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摘要:農村行政體制改革和機構改革不能僅僅從行政體制本身考慮如何深化，而應跳出行政體制的局限，調整一切束縛農業生產力發展的生產關系及其上層建筑，建立和完善與社會主義體制相適應的農村政治、經濟、文化、社會管理新體制，推進農村和諧社會的構建。

關鍵詞:鄉鎮行政管理體制改革研究

鄉鎮行政管理體制問題，己日益受到學術界的重視。在不同的觀點中，有一點是共同的，即鄉鎮行政體制改革和機構改革已經不能僅僅從行政體制本身來考慮如何深化，必須跳出行政體制的局限，從更高的層面，例如鄉鎮職能轉換等問題上進行思考，力求徹底解決鄉鎮存在的諸多難題。深化農村行政管理體制改革，歸根到底，就是調整一切束縛農業生產力發展的生產關系及其上層建筑，建立和完善與社會主義市場經濟體制相適應的農村政治、經濟、文化、社會管理新體制，實現改革應有的成效，實現農村經濟社會的可持續發展。具體可從以下五個方面進行創新:

1、克服四種傾向，進一步轉變鄉鎮政府職能，提高行政效率

(1)克服農村基層黨組織長期存在的行政化傾向。發端于革命戰爭年代、建立在體制下的農村基層黨組織，長期習慣于“一元化”的集中管理方式，大包大攬農村行政性事務，由此造成黨、政、群、企不分，產生了行政化傾向。這不僅不利于鄉鎮政府依法行使管理農村社會經濟工作的行政職能，而且還限制了市場中介組織自由發展壯大，從而使廣大農民缺乏對市場信息變化的獨立判斷和自主選擇。要合理界定鄉鎮政府職能，正確處理黨、政、群、企之間的關系。

(2)克服鄉鎮政府行政權力的弱化傾向。長期以來，黨組織對農村基層政權和執法機關干預過多，而“條塊”分割又肢解了鄉鎮政府行政的職能，形成責任大、權力小、部門工作難協調的被動局面。要實現權力與責任的對等，這樣，有利于強化行政責任意識，充分行使行政職能。

(3)克服其他社會組織的準行政化傾向。鄉鎮的“七所八站”習慣以準行政組織的身份出現，經常干擾農村的社會經濟活動;而村民自治組織又受到鄉鎮黨、政、群團組織和其他社會經濟組織等“外部性”因素制約，實際上也無法開展經常性的群眾工作。要真正實現村民自治，必須克服這些干擾，進一步深化農村行政管理體制改革。

(4)克服農村群眾性組織的松散化傾向。新時期農村出現的民間公益性組織和群體性自治組織(也包括一些非法宗教組織和黑社會組織等)，一直處于一種自生自滅、放任自流、自由發展的狀態，甚至呈現出迅速蔓延的趨勢。這對于長久地保持農村社會秩序穩定構成威脅。因此，今后應當進一步加強和改善黨對農村工作的領導。“黨管農村工作是我們黨的一個傳統，也是一個重大原則。”農村基層黨組織和廣大的農民黨員以及黨的群眾組織及其成員，都必須嚴格按照各自制定的組織章程開展活動，通過增強系統內部的凝聚力、吸引力和戰斗力，來發揮其對農村其他民間組織的影響力、滲透力和推動力，真正起到帶領和引導農民走共同富裕道路的核心作用。同時要注意處理好鄉鎮黨、政、群各種組織之間的工作關系，尤其是要處理好鄉鎮黨委書記與鄉鎮長之間的工作關系。

