民收入排在世界第二位.集裝箱、鐘表、紡織品與玩具等出口均居世界第一;人均貿易額排世界第二;運輸量排世界第三，黃金交易排世界第四.外匯儲備和外匯交易以及財政盈余均排世界第六位。香港以其小小的彈丸之地創造出“世界奇跡”，成為國際著名的金融中心、貿易中心、輕工業制造中心、旅游中心和信息中心。國際貨幣基金會(IMF)今年發表全球經濟前景報告時，首次把香港列入先進經濟地區。②
(四)以完備的法制為保證.前面已言及香港的法制與執法機關在市政和經濟管理中都發揮了重要作用。如果沒有嚴格的香港法律制度，其行政管理便失去基本可靠的保證。香港的行政管理之所以能做到穩定有效，一個重要原因在于有一整套獨立完備的法制作保證.主要表現在:
1.有健全的司法機關和司法隊伍.香港由5個等級的法院組成了一個嚴密的司法體系。該系統由司法部主持，司法部的首長是首席按察司(亦即最高法院法官)。該體系的組織架構是(依權力大小的排列順序):(l)最高法院上訴庭(或稱高院合議庭)，(2)最高法院原訟法庭(或稱高等法院);(3)地方法院，(4)裁判司署(附設兒童法庭)，(5)各種專貴法庭和審裁處(包括死因裁判法庭、租務法庭、土地審裁處、勞資審裁處、小額錢債審裁處、色情物品審裁處等).截止到1989年，司法部共有司法人員為1635人。
2.有廣泛完善的法規法則.香港是法制非常完備的社會，各種行政事務和社會關系都依靠法律治理和調整。香港的法制大體分為刑事法制、訴訟法制、勞工法制、婚姻法制、環保法制和經濟法制等方面。至1990年，已有成文的條例和附屬立法的匯編共31冊.
3.做到依法辦事，依法行政。長期以來，香港執法機關對罪犯的懲治都是嚴厲的，任何人一經犯罪，都要受到懲罰，決不姑息。同時又對犯人進行教育，使犯人改惡從善，協助他們走上新生。由于香港厲行法治，所以，同其它資本主義大城市相比，香港的刑事案發案率是比較低的.如1983年，發生的刑事案為86000宗，發案率為1·7%左右。
(五)以高素質的公務員隊伍為荃礎。香港公務員的任用、訓練等既是行政管理最經常的重要的工作，又是行政管理工作的一支不可或缺的隊伍，而且素質比較高。主要體現在:
L經過產格的遴選。香港公務員的招聘一般經過報名、初步甄選、筆試、初步面試、最后面試、體檢及安全審查、錄用等多個程序和環節。由于招聘的程序完備、要求高、審查嚴格，這就保證從眾多的報考人員中遴選出精英人才。公務員的錄取率一般為赴考人數的5一7%。行政主任的錄取率則更低，據港府連續22年的資料顯示，其比率僅為0.5%左右.
2.文化和專業知識水平較高。香港回歸祖國前，全港有公務員將近20萬人，一般都具有大專以上水平，并且受過專業知識的訓練。如，1983年至1988年的5年中，受聘的公務員為5395人，其中具有大學學位的占85.3緯，專上學院和未取得大學學位的占14.7寫。由此說明，這些公務員的文化素質是比較高的。
3.建立完善的訓練制度。香港政府相當重視對公務員的訓練，僅每年支付訓練的經費都是相當可觀的，至1982年止，政府每年用于訓練的預算開支達40億港元。1982至1983年度，練經費為4億3千萬港元.同時，建立和健全各種訓練機構，并開展多層次的訓練，以便提高公務員的工作效率和服務水平。
4.建立和健全考核、笑怒制度。香港政府還通過試用、考核、獎懲、崗位輪換、監督、紀律和辭職辭退等各種制度，促進公務員不斷進取，從而保證公務員隊伍的高素質、高效率。
由于香港公務員的素質高，辦事效率高，所以，他們的生活節奏也比較緊張.有人對港人的生活節奏作了以下的描述:“外地人來到香港旅游，都有一個共同的感覺，那就是香港人的生活節奏實在太緊張了。……每日上下班時間，在各地鐵站進出口、在……你都可以看到匆匆趕路的人群，有時像潮水般涌下來，有時一個個接踵而來……他們大多都是白領階層。看他們走路的速度，便知道他們是在跟時間賽跑，是向時間爭取財富卜…”③英國和香港雖然同樣由英國人管治，但香港公務員比英國公務員的辦事效率要高、服務質量要好，香港經濟繁榮的速度超過了英國.因為香港的公務員98%以上都是本地人(即港人)，所以，由此證明，香港回歸祖國后，“港人治港”一定會更好.香港公務員制度的建立，既受到了特定政治、經濟、文化環境的影響，又受到了英國殖民政策的制約。它是英國文官制度、中國傳統文化和香港實際情況相結合的產物。所以，香港公務員制度富有效果，自成體系，獨具特色。
