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一、我國政府績效評估指標設定過程中存在的問題

1.呈現泛經濟化趨向，過度追求經濟指標

由于我國是一個典型的后發國家，迫于內外各種壓力，作為基礎的物質層面現代化——經濟發展，被賦予了遠遠超乎早發國家之上的重要性和緊迫性，結果現代化被扭曲為經濟現代化，而經濟現代化又被進一步簡單化為“工業化”，“工業化”一詞從廣義上說已成為“經濟現代化”的同義詞。后發國家有別于早發國家的另一特殊之處在于他社會本身的現代化動力不足，急需現代化取向的政府運用政治和行動力量強行啟動現代化進程，因而組織、推動、引領現代化建設往往成為這些國家的重要職責。這兩方面的邏輯合在一起，使政府對公共行政的經濟績效給予最大程度的關注。十一屆三中全會之后，確立了“以經濟建設為中心”的基本路線，政府機關作為引導社會發展的權威組織，為了貫徹基本路線，提高政府的績效，建立層層經濟目標責任制度。政府機關績效評估作為目標責任制的一個環節，通過對經濟增長的績效評估，考核地方各級行政首長并以此為依據決定他們的升遷任免。

在經濟績效評估中，又嚴重偏向GDP評估。可是GDP具有“不包括家務勞動的價值，不能完全反映社會的勞動成果……不能反映經濟增長付出的環境污染、資源消耗等代價，不能準確反映社會成員個人福利狀況，人均GDP會掩蓋收入差距的擴大”等局限性。并且GDP及其消長的變化本是一個社會各種因素綜合作用的結果，政府公共行政只是導致GDP變化的因素之一。只到目前為止，學術界就GDP與政府公共行政的相關性并沒有作出令人信服的科學分析和論證。在此情況下，我們卻拿GDP來評價政府及其領導干部的政績，GDP成了政府政績最炫目的指標。各級政府及其領導都在處心積慮的追求GDP，為確保GDP增長，不惜飲鴆止渴，竭澤而漁，掠奪性開發使用非常稀缺的寶貴資源，使經濟及社會發展出現“可持續性”危機；追求GDP還增加了經濟的對外依存度，經濟發展缺乏自主性；追求GDP，扭曲了政府資源分配，財政支出結構不合理：重經濟建設、輕社會支出，社會事業發展緩慢。

2.指標設置缺乏廣泛參與

我國政府績效評估往往通過自上而下的行政推動，重視自查自評和同體評價（上級機關對其下級機關的績效做出評估和評價，或對其所轄的處室部門從優到劣排出名次）漠視社會評價（外部中介組織、公眾、專家的評估）。可見，評估主體多為上級行政機關，社會公眾還沒有真正成為評估主題。但政府的公共行政是一項服務社會、企業、公眾的權威性管理活動，作為管理對象的社會、企業、公眾，恰恰是政府公共行政環繞運行的中心，是政治上控制并主宰著政府的權威力量。而政府只不過是一個具有高度管理權威的公共服務組織，政府的職能只不過是一些被政府確認下來的社會、企業、公眾對政府公共管理上的要求，社會、企業、公眾的意愿和要求是政府公共行政的出發點和歸宿點，政府公共行政的目的不是向社會、企業、公眾簡單的提供價值，而是為他們追求利益、實現價值提供便利。因此，政府公共行政的優劣成敗得失——亦即政績狀況，主要不能由政府自我評價，而必須交由社會、企業、公眾評價，這也是當代社會消費者主權和顧客至上原則在公共管理領域的必然要求和集中體現。

3.定性指標與定量指標設置不合理

目前，政府績效考評中，一方面，過度偏重定性指標，對政府部門實行的績效測評大多只有原則而籠統的規定，沒有具體明確應該做些什么，做到什么程度。在實

際考核時，往往簡單籠統地從定性指標入手，缺乏具體、量化的規定。這種簡單籠統、定型的指標設計由于未分類并細化標準，既不能區分不同層次、不同類型、不同崗位績效的要求，也不能真正反映出政府部門及其管理人員不同的工作業績、工作狀況和工作作風等，以致考核往往脫離崗位責任和實際效果。結果是績效評估只能憑主觀印象、感覺、人際的親疏實施，缺乏數據支持和科學的分析，測評不可能避免的帶有不同程度的主觀性和片面性。