目前鄉鎮黨政關系的現狀，大體上分為4種類型:第一種情況是黨政機構分設，人員分離，職責明確，關系比較協調。第二種情況是黨政機構雖已分設，職能劃分也比較明確，但在實際工作中黨政領導班子成員之間仍存在著這樣的和那樣的矛盾沖突。第三種情況是鄉鎮黨委包攬一切事務，事無巨細都由黨委書記一攬子安排布置，而鄉鎮政府不能獨立履行其職能。第四種情況是鄉鎮黨委書記與鄉鎮長之間工作關系不協調，存在問題較多的鄉鎮還很普遍。問題產生的根本原因在于，我國縣級以上的黨政關系還沒有理順，鄉鎮黨政組織職能劃分、機構設置、人員管理和運行機制又缺乏制度性規范。因此要繼續推進鄉鎮機構改革，轉變職能，精簡機構，裁減冗員，建立健全行政監督機制，提高行政效率和服務水平。此外還要著手解決鄉鎮各職能部門黨組織逐漸脫離鄉鎮黨委統一領導的問題。近年來，在部門利益的驅動下，許多鄉鎮二級機構黨組織被上劃到上級業務主管部門黨委垂直領導而陸續脫離鄉鎮黨委統一領導。這些二級機構中的黨員歸口上級業務主管部門黨委管理后，常年很少開展黨組織活動。隨著這些職能部門人權、財權、物權、事權被上劃管理，鄉鎮黨委和政府對“七所八站”的管理出現了“斷檔現象”，造成各職能部門之間工作難協調，相互推委扯皮，政令不暢，效率低下。改革方向和具體措施是，下放“七所八站”的垂直領導權限，實行由鄉鎮黨政組織統一領導和管理，以保持鄉鎮方方面面工作的完整性和一致性。

2.逐步完善村民自治制度，進一步加強農村基層民主法制建設

農村改革以來，農戶成為獨立的市場主體，農民以極大的政治熱情去關注自己的切身利益，強烈要求行使民主權力來保障經濟上的物質利益。因此要從《憲法》和法律上確立村民自治組織的合法地位，讓億萬農民直接行使民主權利，讓他們自己來當家作主。實行村民自治既要堅持黨的領導又要善于改進黨的領導方式和方法。十五屆三中全會提出:“擴大農村基層民主，要在黨的統一領導下有步驟、有秩序地進行，充分發揮鄉(鎮)、村基層黨組織的領導核心作用。”而農村基層黨組織對村民自治組織的領導是政治思想上的領導和在重大問題、重要環節上的領導，決不能超越《憲法》和《村民委員會組織法》去搞包辦代替，更不能低估了農民群眾的首創精神去搞行政干預。

完善鄉鎮人民代表大會制度，加強鄉、村兩級基層民主政治建設。農村基層民主政治建設包括兩個層次:一個層次是村級，主要任務是推行村民自治，鼓勵和支持農民積極參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督;另一個層次是鄉鎮，當前的主要任務是堅持和完善鄉鎮人民代表大會的代表直接選舉制度。鄉鎮人民代表大會要認真履行法律賦予的各項職權，嚴格依法行事。正確處理村黨支部與村民委員會之間的工作關系，妥善解決鄉鎮黨、政、群組織和各種市場中介組織以及其他各類組織之間的關系，進一步界定職能，以便充分調動社會各方面的積極性和創造力，促進農村經濟社會發展。打破村際間的地域界限和戶籍管制，以一定人口規模的農業經營實體和各種社會中介組織為單位，組建新型的經濟聯合體或村民自治組織，以增強農民的群眾性自治組織內部的親和力，實現農村集約化經營。

3.完善農村財政制度，創新農村財務管理

(1)改革農村金融體制，壯大農村經濟。發展壯大農村經濟，是實現農民增收、財政增收的根本出路。目前農民貸款難、鄉鎮企業和農業產業化龍頭企業貸款難、農村資金外流現象比較突出，解決問題的重要途徑在于充分發揮財政資金引導作用，進一步深化加快農村金融改革。農村金融改革要著眼于兩個目標:加強和改善金融服務;防范和化解金融風險。這要求我們在三個方面推進農村金融改革:構建符合社會主義市場經濟體制要求、能支持農村經濟發展的農村金融體系，形成商業金融、政策金融和合作金融共同發揮作用的農村金融體系;加快農村信用社改革，重點明確:產權關系和管理責任，完善法人治理結構，強化內部管理和自我約束機制;完善農村金融財務政策，通過貼息、減稅等形式，鼓勵金融機構向農村貸款，增加對農村的資金供給。