通過對上述特點的分析可以看出，香港原行政管理能做到:機構健全，配套合理;法制完備，依法行政，職能明確，責任清楚，決策、行政管理與執法機關相互配合，講求實效，符合港情;綜合管理，重點突出，管理科學，服務意識強.因而，各種管理措施得力，行政管理機制運轉順利，效能高，效果好。
香港原行政管理給我們的啟示
香港原行政管理的整體性(綜合性)、規范性、科學性、開放性、計劃性、服務性和有效性等許多合理的成功的因素不僅是香港回歸祖國后可作為香港特別行政區政府繼承和發展，為促進香港的繁榮與穩定進一步發揮作用，而且也是很值得祖國內地大城市，尤其是廣州和深圳市借鑒的。正如中共十二屆六中全會所指出的:“我們堅決摒棄維護剝削和壓迫的資本主義思想體系和社會制度，摒棄資本主義的一切丑惡腐朽的東西，但是，必須下大決心用大力氣，把當代世界各國包括資本主義發達國家的先進的科學技術，具有普遍適用性的經濟行政管理經驗和其他有益文化學到手，并在實踐中加以檢驗和發展。不這樣做就是愚昧，就不能實現現代化。”④筆者認為，香港原行政管理的經驗至少有以下方面可為我們所借鑒。
第一，市政府一定要將主要注意力放在城市管理工作上。市政府尤其是大城市政府，與一般地方政府的根本區別，就在于其大量的經常性的工作是市政管理。因而，必須將主要注意力或主要精力放在城市管理工作上。盡管城市轄管的范圍還有農村，尤其是當前在市管縣的體制下，所轄的鄉村還比較多，范圍比較廣，但以市政管理為中心內容的工作性質不能改變。否則，市政府的工作就會本末倒置，出現錯位現象。事實上，香港的郊區(新界)比市區的范圍要寬得多，但香港政府始終抓住市政管理這個中心不放，并以此來促進新市鎮的發展。只有這樣，市政管理才能走上正軌，城市管理工作才能搞好。就以我國許多大城市存在的“臟、亂、差”狀況為例足可以說明這一問題.
“臟、亂、差”狀況的存在，原因固然是多方面的，但最主要的原因是，隨著生產力的發展，經濟體制的轉換，第三產業迅速崛起等等，城市作為多種功能載體的負擔驟然加劇，而城市管理工作尚未成為市政府的中心工作，擺上重要的議事日程上，管理措施跟不上。所以，就很容易造成占道經營、亂擺亂賣、不講衛生、車輛亂停、垃圾亂堆、道路無人管理、交通不暢等“臟、亂、差”狀況，尤其是城鄉結合部地區的問題更為突出.辟如，據報道，由于經濟的高速發展，基建項目的頻頻上馬，使廣州這些年成了名符其實的大工地.而管理手段上的漏洞使這些工地成了廣州市的粉塵污染源頭。
同時，占道經營、亂擺亂賣的“馬路經濟”隨處可見，人無處可走，綠草無處可栽，不少道路在規劃時根本就沒有綠化帶的位置，有的馬路即使留了綠化位置卻無人種無人管，綠化帶成了雜草堆、停車點或光板路面……。總之，在廣州市的臉龐上，瑕庇隨處可見.⑤又據報道，廣州市赤崗至新洲的新港路由于路窄，加上大雨不斷，路面坑深、泥濘、到處積水，坑坑洼洼，破爛不堪，車輛難行并經常堵塞……，但又無人管理，至使中巴和的士望而生畏，不再行走此路。負責行駛此路線的第三公共汽車公司一分公司的262路線的15輛公共汽車，先后11輛要入廠修理，6輛已無法營運。僅兩個月增加的車輛保修費達n.5萬元，營運收入則每月下降32.6腸，營運里程減少47%。因此，該分公司向主管部門提出停開此路線的要求。262路車是目前市區開往新洲的唯一一路公共汽車。如果此路車停開，當地居民進入市區的交通就成了問題.⑥這種“臟、亂、差”狀況不要說與“創建國際化大都市”的標準相差甚遠，而且與現代化大城市的要求也難以相稱.
