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摘要:當前我國政府管理面臨著多方面的創新，如制度創新、體制創新、機制創新等，然而，要推進政府管理創新則是一個長期持續的系統工程，必須以宏觀的視角和戰略的眼光看待和審視政府管理創新問題推進我國政府管理創新必須首先解決好政府管理創新的前提和保障問題、政府管理創新的模式選擇問題以及政府管理創新的職能選擇問題三個基礎問題。

關鍵詞:政府管理創新憲政轉型強政府與強社會制度政府

當前我國政府管理面臨著多方面的創新問題:如制度創新、體制創新、機制創新、組織創新、管理創新、方法創新、手段創新、觀念更新、理論創新等等，因此，政府管理創新不僅僅是一個權宜之策而是一個長期持續的過程，而且也是一個政府管理的系統T程。我們必須站在政治的高度，以宏觀的視角和戰略的眼光看待和審視政府管理創新問題一。

一、憲政轉型:政府管理創新的前提和保障

憲政是近現代政治、經濟和社會發展的產物。憲政不同于憲法，但與憲法具有密切的關系。憲政是以實行民主政治和法治原則，以保障人民的權力和公民的權利為目的，創制憲法(立憲)、實施憲法(行憲)和維護憲法(護憲)、發展憲法(修憲)的政治行為的運作過程。即以憲法為基礎.通過法治(在法律面前人人平等)來保障公民權利的民主政治理念和制度的總和美國學者丹·萊夫認為，“憲政意指法律化的政治秩序，即限制和鉗制政治權力的公共規則和制度。”憲政是對政府最高權威加以約束的各種規則的發展。這是從憲政與公共權力之間關系的角度來理解。還有學者從公民權利和政府權力的角度來理解憲政.認為憲政“一方面是要保障公民權利;另一方面是要制約公共權力:”美國學者路易斯亨利則從權利、權力、制衡、法治、司法公正等多個角度來理解憲政，他認為:憲政意味著一種有限政府，那政府只享有人民同意授予它的權力并只為了人民同意的目的，而這一切受制于法治;它還意味著權力的分立以避免權力集中和專制的危險;憲政還意指廣泛私人領域的保留和每個個人權利的保留;另外，憲政也許還要求一個諸如司法機構的獨立機關行使司法權，以保證政府不偏離憲法規定，尤其是保證權力不會集中以及個人權利不受侵犯。由此可見，“憲法至上”是法治的核心和首要原則，憲政下的一切公共權力的合法性源于憲法和法律，這是立憲政府的基本精神。可以認為，標準的立憲政府至少需要具備兩個方面的條件:憲法規定了施政的基本規范，據此能夠限制政府;憲法規定了公民的權利.據此公民的確有權監督政府。總之，憲政是和近代民主政治相聯系的一個概念。在現代法治國家.憲法是民主與法治精神的具體體現，民主與法治要求國家的最高政治權威只能是具有最高法律效力的憲法。法治在實質上和形式上都表現為憲治，即憲政如果說民主的目的是促進公民參與公共事務的管理，那么法治就是通過法律規范和限制政府(強制性公共權力)的規模和范圍，保護公民權利不受政府濫用或誤用公共權力的侵害憲政不僅具有政治和社會價值.如公民權利至上、祟尚法治和民主政治，而且也具有經濟價值。因為憲政就是在政治領域依據憲法治國，這種憲法不僅僅在法律上是至上的，是政治權力的運行規則，界定了政府權力的界限與條件，而且它是符合自由民主精神的，從政治上來說.它是有利于保障公民政治權利的;從經濟角度來說.它所內含的制度安排是有利于市場經濟發展的，有利于保護個人經濟經營權利的歷史的經驗告訴我們，實行民主憲政的開放社會，才最有可能出現穩定而公平的經濟發展。我們應該看到，經濟的改革實際上是憲政轉型的一部分，但這種關系許多研究經濟轉型的學者并不重視。