(2)深化地方政府機構改革，緩解財政供給壓力。機構龐大，財政供養過度，是目前農村財政困難形成的重要原因。現在有少數地方存在“食之者眾，生之者寡”，“養民之道，貴在省官為先”。在當代200多個國家中，大多數國家設置是三級政府，而我國機構層次多，又都是疊床架屋分工細，人浮于事。就拿鄉鎮來說，除(黨委、政府、紀檢、人大、政協、武裝部)“全套班子”外，還有“七所八站”機構設置一應俱全。另一方面，財政供養人員過多。為節約行政成本，要大力推進“三項”改革，“省”去許多不必要的官;深化村級管理改革，并村并組，削減領導職數。

(3)健全民主理財制度，加強村級財務監督。在財政體制欠完善的情況下，農村有限的財政資金如果不能統籌安排在刀刃上，就會導致財力資源浪費。因此，很有必要健全村民民主理財制，讓村民直接或間接管理財務;把財政工作納人領導干部任期考核責任目標，使其對“上”負責，對“下”也負責，給老百姓一個明白，還干部一個清白，強化民眾對財務的監督和管理，對經費的收人與支出，都要有預算和論證，以防盲目投資，逐步實現財政運行體制的良性循環，促進農村各項事業的蓬勃發展。

4深化鄉鎮機構改革，建立和完善與社會主義市場經濟體制相適應的鄉鎮行政管理體制

堅持“小政府、大社會”的改革方向，切實轉變政府職能，精簡機構和人員，逐步實現規范化管理;堅持“小政府、大服務”的改革方向，實行鄉鎮“七所八站”由當地黨委和政府統一領導和具體管理的新體制，縣級業務主管部門只負責業務指導和專業培訓，而不直接管理下屬單位的人權、財權、事權、物權等;讓從事經營性的鄉鎮站所完全脫離行政管理體系和財政供養方式，使其按照市場經濟規則獨立地運行;按照職能分設、機構獨立、因崗定員、精簡高效的原則，徹底改革鄉鎮“七所八站”舊的管理體制和運行機制，決不能再留下尾巴;積極地培育農村社區性市場中介服務組織，進一步加強和完善農業社會化服務體系，推動農村產業化發展;改革戶籍管理制度，徹底消除城鄉分割的戶籍壁壘。我國現行的戶籍管理制度從根本上說，是傳統的計劃經濟體制“最后一筆遺產”，成為阻礙城鄉人口自由流動的制度性障礙，必須進行徹底的改革。可以借鑒世界上一些發達國家的經驗，制定出我國對特大城市人口總量規模控制與人口結構調整相結合的新的戶籍管理法律制度。放開省會城市(特大都市除外)人為的戶籍管制，城鄉人口按居住地統一管理。超級秘書網

5.科學規劃中心建制鎮，推進農村城鎮化建設進程

目前，我國鄉鎮有黨、政、人大組織、群團組織、司法組織、市場監管組織、經濟組織、社會組織等各種大大小小的組織機構和組織體系，形成了一個龐大的擴張性組織網絡。這既增加地方的財政負擔和農民負擔，又造成農村社區管理秩序極度的混亂。必須打破原有的鄉鎮行政建制轄區，按照經濟節約、布局合理、資源集中配置的原則，科學規劃中心小城鎮，堅決撤消不合理的鄉鎮設置。

農村解體后，原來的公社、生產大隊、生產隊雖然改變了名稱，但其行政轄區的管理制度基本上仍維持原狀。多數的鄉鎮政府機關仍習慣于向村民委員會和村民組發號施令，硬性分配指標，并責令村、組干部限按期完成任務，因此應當盡快取消村、組兩級“準行政”的建制。今后村民組一級不再單獨擁有集體土地所有權，原有的債權、債務由現有人口占有、使用、繼承、處置。

調整合并農村中小學布局結構，優化配置教育資源，節約使用極其有限的農村辦學經費。要結合農村人口居住分散的特點，打破縣、鄉(鎮)、村行政區劃界限，實行規模辦學與邊遠山區辦教學點授課相結合的新管理模式。農村中小學調整合并后，師資力量由縣教育主管部門統一調配，辦學經費納人縣級財政年度預算，實行統一的集中管理。對于不再保留的農村中小學原有集體資產，由縣級國有資產管理部門統一評估拍賣，回收資金繳人縣級財政金庫，專項用于改善農村中小學教學設施;被保留下來的農村中小學原有的全部資產，一律由縣級教育主管部門統一監管。