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行政體制和機構改革，不僅僅是精簡機構和人員編制，更深層次的目標是建立辦事高效、運轉協調、行為規范的，逐步適應社會主義市場經濟體制的，具有中國特色的行政管理體制。這種新的行政管理體制，又要求與之相適應的運行機制。研究我國的行政管理體制的運行機制，應考慮到以下幾個方面的因素:第一，我國的國體是人民民主一專政的社會主義國家，我國的政體是人民代表大會的根本政治制度;第二，我國實行社會主義市場經濟體制;第三，我國的行政管理體制應是辦事高效、運轉協調、行為規范的體制。綜合這三方面的要求，改革的我國新的行政管理體制，必須建立和強化以下運行機制，即:強化效率效益機制、強化規范約束機制、強化協調指導機制、強化廉政監督機制。

(一)強化效率效益機制

我國的行政管理體制需強化效率機制，一方面是由為人民服務的社會主義政治制度的本質要求所決定的，同時，又是為社會主義市場經濟體制所要求的。

當前，需要著重從市場經濟要求的角度去認識強化行政管理效率機制的必要，險。

效率觀念是隨著商品經濟和市場經濟的發展而發展起來的。作為市場中的商品生產者，不但其生產的產品對人們要有用，而且其生產該種商品的個別勞動時間要低于同類產品的社會必要勞動時間。這樣，其產品在市場上才具有競爭力，才能實現其商品的使用價值與價值，才能獲得較高的經濟效益。所以，商品生產者都非常重視其生產經營活動的效益。隨著市場經濟的發展，政府和社會逐步建立和發展起了一系列調控和管理經濟活動的機構，這些機構直接或者間接影響商品生產的生產經營活動過程，因而必然會影響其經濟效益。市場經濟的運行，不但要求商品生產者、經營者必須講求效率，也同樣要求政府和社會的經濟調控和管理部門以及一切與經濟活動、經濟關系有關的行政部門都要講求效率。市場經濟社會奉行的“時間就是金錢，效率就是生命”的信條，是有其深刻的社會經濟根源的。我國當前為了吸引外資，改善投資環境，其中很重要的一條就是提高行政辦事機構的工作效率。

我國新的行政管理體制需強化的效率機制包括以下幾種具體的效率機制:

1、社會效益與成本效率相結合的效率機制

我國的行政管理體制是社會主義的行政管理體制，因而，我們的行政管理中的效率和效益，首先要求對人民要具有有益性，對社會要具有有益性，要講求為人民服務的質量和時效性。我們的行政管理系統面對著廣大的城鄉人民群眾，人民群眾在經濟活動和社會生活中大量問題的解決，往往帶有很強的時間性，要求及時得到妥善處理和優質服務，不容拖延。我國行政管理體制為人民服務的根本宗旨，必然要求這種體制注意提高為人民服務的質量和時效，首先要求這種社會效益。

行政行為又是要投入一定的人力、物力和財力的，是需要投入一定的成本的。這就必然存在一個投入與產出之間的比率問題，也就是對行政的投入與行政行為效果之間的比率題。我國政府部門重投入不重產出的現象相當普遍，不少部門爭編制，爭預算，爭撥款，而高編制、高預算往往帶來的是機構林立，冗員增多，經費浪費，最終是產出率低，效率低下。因此，強化成本效益觀念與機制顯得十分迫切和必要。我們的行政管理體制的運行應該用最少的物化勞動和活勞動，盡可能少的投入，盡可能低的行政成本，取得最佳的效果。

把上述兩個方面結合起來，我們的行政管理體制應形成并強化社會效益與成本效益相結合的效率機制。

2、機構效率機制

我國行政管理的組織機構就應具有效率機制，機構設置不疊床架屋，不重復交*;機構之間各自職能的界定科學明確，責權分明，避免相互之間扯皮、推i}、爭權等現象;人員編制合理精干，每個崗位都有各自的科學的設置依據，有其崗位職責，人人各司其職，各負其責。這樣，行政管理體制就具有一種機構效率機制。

3、決策效率機制

行政機關要依據決策民主化、科學化的要求，做到作出的決策應是最佳的決策，避免決策上的失誤。決策上的失誤，往往會造成物質財富的重大損失，帶來人民群眾生產和生活的嚴重困難，而正確決策帶來的效益往往是最大的效益。強化決策效率機制是一個不容忽視的方向。