另一方面，過于強調數量指標，自改革開放以來，出于過去那種完全定性化政治鑒定的否定和對科學主義、理性主義的迷信，我國各行各業的業績評價越來越趨于量化。在這股定量分析評價的大潮中，政府政績考評也定量化了，GDP、人均純收入、引進外資額度、破案數量及破案率、造林總數、人流次數、處罰人數、罰沒款額等等，都成了政績考評的一項項指標，政府官員們使出渾身解數，甚至不惜給統計數據摻合水分，假數據，虛報指數等欺上瞞下的行為不斷出現，形成中國獨有的“官出數字，數字出官”的新官場怪相。同時，也引起了經濟社會發展中的一系列問題，經濟社會發展協調性受到破壞，產生發展中的“跛鴨現象”；對發展的資源環境支持已顯露疲態，發展的“可持續性”危機已隱約可見；發展中的地方保護主義日趨嚴重，市場一體化、經濟社會發展一體化受到地區壁壘的障礙，加劇了地區之間發展不平衡。不合理的政績考評制度也造成了官員對商販綜合對下負責之間的嚴重偏頗和失衡，并助長了急功近利、好大喜功、虛漂浮夸的不良政風，好事成災，政績變成政疾，人民不堪其苦。

4.指標設置存在“越位”現象

目前不少地方政府和政府部門的中心工作，并不一定屬于政府的份內職責。比如，不少地方把強制性推廣某種經濟作物列為政府中心工作，嚴格績效考評，甚至采用一票否決。結果是，所有政府部門的績效考評中，推廣種植某種經濟作物就成為一個重要指標。這顯然是政府的越位。如果在政府角色越位的基礎上進行績效評估，不僅把評估政府的本意曲解了，而且會妨礙政府轉變職能。

轉型時期政府經濟、社會職能仍舊過于寬泛，牽涉的事務具體龐雜，許多職責業務超出了政府的實際執行能力，這種職能現狀使考察政府部門和干部政績時指標紛繁復雜，難以企及，往往會把一些不該列為考核指標的生產性指標作為考核的重要依據。例如下屬企業或社會組織的產值、利潤、稅收作為績效指標來加以考核，以此作為政績的反映，存在“無限政府”的價值取向。這種價值取向促使不少地方政府和干部為了應付龐雜的職能疲于奔命，不能集中精力管好政府應該管的事情。

5.指標設定過程缺乏環境變量的思考

績效管理的原則之一就是，員工有足夠的能力控制績效結果。這也就是說，如果員工不能控制績效結果，簡單的將此因素作為績效評價指標對員工來講就不公平。之所以不能控制，主要是環境因素的影響。這種影響有正負兩方面：負面的是指環境因素導致了績效更壞的結果。比如，就治安狀況來講，火車站、汽車站、外來人口聚居地的治安狀況相對其他地區來講就較差，這是這些地區的行政機構及其公務人員的努力不能完全控制的，如果不考慮環境因素，簡單的用同一指標來同其他地區進行一樣的評價，就明顯有失公平，影響這些地區和人員的工作積極性；正面影響是指環境因素導致了績效更好的結果。因此，在對行政部門、行政領導者的績效進行評價時，環境變量的思考是不可或缺的。

6.指標設定過程忽略指標內在本質的探究。

績效指標選擇過程中，不能單看指標的表象，還要分析指標的內在本質，探究其反映的內在信息是什么。只有這樣，指標所反映的信息才會真實可靠，才不會產生誤導。實踐中，我們在對基層政府的績效評估中，群眾越級上訪指標的設定就缺乏本質的思考。群眾通過上訪反映自己的情況，要求問題得到解決，這本身是對黨和政府信任的表現。因此，將群眾上訪作為負面差錯率考核指標本身就是不對的，甚至助長了某些基層政府對上訪人員的打擊和壓制，有損黨和政府在人民群眾中的信譽，破壞黨和政府與人民群眾之間的關系。甚至直接影響到社會穩定。

7.“一票否決”需斟酌。

據實際調查，在行政部門的績效評估中，有許多“一票否決”指標的設置，并且占到總體指標的30左右。所謂“一票否決”，也就是說，一項指標不合格，其他指標分值再高也沒用。從績效管理的理論上來講，個別重要指標比如涉及人民群眾生命的安全事故、重大決策失誤等占的權重較大是合理的，但30的指標都是“一票否決”就不合理了。像一些地方政府將群眾越級上訪、計劃生育、環境衛生等涉及政府面子的因素都搞成“一票否決”，這就會造成下級部門及人員無所適從，為了達到績效要求只能文過飾非，盡力掩蓋。

8.績效指標“年度遞增”值得思考。

績效指標的設定需要有一定的挑戰性，這樣才會產生潛在激勵作用。但是，目標實現難度的頻繁提高，反而會適得其反，挫傷下級的工作積極性。現實當中，許多地方政府對職能部門的年度績效指標是年度遞增的，這種年度遞增的壓力使許多職能部門產生了畏難情緒，迫不得已采取消極應對措施——年底業績“剎車”。如有的單位快到年底時，一看今年的任務完成了，就要求下級放緩或停止工作，將剩下的業績留到下一年度，以應付上級績效評估的年度遞增。正確的做法應是，績效目標相對穩定三年以上，然后再依據前幾年的實際業績平均值確定下一階段的績效目標。當然，還必須參考同地區同類部門的績效狀況，不能出現“鞭打快牛”的現象。這樣才能對下級部門和員工產生真正的激勵作用。