從我國的情況來看，我國對于憲政規則的改進一直都處于摸索中。但是，作為憲政核心的對于權力的制約卻沒有得到很好的重視。我國社會主義市場經濟體制確立以來，一直非常強調法治，一再重申“依法治國”、“依法行政”。特別是上世紀90年代中后期，吳敬璉等學者開始區分好的市場經濟和壞的市場經濟，認為好的市場經濟就是有法治的市場經濟。但是，憲政的問題仍然未能進人議事日程。只有法治顯然還不是憲政。因為法治固然能對權力形成制約，對權利形成保障，但是，法治如果沒有民主作前提，法就可能是個別利益集團主導下制定的主要是為了維護自身利益的惡法。正如著名法學家江平教授所說的:“從市場經濟到法治社會必須經由民主政治的環節，即市場經濟中所形成的各種利益訴求并不會自動而是要首先轉化為某種政治力量時才能在法律中得到反映。中國已經提出建設市場經濟與法治國家的目標，但是如果沒有民主政治的媒介，市場經濟就不可能是法治經濟，這樣的市場經濟也就難以成功的。根據政治生活的原則應與經濟生活的原則相適應的原理，為了使憲政秩序適應加人WTO和經濟全球化的需要，適應日益走向成熟的市場經濟社會的需要，適應堅持以經濟建設為中心的要求，就需要適時地完成憲政秩序調整，而這一調整就其根本而言就是憲政轉型。因為“比市場更重要的東西，是對政府權力的約束，是民主化和法治結合的憲政建設。”四即而憲政主義價值的實現自然地需要創新政府，需要創新政府的管理理念和管理模式。面對日益增長的公共問題，政府必須在價值理念上、治理制度上和行政行為上進行創新。因此，政府創新意味著價值理念的轉變、制度的創新以及治理行為的有效更新。而憲法秩序的意義就在于提供一種制度創新的框架，公民權利在那里能夠得到充分地表達和行使，強制性的公共權力受到了法律限制和約束。公民權利不僅受到司法保障，而且在參與公共事務管理中能夠得到實現。因此，在經濟市場化和政治民主化改革的大背景下，我國政府適時地進行憲政秩序調整，實現憲政轉型是政府管理創新的前提和必要保障。

二、“強政府”與“強社會”:政府管理創新的模式選擇

“治理”(Governance)是上個世紀90年代在社會科學領域中流行起來的核心概念，治理理論強調的是一種多元的、民主的、合作的、非意識形態化的公共行政。從政治學的角度看，治理是指政治管理過程，它包括政治權威的基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理。它特別地關注在一個限度的領域內維護社會秩序所需要的政治權威的作用和對行政權力的運用。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益1111。也就是說，治理就是要以最大限度地實現公共利益的善治為最高目標。而所謂善治，就是指“良好的治理”(GoodGovernance)，是使公共利益最大化的社會管理過程，是治理最終所要達到的目標。

隨著我國社會主義市場經濟的發展，政府必須進行經濟的市場化和政治的民主化改革，對政府社會管理的體制、方式、手段進行改革，對政府與企業、政府與社會之間的關系重新界定，對政府管理模式進行探索和創新，使之與經濟市場化的趨勢結合，與國際先進規則接軌在管理中加強宏觀、放寬微觀，使之管理科學，從而一既使政府不至于陷入繁雜的社會事務，又可以讓政府有效的管理好整個社會系統，確保社會的可持續發展。而治理與善治理論的提出，從治理視角中強調政府改革的核心和關鍵即是進行社會本位、民本位基礎上的政府職能轉變。因此，當前，我國應該在治理與善治理念指導下，進行政府管理模式創新，創建“強政府”和“強社會”的強強聯合模式，才能從根本上解決核心和關鍵問題。這是市場經濟體制確立后我國政府與社會關系深刻變化的客觀要求，也是我國政府管理模式創新的新思路。