4、程序效率機制

當前在行政效率方面，行政程序不科學、不合理，是一個突出的問題。一件事往往由于環節過多，手續繁復，職責不清，久久不能得到及時妥善處理。公文旅行、推拖扯皮成了行政管理運行中的公害。行政程序合理、科學，會極大地提高整個行政管理體制的效率。針對現存行政管理程序的狀況，強化程序效率機制，政府和各部門需制定科學的行政程序，嚴格杜絕時間和精力的浪費，使行政管理程序符合高效的原則。

5、素質效率機制

行政機關的行政行為是由行政人員個體形成的集體協作完成的。行政人員個體的素質水平以及由個體形成的集體素質水平，對行政工作的質量、效率有著直接的重要的影響。很難設想一支政治、業務素質不高的行政人員隊伍能高效地完成行政任務。

行政人員的素質主要包括政治思想素質、行政管理知識能力素質和專業管理業務素質。在政治思想素質方面，要求行政人員全心全意為人民服務，提倡奉獻精神，樹立艱苦奮斗作風，堅持實事求是原則和群眾路線，勤政廉政，遵紀守法。在行政管理能力方面，要求行政人員具有行政管理的科學知識，‘懂得并把握行政管理的特點和規律，具備較高的行政管理能力。在專業管理業務素質方面，要求行政人員具有所從事的專業管理的專門知識和技能，精通所管理的業務，能勝任其專業管理工作。行政人員有了這些方面的較高的素質，就具有明確的方向、高度的責任感，能夠做出高效工作和優質服務，出色地完成各項行政工作。

(二)強化規范約束機制

我國行政管理體制的運行應該按照我國政治體制、經濟體制、精神文明所要求的規范運行，強化以下幾種規范約束機制:

1、法制規范約束機制

行政機關本身就是執法機關，必須依法行政，其行政行為必須符合法律規范。法律這一國家強制力實行的社會行為規范，同樣規范和約束各級政府和一切行政部門以及全體行政人員的行政行為。由于幾千年的封建社會的影響，行政部門和行政人員的法制觀念相當薄弱，“政府要守法”、“民可告官”這些觀念與幾千年的封建社會的吏治觀念大相徑庭。①因而，應該強化行政管理體制的法制規范約束機制，既要強化這方面的“硬件”建設，又要強化這方面的“軟件”建設。“硬件”建設主要是指制定并完善規范行政行為的法律、法規，使行政行為有法可依。同時要加大對己頒布實施的有關法律、法規的執法力度，做到對行政機關執法必嚴、違法必究。如當前在《行政訴訟法》的執行中，就存在著執法不嚴、違法不究的問題，民要告官仍存在著重重阻力和困難。“軟件”建設主要是指強化行政機關和行政人員的社會主義法制觀念，強化依法行政意識，明確社會主義國家的法律是人民意志的集中表現，對于任何政黨機關、團體和個人，都具有同等的規范約束力，而且行政機關更應模范地依法行政，起表率作用。

2、監督規范約束機制

行政管理體制的監督規范約束機制，首先來自各級權力機關的監督。各級人民代表大會及其常務委員會，受人民的委托，代表人民群眾行使憲法和法律賦予的權力，監督各級一府兩院，聽取和審查一府兩院的工作報告，對一府兩院的工作提出質詢，組織人大代表視察工作。加強各級權力機關對各級政府和執法部門的監督規范約束機制，會有力推動行政機關和執法部門在法制的軌道上有序地規范地運行，促進政治、經濟、社會生活的民主化和法制化，防止行政機關和執法部門出現不符合法律規范的行為以及侵犯、妨害人民群眾利益的行為。

監督規范約束機制還包括行政監察和審計監督。行政監察是指對各級行政機關及其工作人員執行法律、法規、政策和決定、指令的情況及違法違紀行為進行監察，嚴肅政紀，搞好政風，規范行政機關的行政行為。對各級政府及行政執法部門的審計監督是整個審計監督的重要組成部分，這方面的審計監督主要包括對各級政府的財政審計，對財政預算執行的審計，對國家各種專項資金的審計，對各級政府的固定資金投資的審計，對行政機關財務收支的審計，對財稅部門理財行為的監督，以及對領導干部離任的審計等，以維護國家財經紀律，改進財政預算的客觀調控和管理，提高各類資金的使用效率，規范政府和行政執法機關的財經行為，防止侵占挪用、亂收費、亂攤派、亂罰款以及為小團體和個人謀私利等現象的發生。我國審計制度和機構是在改革開放中新建的，時間不長，需進一步強化和完善。