二、績效評估指標的含義及有效的績效評估指標的原則

指標是評估的具體手段，指標可看成是維度的直接載體和外在表現。公共部門可參照同一評估維度，但不同部門的評估指標體系可有很大的不同。以什么樣的指標去考核政府部門及其管理人員的績效就會帶來什么樣的行為。要測評政府績效，必要的條件就是要建立政府績效指標體系。沒有績效指標體系，政府績效測評就成了無米之炊。所以，績效指標體系是政府績效測評的前提和基礎，績效評估中最重要的就是建立衡量的指標體系。

總的來說，有效的績效評估指標，必須遵循幾個原則：一是客觀全面的原則。績效指標的制定要周密、合理、客觀，要能涵蓋政府的重要績效。二是一致性原則。要真實地反映政府績效，在制定績效指標時，政府各部門、上下級之間在指標的數量、范圍和權重方面必須協調一致，充分溝通。三是“硬”指標與“軟”指標相結合的原則。績效具有多維性，因此，績效評估的指標應既有硬指標，又有軟指標。所謂“硬”指標是指可量化的指標，其中以經濟審計為主要內容和評估的主要途徑；“軟”指標是指難以具體量化的公眾滿意度，其中以社會評價為主要內容，評估的主要途徑應是中介組織進行的社會調查。

三、建構合理的績效評估指標體系的建議

1.按照“科學發展觀”的要求，建立科學的政府績效評估指標體系，應該體現城鄉協調發展、區域平衡發展、經濟社會共同發展、人與自然和諧發展，國內發展和對外開放統籌的指導原則。

在我國政府具體的指標設置上，要按照現代政府績效評價指標體系的“5E”模型，指標既要有經濟、效率指標，又要有效果和政府生產力指標，還要有公平方面的指標。由經濟、效率、效果、效益和公平這五大評價要素指標構成的政府績效評價維度的“5E模型”，在政府績效評價中獲得了廣泛的共識，被普遍看成構成了當前政府績效評價主要的指標體系。經濟指標一般指投入到管理項目中的資源水準，效率關注的是投入與產出的比例關系，效果通常是指公共服務實現標的的程度，是衡量公共政府服務的重要指標，生產力是一個把效率和效益結合起來的衡量指標，公正是指接受公共服務的團體和個人都受到公平的待遇以及社會弱勢群體能享受到政府更多的公共服務。從西方具體政府績效評價的實踐來看，政府的績效評價的側重點從早期追求投入產出比率的最大化即經濟和效率指標，逐步轉向效益和顧客滿意以及對社會公正的追求，績效評價的效益和服務質量指標大增。

2.應遵循“滿意原則”，設置滿意度指標

忙忙碌碌的政府不一定就是好政府，考察政府的績效不僅僅在于政府的工作效率，更重要的還在于他所做的工作在多大程度上滿足了社會、企業、公眾的需要，從而揭示了政府績效評估要以社會、企業、公眾是否滿足作為最終的價值取向，可以說滿意度指標內在的包含著效率需求，因而在績效管理中以人民滿意不滿意，人民擁護不擁護，人民贊成不贊成作為評估政府績效的最終標準，在考核中以人民滿意度作為最大的績效考量，把人民群眾的需要與行政產出及結果聯系起來，以人民群眾社會需要的角度對行政產出與結果作出定量的測定。

3.引入“綠色GDP”考核指標

正如前文指出的，GDP統計的經濟發展水平偏差過大。中國科學院可持續發展戰略組組長牛文元指出：“多年計算的平均結果顯示，中國經濟成長的GDP中，至少有18是依靠資源和生態環境的“透支”獲得的，這種代價至今仍存在于我們的經濟發展之中。為此，世界銀行在1997年推出“綠色GDP國民經濟核算體系”，用以衡量各國扣除了自然資產損失之后的真實國民財富。

在綠色GDP體系下，生態環境指標將作為考核政績的重要參數，那些確保經濟和生態環境協調發展的公務員將被評為稱職或優秀等級；那些因片面追求經濟增長而破壞生態環境、造成污染指數居高不下的公務員將被評為不稱職等級。

同時，鑒于人力資源的重要性，“綠色GDP國民經濟核算體系”將人力資源作為一國的財富主要組成部分之一，依據政府部門考核制度所做出的考核結果，必須作為公務獎懲、培訓、任用、辭職等人力資源管理環節的重要依據，從而激發出公務員無限的創造力，以彌補自然資源、經濟資本等的有限性。