由此說明，各大城市政府一定要轉變職能，將主要注意力放在市政管理工作上，加大市政管理的力度，下大決心和花大力氣，切實管住“臟、亂、差”現象，使市政管理的水平提高到一個新的高度。
第二，必須實現綜合治理.我國目前大城市行政管理上的一個突出問題仍是條塊分割，限于部門、行業范圍的管理，缺乏整體性，無法做到綜合治理.因而，造成職能交叉，政出多門，缺乏科學規范，眼光短淺，功能不完善，管理不配套，同時受到部門和行業內部利益、權限的牽制，有利的、好的爭著管，無利的、難辦的相互推誘和扯皮，部門之間、行業之間諸多矛盾.這種分散管理體制耗費了大量的人力、物力和財力，但成效又甚微。如，重復開挖道路這類城市涸疾的反復生發，不僅是塞車現象的罪魁禍首之一，還加劇了道路、排水設施的損壞.所以，難怪有人建議將馬路裝上“拉鏈”—這是對缺乏整體、科學、規范性的市政管理工作的莫大諷刺l對比香港的市政管理就不一樣，他們十分注重整體性的綜合管理。前面已談及，香港的市政管理工作主要由三部分(即三大塊或三個方面)組成:一是決策和制定政策、措施方面，即由市政局和區域市政局對全港的市政管理提出計劃、建議、制定管理規則等;二是審批方面，即以上的計劃、建議和規則等經由立法局承認和港督批準，三是施行方面，即經批準后的計劃、意見和規則分別由行政管理和執法機關實施和執行。也就是說，全港市政管理的計劃、意見、法規法則的制作均出于一個部門，審批、實施和監督等又同樣分別出于同一職能部門。如，香港實行“一替多能”綜合執法就是這樣.即城市的交通、市容、衛生、治安等諸多方面均由普察統一管理。以上三個方面構成了一個完整的市政管理機制，他們各自的職責清楚、明確，縱橫關系密切，相互配套，環環緊扣。他們既不存在條塊分割、各自為政、政出多門的局面，又可避免相互推誘、扯皮、重復運作、矛盾百出的現象發生.
所以，市政府必須由單一(分散)型向綜合(整體)型、傳統型向科學型、隨機型向規范型轉變，建立綜合的市政管理機制，以便對城市實施全面的統一的管理。這樣，既可以避免扯皮，減少矛盾，精簡人員，節省財物，消除管理“死角”，又可以增強管理人員的服務意識，提高管理效能、效率和管理機關的權威性。
第三，真正將對經濟的管理放在行政管理的首位.我國在計劃經濟體制下，政企不分，產權與經營權不分，政府大包大攬企業行為，政府成了企業決策的主體。這樣，便形成了以政代企的局面，企業成為政府的附屬物，企業完全由政府來擺布。
經過了經濟體制改革，在市場經濟體制下，實施政企分開，政府轉變對經濟管理的職能，即由微觀管理到宏觀管理.在這種情況下，有人認為，政府對經濟的管理就不那么重要了，甚至可以撒手不管了.其實，這是對政府轉變經濟管理職能的一種誤解.香港是一個自由港，市場經濟發展得相當成熟。但香港政府仍然將管理經濟放在行政管理的首位，采取“積極不干預主義”。事實說明，在市場經濟中，包括發達國家在內，由于市場機制本身具有自發性、滯后性和盲目性等缺陷，任其自發調節，易造成經濟發展和社會生活的劇烈波動和不穩定，需要政府進行必要的干預，以彌補市場之不足。前面已談及，香港政府對經濟的管理既有經驗，也有過教訓。在70年代之前，由于對經濟管理采取“消極不干預”體制，對經濟的發展完全放任自流。結果，造成很嚴重的“社會災害”。
所以，我們要吸取香港政府管理經濟的經驗教訓。一方面，要實現“政企分開”，還權于企業;另方面，市政府又要真正將對經濟管理放在行政管理工作的首位，做到“有形之手”與“無形之手”相結合，真正把經濟抓上去，并以經濟管理去促進和帶動其他方面的管理。事實上，行政管理的“政績”在很大程度上是通過經濟效益或經濟成就來體現的.任何行政管理都不可能離開對經濟的管理。總之，我們一定要克服在經濟管理上的“以政代企”或“放任主義”的片面傾向。否則，將不利于甚至阻礙經濟的發展.
