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實現政府主導型經濟發展模式向公共服務型政府發展模式的轉變是為了適應市場化改革過程中市場經濟對政府所提出的更高的要求，建設公共服務型政府模式，不僅在于實現政府經濟管理職能的轉變，更重要的在于實現政府治理方式的轉變，為經濟發展提供良好的市場環境，為經濟和社會的協調發展提供基本而有保障的公共產品和有效的公共服務。

公共物品是公共選擇學派、當代政治經濟學派在分析公共財政問題的過程中提出來的。根據美國經濟學家保羅·A·薩繆爾森的觀點：在理論上，市場機制可以有效地解決私人物品的供給和配置，但有一類物品的供給和配置市場機制則無能為力，而必須從稅收中通過預算支出加以解決。公共物品的供給方式之所以有別于私人物品，是因為在消費方式和排他性上它有別于私人物品。公共物品對任何一種群體生活都是必需的，但由于其自身的特殊性，每一個人在享用這一物品時都會希望有別人來提供該公共物品而自己免費使用（搭便車），而且，由于公共物品的非排它性，使這種“搭便車”成為了可能。另外，由于公共物品具有非競爭性，這類物品應免費提供，然而，對于微觀經濟市場來講，不能收回成本或是無法使自身利益最大化的行為都是不為微觀經濟活動主體所接受的，從而也就造成了在一般情況下依靠私人力量和市場機制是不足以得到有效（及時和足量）的供給的。

公共物品的“公共”二字導致了私人機制在公共物品供給、經營管理上的困境，然而經過西方國家自20世紀70年代以來在政府嘗試利用市場機制來提供公共物品并取得了一定成就之后，我們認為，公共物品的有效供給并非傳統理論認為的市場在提供公共物品時存在著失靈那樣，其實政府也可以利用市場機制來供給公共物品。在經歷了一系列艱苦的博弈之后，人們終于取得了這樣的一種共識：把公共物品、公共事務的管理權讓渡給一個公認的公共權力機關由它來統一向全體社會成員提供保護和服務，社會成員承擔相應的納稅義務。于是，社會成員和公共權力之間就形成了一種類似市場交易的行為：前者納稅（付費）購買后者提供的服務和保護。

一、西方社會公共服務模式的演變

20世紀70年代以來，西方發達國家及部分發展中國家公共物品生產領域中市場力量的作用越來越大，一些原來由政府提供的準公共物品，甚至純公共物品也轉向由市場提供，從而在一定程度上動搖了舊有市場失靈理論關于市場沒有辦法生產出具有消費的非排他性和非競爭性的公共物品。其原因主要有三：一是隨著經濟發展水平及技術條件的改良，過去只能由政府提供的某些公共物品（例如電視臺）會以政府合同的形式由政府出資購買，由私人企業來供給服務而完成；二是政府在直接生產公共物品的過程中，常常會因不計成本和沒有競爭而導致浪費及低效率，不利于公共服務質量的提高；三是政府直接生產公共物品的模式由于缺乏市場競爭，失去了優勝劣汰機制對于產品質量的保障作用，從而導致公共物品供給質量上的低下。

那么，政府在利用市場機制來供給公共物品上存在著哪幾種模式呢？通過總結西方發達國家的經驗，我們認為，政府利用市場機制供給公共物品的模式主要有：

1．合約出租

合約出租是指政府將一部分公共物品的生產交給在競爭中獲勝的私營企業來完成，政府主管部門與這些私營企業簽訂生產合同，當私營企業完成任務并達到合約規定的標準之后，政府即支付合約規定的報酬。這種形式主要適用于具有規模經濟效應的自然壟斷類公共物品，例如電力、電信等物品。政府通過公開招標的方式選擇私人企業，目的是借助投標者之間的相互競爭，將公共物品的生產成本壓低到合理的水平。