4.以政府職能的科學界定為前提設計評估指標

我國政府要從“無限政府”的格局中退出，不再扮演全能主義的角色，政府的職能定位必須是有限而且合適的。所謂有限，就是政府必須有所不為才能有所作為；所謂合適，則指政府職能符合兩方面標準，一是社會有普遍性訴求，二是政府有能力勝任，或者政府的管理具有相對市場調節的明顯比較優勢，或者政府管理的制度效益大于其運行的成本以及必然會產生的某些負面影響。以這兩項標準去考量政府職能，那么在一個以市場機制為其資源配置之基本手段、倡導人們依靠自己的努力改善自己境遇和命運的自由社會，政府的職能其實是非常有限的，大致包括：（1）維護國家安全，確保一個獨立社會不受另一個獨立社會的侵害。因此，國防毫不例外是政府的職能；（2）維護政治與社會穩定，實現司法公正，防止社會成員相互之間的權利侵害，使每個社會成員都有一個確受保護的安全自由的個人自主性空間。（3）彌補市場失靈（4）保護弱勢群體（5）建設并維護某些公共事業及其某些公共設施。弗里德曼的看法，這種職能確實是政府應當肩負的正當義務，其目的在于維護和加強自由社會。但也需要看到，政府也可以以此為理由，無限擴大自己的權力。因此，對該項職能必須有極嚴格的限制。

相應的績效評估也要理清原來混雜的考核指標體系，依據有限合適的政府職能設計政績考評的指標體系，它主要包括：（1）國家安全和社會公共安全程度（2）因政府的廣義司法活動而實現的社會公正程度（3）市場經濟及社會生活的有序化程度（4）經濟和社會的可持續性發展能力（5）社會利益在不損及效率前提下分配的公平程度以及弱勢群體的生存能力。除此之外，現行一切與政府職能無關的指標，如產值、利稅、項目等等，都要堅決予以廢止。唯有如此，政府才能真正放手去做自己的事情，到位而不越位。

5.指標設定要考慮環境變量因素，與時俱進

在一定歷史發展階段和特定時空條件下會生發階段性的公共訴求，因此，政績考評的指標必須及時作相應調整。當前績效考核指標的設計要結合各級各地政府部門行政改革的實際，以科學發展觀為指導，保持以GDP為核心的經濟指標考核的同時，相應增加體現社會管理和公共服務職能的指標，增加設立政府應對公共危機和突發事件的指標考核。當前尤其是要從人民關注的腐敗問題入手，加強體現“政府公開”的廉政指標設計，以及直接向公民提供公共服務部門的滿意度指標的考核。具體涉及社會公正、人民福利、環境、資源、文化、教育、公共衛生等政治、文化指標，使績效考核具有更高的支持率和現實的可操作性。

6.既要有程序指標，又要有結果指標

政績考評應邏輯地包括行政努力和行政結果兩方面。在我國目前的政績考評指標體系中，幾乎都是程序指標，我們不適當地把考評的目光過多地集中于行政努力，而多少有些忽視對行政結果的測度。我們常常只關心“做了沒有”“做了什么”，而不太關心所做的工作到底有沒有產生預期效果。“事實上，一個行政機關常常可以有令人欽佩的行政努力，卻不一定有令人滿意的行政效果。”據報道，某市政府年年率領機關干部到郊區荒山植樹造林，按統計，該市郊區的森林覆蓋率早已達到相當高的程度，然而政府只管種不管活，結果荒山依舊。這是一種典型的形式主義現象，在政府公共行政的其他方面都有所表現。

我們并不一味簡單的反對對行政過程及其努力的測評。客觀而論，某種程度上此種測評不失為反映工作情況、推動工作進展的有效方法。美國行政學家戴維·奧斯本和特德·蓋布勒指出：“測評服務工作的過程是有用的……過程的測評能夠有助于改善管理。”但我們不能因此而忽視更為重要的對行政結果的測評。因為，“如果服務工作沒有取得理想的結果，那么完整的執行程序只是浪費時間和金錢而已。”因此，政績考評固然要求關注政府及其領導的行政努力、行政過程，但更要關注其行政努力、行政過程的意圖結果，在指標設置方面既要有程序指標，又要有結果指標。具體到一個政府或某職能部門，我們在政績考評時不僅要查看他制定了哪些政策措施、做了哪些具體工作，更要考察、評估這些政策措施和具體工作的社會實際效果，即社會——企業——公眾因這些政策、措施和工作而在多大程度上發生了良性變化，更好的實現了自身所追求的利益。比如考評公安部門的政績，就既要看他的破案率、破案量，但必須更改治安法律或人民群眾的安全信心指數；衡量林業部門的政績，也不能僅看造林數量，而必須用森林覆蓋率這一更重要更關鍵的評價指標。唯有如此，政績才真正成為實績。