第四，加速法制建設，克服立法工作滯后于經濟發展和城市建設的被動局面，真正做到依法行政，以法治市。應該看到，各大城市在法制建設方面已做了大量的工作.但法制建設仍然落后于經濟發展和城市建設。如，廣州市從1987年開始使用管道氣至今，已整整10年了.但有關管理管道氣的法規仍未有出來.所以問題不少，煤氣公司發現一些用戶“違規”，則罰你沒商量;而用戶則認為煤氣公司動輒停氣相逼只因有權。還有的用戶反映，煤氣管道沒有保護措施，居民如伴炸彈睡眠，應明確一個行政主管部門來監督煤氣公司等等。⑦管道氣如何經營?怎樣才算違規?又該如何處罰等間題如果沒有法律依據，那就只有是“公說公有理，婆說婆有理”了，很難得到公正的論斷.
又如，隨著經濟的發展和維護社會治安的需要，保安員隊伍正在興起和不斷壯大，并為社會主義建設發揮作用.然而，對保安員的管理至今還未正式立法。因而，問題也不少，最感棘手的間題是保安賠償問題。客戶雇請了保安員，但仍然發生了災害事故或盜竊案件，客戶受到經濟損失。這樣，要不要給予賠償?是保安員賠還是保安服務公司賠?還有保安員的生活、福利、待遇等如何解決?以及保安員濫用警械、侵犯人權甚至罵人打人的間題又如何處理?等等。如果不對保安員的管理進行立法，以上諸多問題就很難得到根本解決.這樣的話，保安員不但沒有發揮應有的作用，反而會給社會治安帶來危害。以上所談，只是法制建設滯后的方面。還有，由于法制建設某些方面互不配套，故出現管理上的“空檔”或漏洞甚至互相抵觸的現象。再有，就是有法不依、執法不嚴、執法犯法的現象也較為突出。一個大城市的運作，靠的是管理。立法是管理的依據，有法，才能實行正常的管理。以上存在的間題如果得不到解決，不但不利于行政管理工作的開展，無法做到依法行政，以法治市，而且大大的影響乃至阻礙經濟和城市建設的發展。對照香港，他們不但有完備的法律制度，而且嚴格執法，依法行政.由此，應該看到我們在以法治市方面的差距.
除了以上所講的香港原行政管理在四個方面值得內地大城市借鑒之外，還有香港的咨詢制度以及其政府重視教育、注意培養人才和公務員培訓，確保公務員的高素質等等也都有其可取之處，這里就不一一贅述了。總而然之，只要我們認真深入去研究探討香港原有的行政管理，清除其殖民主義色彩，吸取其合理的成功的經驗，對提高我們大城市行政管理的水平是大有益處的。
注釋:
①楊奇主編:《香港概況》上卷，香港三聯書店1990年版，第458頁.
②《羊城晚報》19，7年5月2一日第4版.③漢聞:《香江鱗爪》，《羊城晚報》1997年6月4日第16版。
④《中共中央關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》，人民出版社1986年版，第7頁.
⑤周煒、王翻:《美麗的廣州，變了“臉”》，《羊城晚報》1997年7月7日第2版.
⑥彭啟有、毛曉梅、邱偉釗:《新港東“考起”公交車》，(羊城晚報)2997年7月11日第17版.
⑦洪啟旺、甘甲才:《煤氣罰款有理嗎?》，《羊城晚報)1，97年5月26日第17版.
周煒:《沙河龍崗路危險》，《羊城晚報》1997年5月20日第17版.
洪啟旺、李韻賢:《行業特殊，專營有理》，《羊城晚報)1997年5月29日第17版.
主要參考文獻:
①夏書章:《香港行政管理》，光明日報出版社1990年版。
②施漢榮若:《“一國兩制”與香港》，廣東人民出版社1995年版。
③李昌道等著:《香港政制與法制》，上海社會科學院出版社1991年版。
④徐克恩著:《香港:獨特的政制架構》，中國人民大學出版社1994年版.
⑤伊恩·斯科特〔英〕等主編:《香港公務員—人事政策與實踐》(陸仁譯)，上海翻譯出版公司1990年版。
⑥聶振光著:《香港公務員制度概述》，中國人事出版社1990年版。
⑦史深良著:《香港政制縱橫談》，廣東人民出版社1991年版。
⑧廣東省人民檢察院研究室編:《香港法律與司法制度資料》，廣東省法學會1986年出版.