2．政府采購

政府采購是指政府直接向市場購買產品而不需要提前簽訂合約。各級政府為開展日常的政務活動或為公眾提供公共勞務的需要，在財政監督下，按照法定的方式和程序，從市場上為公共部門購買商品和勞務。通過這種形式，政府可以在保證質量的前提下，以最低廉的價格來供給某類公共物品。

3．特許經營

公共品特許經營是企業在政府授予一定期限內某類公共事業的開發經營權（即特許經營權或稱特許權、專營權等）的前提下對公共事業進行的經營活動。特許權是政府對公共事業的壟斷權的部分轉移。目前各國廣泛采用的BOT模式（Build—Operate—Translate），即建設——經營——轉讓模式即是特許經營方式的一個創新。

4．政府資助

政府資助指政府對于那些盈利性不高或只有在未來才能盈利、風險大的公共物品的提供，有選擇地對提供這些公共物品的企業給予經濟資助，以確保其提供對全體公民有效的公共服務。資助的方式有：補貼、津貼、優惠貸款、減免稅等。例如教育的提供，在西方國家中，教育由政府與私人共同承辦，義務教育主要由政府承辦，而高等教育和職業教育則有一部分由私人承辦。

5．政府參股

政府參股是指政府在私人投資生產的某些公共物品中，以不同的比例參股來提供資金支持。這主要適用于初始投入較大的基礎設施類公共物品項目，如道路、橋梁的建設。政府參股又分為政府控股和政府入股。政府參股的比例不是一成不變的，項目在建初期，政府股份一般較多，一旦項目進入正常經營，能獲得較穩定的正常利潤，政府便開始出賣自己的股份，抽回資金轉向其它項目。

二、中國政府治理方式的轉型

長期以來，我國實行的是政府主導型的經濟發展模式，在以市場經濟導向為目標的經濟發展道路上，政府相對于市場而言居于領導和支配的地位。而在市場主導型的經濟發展模式中，經濟運行主要由市場來調節，政府的作用主要是彌補市場的內在缺陷和不足，如克服由壟斷、公共物品、外部效應等造成的市場失效問題，保持宏觀經濟的穩定和增長等。

在經濟發展水平和市場發育程度較低的情況下，實行政府主導型市場經濟發展模式是有必要的，但是這種發展模式實際上還包含著一系列內在的矛盾和問題。在實現了經濟起飛以后，這些矛盾和問題就會越來越明顯地暴露出來。因為在這種發展模式中，政府既要培育市場，又要代替市場行使一部分配置資源的職能，而這兩者之間不可避免地存在著矛盾和沖突。政府利用行政力量干預資源配置過程，必然會扭曲價格機制，限制市場競爭，抑制民間的積極性和創造性；另一方面還會滋生腐敗和道德風險，而且政府對企業過多的保護還會使其盲目擴張，導致效率下降，難以承受競爭壓力等問題。

因此，在實現經濟起飛之后，隨著經濟發展水平和市場發育程度的提高，我們應逐步變革經濟發展模式，實行由政府主導型經濟發展模式向市場主導型經濟發展模式的轉變。為了保證我國經濟的良性發展，政府的治理方式也應實現相應的轉型，在一定程度上實現新形勢下的中國政府再造。具體來講，這一轉型包含以下幾個方面的內容：

1．有限政府的構建

現代政府治理方式的第一要素是有限政府。它意味著在既定的技術條件下，政府的能力是有限的。有限政府的實質性內容就是市場的政府，即以市場為基礎的政府。它意味著政府的職能存在著某種程度上的市場化，政府不再直接經營競爭性物品和服務的生產與供給，而是讓市場去生產和供給競爭性的物品和服務。在這一治理模式下，公共物品和服務的生產和供給存在著多樣化的機制，政府的精力主要集中于規則的制定和實施上，營造一個有利的激勵環境，建設市場制度，并促進市場的有序運行。