社會主義市場經濟的建立和發展，要求政府必須退出微觀的經濟管理范疇，而采取宏觀調控的方式干預經濟，并且把原先占有的權力交還給社會，由社會組織承擔起原先由政府承擔的經濟管理和規范職能，或者由政府與社會合作，進行共同治理。這就要求我國政府必須在堅持“有限政府”的基本理念的前提下積極培育“強社會”。因為只有公民社會真正強大起來，市場經濟才能夠健康地發展下去;只有在一個強大的公民社會基礎上才能夠實現“有限政府”的改革目標;另一方面，政府需要轉變社會管理模式，打造出一個“強政府”。由于市場經濟強調政府還權于社會，還政于民，大量的中介組織或第三部門興起并承擔重要的職能，在市場經濟的發展中起著舉足輕重的作用政府需要適當地退出社會領域，但是并不可能完全放棄社會管理職能。也就是強調政府對社會組織的規范和管理，以保證這些社會組織真正適應WTO規則的要求，真正為我國的經濟市場化和全球化服務。由此可見，適應市場經濟發展的需要，我國政府需要本著“有限政府”與“有效政府”的基本理念和戰略目標，從政府壟斷走向市場參與，形成多個治理主體合作的網絡化治理模式，實現政府與社會的充分互動，發揮政府與社會的合力，形成“強政府”與“強社會”的“共同治理”，才能最終達到“善治”的目標。

三、構建制度政府,政府管理創新的職能選擇

制度就是全社會的“游戲規則”，是為了確定人們之間相互關系而人為設定的制約二簡單地說，制度是一套社會活動的公共行為規則，或者說是一套社會游戲規則如美國經濟學家羅納德科斯所說:“沒有適當的制度，任何意義的市場經濟都是不可能的。”

市場經濟的發展要求政府必須以制度的形式來規范市場行為，提供良好的市場經濟運行的制度環境:但恰恰在這方面，我國的制度準備仍有很多不足雖然經過20多年的改革開放，我國的市場經濟得到了一定的發展，與國際經濟體系接軌的條件有所改善。但是，同WTO的制度、規則相比較，我國市場經濟的發展仍然存在著大量的制度空檔或制度缺失，而且制度稀缺的程度比較高，許多社會公共事務領域還缺乏有效的制度安排。因此，如何在當前制度稀缺的情況下，找到一種政府愿意并能夠推行，同時又能夠滿足社會需求，并且實施成本較低的制度安排，成為我國政府制度創新的一項緊迫的戰略任務。

這里所提到的“制度政府”，就是從制度的角度來看政府職能，政府的功能應當以制度方式向社會提供“規則”并且政府本身也必須按照制度行事。因此，從制度的角度看待政府，構建制度政府就是政府職能轉變的新形式。事實上，市場經濟體制的確立，我國政府的職能就應當是向社會提供制度供給和進行制度創新，也就是說政府為社會制定“游戲規則”監督“游戲規則”的執行，針對“游戲規則”失靈進行“游戲規則”創新。如前所述，就制度的功能而言，制度就是全社會的“游戲規則”，是為了確定人們之間相互關系而人為設定的制約。但事實上，不管是人們之間的相互交往，還是在經濟生活中的相互交往都需要依賴于信任。信任是以秩序為基礎，而要維護這種秩序就需要依靠各種制度和規則，同時，也只有制度才能真正保護個人的自由領域，幫助人們避免和緩和沖突。因此，特別是在我國，市場經濟的確立更需要政府根據市場規則向社會提供制度供給并適時地進行制度創新。

由此，在這個意義上，可以說政府職能就是政府要進行制度創新。政府職能轉變與制度創新是同時進行的，政府職能轉變必須以制度創新為基礎，反過來，政府制度創新必須遵守政府職能轉變的要求。首先，政府可以通過制度創新來轉變政府職能，政府從一種職能向另一種職能轉變，制度創新是一種理性的選擇，因為制度創新與人員轉變相互補更能夠鞏固政府職能轉變的成果;其次，制度創新本身也是一種政府職能轉變的過程。每一次制度創新都意味著新舊規則的更替和轉變，而這種規則的更替和轉變最終必然會導致政府職能的轉變;第三，政府職能轉變與制度創新是一個同時進行的過程，政府職能轉變要通過制度創新來實現，而制度創新也會帶來政府職能的轉變。