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摘要：政府誠信建設具有必要性、緊迫性,直接或間接影響著公民誠信、市場誠信和民主政治的建設。當前,在大力推進社會誠信體系建設的同時,政府誠信機制建設應成為首要的現(xiàn)實課題。作為政府,應率先垂范,致力于自身的誠信建設。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,誠信這一寶貴品質越來越受到人們的重視,但與此同時,“誠信”這一品格在中國社會卻是供給稀缺的。在理論界,人們對這一現(xiàn)象的探討逐漸從企業(yè)誠信層面深入到政府誠信層面。

一、契約關系的內在要求——政府誠信的重要性

在現(xiàn)實生活中,如果說企業(yè)誠信是重點,個人誠信是基礎,那么政府誠信就是表率。在整個社會誠信體系建構中,“從上做起”比“從我做起”更為重要。盡管誠信是我國自古就強調的美德,其真正發(fā)揮核心價值觀的作用還是在市場經(jīng)濟的環(huán)境下。因為市場中人與人之間的關系是平等的契約關系,誠信的作用在于使將來的行為變得更加可以預期、更為確定,從而避免或減少交易風險。同理,近現(xiàn)代的契約論者認為,國家的產(chǎn)生是人們相互之間或人民同統(tǒng)治者之間相互訂立契約的結果,即國家是共同協(xié)議的產(chǎn)物。市場上平等主體的交易原則也適用于國家和民眾之間的關系。政府誠信即政府與民眾在共識的基礎上產(chǎn)生契約關系后,對履行契約而做出的承諾。從契約理論的角度分析,民眾將行政權委托給政府行使,政府在獲得了民眾所授予的公共權力的同時,就必須承擔相應的職責和義務。從政府承擔的職責看,政府誠信涉及到政治經(jīng)濟文化等國計民生的大問題,是社會最大的誠信,與民眾的利益密切相關,與國家的興亡密切相關。

二、契約雙方的不平等——政府誠信缺失的原因

盡管誠信原則在市場經(jīng)濟的大背景下一再被強調,誠信在現(xiàn)代中國社會普遍缺失是明顯的事實。政府誠信缺失的原因是多方面的,有歷史的影響,有現(xiàn)實的原因,有主觀因素,也有客觀因素。究其根本,還是契約雙方不平等,造成對于政府誠信法律約束、現(xiàn)實管理乏力。

(一)政府誠信法律制度不健全

經(jīng)過近二十年的改革,我國基本上形成了比較完備的經(jīng)濟法體系,證券法、合同法、發(fā)不正當競爭法、專利法、消費者權益保護法等,這些誠信機制具有國家強制力,維護了正常市場交易秩序,減少了在交易中的誠信風險,并增進了預期可獲的利益。但是從總體上看,這些法律法規(guī)主要約束的是以企業(yè)為代表的經(jīng)營性市場主體,用來規(guī)范政府誠信的法律法規(guī)基本上還處于空白狀態(tài)。雖然政府在建設誠信體系方面做了大量的工作,但從整體上而言,大多是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳之舉,完善的法律體系還須假以時日。

(二)政府工作人員誠信意識淡薄

政府誠信缺失的原因之一是某些公務政府工作人員誠信觀念不強,沒有把自己作為契約關系中平等的一方,沒有意識到手中的行政權是契約關系中“委托——”關系形成的權。當人民把職務給了你,就形成了一種契約關系,即委托方(公眾)將行政權委托政府行使,作為方(政府)應當給他們提供必要的公共物品(國防、治安、公共福利、司法公正等等),如果方按照契約履行了職責,就會獲得應有的工資、報酬、榮譽等。如果不能完成委托方在契約中提出的要求,方就應當按照契約關系承擔相應的責任,委托和關系的存續(xù)也就值得考慮了。與任何一種委托關系一樣,這種關系必須以誠信為支撐。而誠信的背后是人與人交往關系的平等原則。但相當一部分公務員沒有這種誠信理念,從未想過應該向民眾承諾,還要負違約的責任,而把自己看成高高在上的“官老爺”。這不能不涉及到歷史慣性的影響。

(三)歷史的慣性影響

在市場經(jīng)濟快速發(fā)展的今天,人治的傳統(tǒng)仍有牢固的地位。相當一部分政府官員維護著這種“官本位”的制度,阻止先進的契約理念。因為它有利于自己權威的發(fā)揮,在自己管轄的范圍內,可以為所欲為。

(四)政府行為中自利性

正如恩格斯所說:像其他成員一樣,官員也會受到自身利益的驅動。政府工作人員作為“經(jīng)濟人”,追求利益的最大化,這并不奇怪,也不為過。現(xiàn)實中政府常常成為市場的參與者甚至替代者,凌駕于民眾之上;改變這種現(xiàn)象,關鍵是建立起現(xiàn)代意識的法律框架,把權力關進籠子,使民眾和政府能夠真正成為契約關系中平等的雙方,使政府官員的自利行為要受到契約關系的約束。

三、政府誠信建設的途徑選擇

“誠為根,信為本”,誠信是一種比物質資源、人力資源更為重要和寶貴的社會資源。但在當下,誠信問題層出不窮,已成為中國經(jīng)濟進一步發(fā)展的重大隱患。政府誠信是各類誠信之首,當前社會、經(jīng)濟生活中出現(xiàn)的誠信危機,從一定意義上說與一些地方政府和部門的誠信缺失不無關系。現(xiàn)有誠信之國家,后有誠信之人民。根據(jù)以上的分析原因,筆者認為政府誠信的建設應當從以下幾個方面著手:

(一)明確政府在契約關系中的地位

政府要做“裁判員”,不能親自下場踢球的論點流行了好多年,可至今場下政府的身影還是不時出現(xiàn)。要完善政府誠信行政體制,必須明確政府應有的職責,給其職責以正確的明確的定位。明確政府只是契約關系中平等的一方,改變其高高在上凌駕于契約的事實。

政府成為平等的契約關系中的一員,內在的要求政府管理的方式相應轉變,由控制型的管理方式向協(xié)商型的管理方式轉變,變被動型的管理方式為互動型的管理方式。管理方式的轉變,需要建立一個透明政府。在競爭市場的委托——關系中,人的私有信息會形成市場的逆向選擇,最終毀掉整個市場,所以有種種經(jīng)濟立法來強制公開信息,在政府和民眾的委托——關系中,一旦公民缺乏有效的信息,對政府的失范行為就無法鑒定更無法監(jiān)督,最終會毀掉整個國家,所以,政府應當實施依法行政、陽光行政。政府擁有的各種信息優(yōu)勢,如人為地進行保密,使得公眾處于一種“理性的無知”狀態(tài),這給權力運行過程中的暗箱操作準備了最好的條件,行政失范行為不可避免,政府公信度必然下降。實施政務公開,提高信息透明度,既是民主政府下的公民和消費者具有信息獲知權的具體體現(xiàn),也是政府行政管理方式轉變的根本途徑。

(二)建立健全政府誠信制度

誠信危機從根本上說是一種制度危機。前面所說的誠信體制雖好,但它不會自發(fā)地成為現(xiàn)實,體制改革進行了這么多年,但是越位者、錯位者、缺位者仍大有政府在,就是沒有制度的約束。所以要使政府行為的輸出最大限度地與政府委托人的輸入預期一致,使政治人的合法利益與政治委托人的利益最大化一致,就得依靠主宰我們命運的制度,讓剛性的制度來保證民眾的利益不受損失。誠信制度應具備哪些內容呢?

1.行政行為法定化。前面己經(jīng)談到,政府機關或公務員具有自利的一面和借助權力追求個人利益最大化的可能,完善依法行政制度。讓官員真正成為權責統(tǒng)一的市場主體;職位職權法定。行政職權必須由法律予以規(guī)定或授予,使其有法律依據(jù);不得擅自設立職位,行政權的行使不得超過法定職權,越權無效,這是契約確定性的內在要求;依法行政。行政機關實施行政行為時,不但實質上要合法,程序上也要合法。

2.健全約束監(jiān)控制度。法律雖好,畢竟由人執(zhí)行。法律建立以后,執(zhí)行便成為關鍵。應建立行政監(jiān)察、行政監(jiān)督制度,建立行政投訴、過錯責任追究制度,讓所有失信于民的政府行為都置于法律法規(guī)的監(jiān)控之下。把政府真正當成民眾的人,使其違約行為真正受到追究。要設立多重防線,以嚴防死守的辦法予以監(jiān)督。嚴格工作程序化管理,有些事件要跟蹤督辦,要確保群眾投訴的問題有處置、有結果、有回應。

3.建立科學的考評制度。誠信行政應作為公務員考核的主要內容。人們倡議建立信譽等級評定制度,設立相關評定機構,其評定內容是:政府部門設置和職能情況、依法行政情況、決策和管理的科學程度、信息公開程度、政府工作效率、公務員知識化和專業(yè)化程度、政府支出和債務情況、公眾對政府服務的滿意程度等。

4.完善失信懲治制度。加強部門間的協(xié)調、配合,實行對失信行為的聯(lián)合懲治。提高失信成本,依法追究其行政及經(jīng)濟責任,并給與受損害單位或個人合理的補償。要使守信著感到光榮、有價值,使失信者得不償失,讓其不敢冒失信之風險。

5.建立公務員誠信信息數(shù)據(jù)庫制度,搭建個人誠信平臺。建立包括數(shù)據(jù)采集、披露、評估、使用、保護、監(jiān)管等方面的聯(lián)合征信制度。誠信數(shù)據(jù)應向全社會開放。歐洲一些國家以法律的形式賦予政府以數(shù)據(jù)開放的強制權,以保證數(shù)據(jù)的客觀、公正、全面、準確和威嚴。

(三)加強公務員契約意識教育

思想教育是我們的傳家寶,在新時代,教育應當尋求從內容到方式方法上的扎實和創(chuàng)新。從內容看,讓公務員了解誠信的內容、意義。誠信不是孤立的,它與法律意識、市場經(jīng)濟規(guī)律等密切相關,關鍵要樹立公務員的平等契約主體意識,對公務員要開展多層次、多角度、全方位的引導。通過各種教育手段,提高教育的覆蓋面,加大教育的成功度,這樣,是可以使公務員由誠信道德的認知上升為道德情感,轉化為道德意志,從而產(chǎn)生自覺的道德行為的。只有喚醒人們內心深處的良知,人們才能有效調控自己的行為,做到自我反省、自我評價、自我控制、自我完善。

四、結束語

政府誠信是社會誠信的基石,是整個社會誠信建設的核心。由于歷史原因,我們政府誠信缺失比較其他市場主體更為嚴重,因此,應當把政府誠信作為社會誠信建設的龍頭,使政府真正成為社會誠信的表率,成為契約關系中平等的主體刻不容緩。