2．法治政府的構建

法治政府是相對于人治政府而言的，這兩種政府形態是人類歷史上自有了政府以來主要的治理形式。法治政府的構建主要有兩層含義：一是政府治理的合法性。政府治理的權威和秩序必須得到人們的廣泛認可，這種認可便是通過法律來授權。治理的主體必須是合法是，是法律明確規定的。政府治理的內容是合法的，處理的事項上法律的授權范圍之內；治理的程序是合法的，于法有依；二是行政責任，對于公權進行限制更重要的是對行政主體的違法行為進行制裁，使之承擔應負的法律責任。法治政府的構建是相對于人治政府所存在的種種弊端而提出來的，建立法治政府可以實現行政法治與社會自治良性互動的社會環境，以回應市場經濟、民主政治對政府治理的要求。

3．分權政府的構建

孟德斯鳩曾經說過：“一個共和國，如果小的話，則亡于外力；如果大的話，則亡于內部的不完善”。因此，建設適當的制度來配置權力，避免過分集權和過分分權是必要的。從經濟上來說，適當分權的政府要做到任何政策的制定和實施，都應該落實在適當的成本收益單位上。適當分權的政府，可以使政府貼近公民的需要，使政府據有比較準確的成本和收益感覺，切實履行為公民服務的責任，從而更好地實現配置效率；適當分權的政府還可以培養公民的自主治理精神，自主治理公共事務，不再一旦有事就依靠政府來解決，這樣就可以減輕政府的壓力，使政府可以把有限的資源用于解決最為迫切需要的問題上。

三、我國公共服務型政府模式的構建

所謂公共服務型政府模式，就是由政府來創建一種公共服務的供給體系，由政府或是社會來有效（及時和足量）地供給人民群眾日益擴大的公共服務需求。公共服務型政府模式下的公共物品供給主體并非僅限于政府組織，它最大限度地吸納了各類社會團體或私人企業參與到公共物品的供給中來。

長期以來，我國各級政府基本集中掌握了本地所有的公共資源，提供著幾乎所有的公共服務。隨著我國社會的變遷轉型，這種公共服務體系暴露出來越來越多的弊端，不僅導致各級政府機構臃腫，還造成較為嚴重的資源浪費、效率低下、服務成本太高、服務質量低下。因此，改革現有的公共服務模式，構建公共服務型政府就變得十分必要了。

新公共管理改革的核心，是將市場競爭機制和企業管理方法引入到公共服務的提供中來，用于改造傳統的政府公共服務模式。主要做法是：（1）引入市場競爭機制，利用市場主體和市場力量來執行某些公共服務項目，參與建設經營，并利用市場競爭壓力，促使服務提供主體降低服務成本，提高服務質量，以實現公共服務的“準市場化”；（2）將不必由政府承擔的職能轉移給各種社會組織，通過提供資助補貼、減免稅收優惠等方式，引導非營利組織提供某些公共服務項目。

公共服務型的政府必須是一個透明、公平、公正、廉潔和高效的政府。首先，倘若一個政府有私人利益，那么擁有暴力潛能的政府就可以運用人民所賦予的公權力不斷地追求私利，從而喪失政府的“公共性”。服務型政府的基本特征是服務理念的核心性、民意的主導性、公共透明性、有限性和有效性，服務型政府的基本職能便是提供制度供給服務，提供良好的公共政策服務，提供公共產品的供給，提供公共的勞務幫助等等。

那么，根據政府服務職能的定位，構建公共服務型的政府模式必須做到如下幾點：

1、以顧客或市場為服務導向

新公共管理認為，政府的社會職責是根據顧客的需求向顧客提供服務。在新公共管理中，政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的官僚機構，而是負有責任的“企業家”，公民則是“顧客”或“客戶”。企業家式的政府應該是能夠提供較高服務效率的政府，為了實現這一目標，政府服務應該以顧客要求或市場為導向。只有顧客驅動的政府，才能提供多樣化的社會需求并促進政府的服務質量的提高。

在傳統的政府公共服務體系下，政府常常以行政計劃替代公眾意愿，以精英設計替代公眾參與，忽視公眾的需求和偏好，公眾的影響較為有限，這就直接導致了在大多數公共組織中甚至弄不清誰是它們的顧客或服務對象，而且服務水平低劣。

以顧客或市場為服務導向，就是公共服務提供從政府本位、官本位向社會本位、民本位轉變的一個根本思路選擇，也是政府與社會之間正確關系的體現。其主要途徑有：一是擴大政府決策的公眾參與。政府提供什么公共服務，怎樣提供，應當事先聽取公眾的意見，以公眾意愿作為第一價值取向，并建立有關了解民意、公共參與決策的渠道、規則和程序；二是政府公共服務如何應當以社會的評價為主，以服務對象的評價為主，加大公眾影響比重。

2、公共服務職能的市場化

通過引入市場競爭來提高政府服務的效能，是現代政府服務模式轉換的一個流行趨勢，也符合市場經濟發展的要求。國內外經驗表明，公共服務在生產和提供上是可分的；在付費和使用上，公共產品和服務的非競爭性和非排他性，并不意味著它們只能由政府直接提供，通過重新設計政府與市場主體的分工，適用“誰受益誰付費”的原則，可以較為公正高效地來加以提供。因此，應當擴大市場競爭的領域。

在這里，競爭至少可以分為三類：一是公對私的競爭，即讓公營組織和私營組織都來提供公共服務，從而促使其競爭；二是私對私的競爭，即政府要求私營企業彼此競爭，以提供一些公共服務；三是公對公的競爭，即政府促使自己內部組織之間進行競爭，以達到良好的服務效果。那么，公共服務職能市場化的范圍又包括哪些方面呢：

第一，在公共工程建設領域，凡是屬于經營性或競爭性的項目，應當通過公共招標、內部競爭、合同外包等市場方式營造市場競爭機制，不能事先假定公營部門就一定比民營部門強，或者民營部門就一定比公營部門強，關鍵是要有公正規范的競爭機制。

第二，除了義務教育、基礎科研、社會保障、公共安全等必須由政府提供的最基本公共服務外，在教育、衛生、體育等公共服務領域，也應當營造競爭環境，利用競爭機制產生的壓力促使服務提供主體不斷改進服務質量。

3、公共服務職能的社會化

公共服務職能的社會化，主要是指將原來由政府承擔的一些公共服務職能，大量地轉移給非政府組織和私人部門，即從公共服務和公共產品完全由政府部門或國有企業提供轉變為政府利用社會的力量由社會自治和半自治組織以及私營企業向公共提供公共服務和產品，一些私營部門、獨立機構、社會自治、半自治組織等政府組織都將成為公共物品及服務的提供者，為提供相同的公共物品和服務展開競爭。政府通過對社會力量的組織、利用和管理，實現公共管理和服務的社會化。

公共服務職能的社會化是以顧客為中心的管理模式（顧客導向），公共服務的提供不再由政府獨自承擔，政府不再是管理公共事務的唯一機構，許多非政府機構加入到公共服務的產品的提供隊伍中來，政府可以部分甚至完全地從日常事務中解脫出來，專心于政策的制定和執行。

對于公共服務的客體來講，公共服務職能的社會化意味著把對公共服務的內容、方式及其評價的選擇權交給了公眾，這樣就會迫使公共服務的供給主體不得不把公眾作為顧客，樹立顧客意識，當服務不被顧客接受時，他們也就失去了自己的市場份額。

綜上所述，隨著人類社會的不斷發展，特別是自西方國家工業革命以來，社會對公共服務的需求不斷增長，這些服務的范圍涵蓋了包括水、電、氣、路、通訊、交通工具等有形的物質產品及包括安全、醫療、教育、娛樂等在內的無形的非物質產品。這些服務在一定程度上具有著非排他性和非競爭性的特征，因而亦可被稱作為公共物品。