我國行政管理體制的監督規范約束機制的基礎，還是要歸結于廣大人民群眾的民主監督規范約束機制。權力機關的監督、行政監察監督、審計監督從根本上來說，也是代表人民監督，但畢竟是人民通過中介進行的間接監督。這里講的人民群眾的民主監督，則指人民群眾直接行使民主監督權的直接監督。這種直接民主監督，一是群眾的社會輿論監督，人民群眾通過大眾傳播媒介(報刊、廣播、電視等)，對政府及其各部門的工作提出意見和建議，對工作中的失誤提出批評，對違法違紀行為進行曝光。二是人民來信來訪，向各級政府的信訪部門，對政府及其部門和工作人員以來信或直接來訪的形式，提出意見、檢舉、申訴等。各級領導干部也可建立接待日制度，直接接待群眾，聽取群眾的意見。三是群眾舉報，群眾利用各級政府和部門設立的舉報站、舉報箱、舉報電話，對行政機關、執法機關及其工作人員違法違紀問題，進行揭發、檢舉。人民群眾的直接的民主監督形成了對我國管理體制的最廣泛的監督規范約束機制，督促行政管理遵照法律規范，依照國家的方針、政策，按照行政紀律，尊重人民群眾的意愿，有序而規范地運行。

3、信用規范約束機制

在市場經濟體制下，信用不但成為經濟關系中的一種普遍的規范約束機制，而且也拓展到行政行為規范運行之中。我國在過去一段時間，由于排斥商品經.濟，市場機制受到限制，信用機制也未發展起來，社會缺乏系統化的信用管理體系，人們的信用意識淡薄，契約、合同等信用形式未被很好運用，信用的規范約束不強。隨著向市場經濟體制轉軌，人們在經濟交往中的信用意識逐漸強化，契約、合同等信用形式逐步發展了起來，經濟運行中的信用規范約束機制正在形成，并產生越來越廣泛和重要的作用。與經濟運行中的這種機制相適應，行政管轟體制中也開始采用信用規范約束手段，女口對政府和各部門的領導人實行目標責任管理，簽訂目標責任書，在到期時由上級檢查驗收，實現目標任務者給予獎勵，未實現目標任務者給予懲罰。在專業管理如科技管理中，也可采取合同信用形式，如農業科技承包合同等。由于我國未經歷社會經濟信用關系普通發展的歷史階段，在行政管理行為中，信用規范約束極為薄弱，需強化行政管理的信用規范約束機制。

(三)強化廉政監督機制

本來行政管理規范約束機制中應包括廉政機制，但考慮到反腐倡廉是當前國家政治生活中的一件大事，是人民群眾最為關切的社會熱點，關系到黨群關系、政群關系、干群關系，關系到民心的向背，故而專題進行研究。

一個廉潔的政府，是社會主義制度所要求的，是我國政府為人民服務的根本宗旨所決定的，本來是順理成章之事，是我國行政管理體制必然具備的根本特征和運行機制。而今天特別強調需強化廉潔機制，是由于我國歷史傳統背景與當前實行市場經濟體制的特殊的歷史條件這些因素的作用。我國長期處于封建社會，封建社會統治階級的腐敗作風，對社會影響甚深。加之，商品經濟發展到一定階段，便會產生貨幣拜物教，貨幣在人們心目中似乎成了無所不能的崇拜偶像，拜金主義思想逐漸滋生起來，我國近年來向市場經濟轉軌，貨幣拜物教、拜金主義思想的滋生，腐敗之風的侵襲，是不爭的事實。因而，今大強調強化行政管理體制的廉政機制，就具有極強的現實意義。

強化我國行政管理體制的廉政機制。需從以下兩個方面入手。

1、強化他律康政機制

所謂“他律”廉政機制，是指在行政行為主體外部以強制性的方式或者以其他社會主體施加的方式，促使行政行為主體按廉政規范運作。他律廉政機制中也同樣包含了前述規范約束機制中的法律機制、監督機制等，不再贅述。這里，從另外一個角度，即他律廉政機制中的治標機制與治本機制兩個方面探討強化他律廉政機制的措施。

反腐倡廉應該標本廉治，綜合治理。治標主要是運用法制和政紀手段，嚴厲責處腐敗，懲治腐敗，遏制腐敗;治本，主要是在體制、機制、政策、制度、教育方面加以完善，從源頭上堵塞腐敗發生的漏洞，減少和消除腐敗滋生的條件，預防腐敗的發生。當前在治標廉政機制方面，主要需解決有法不依、執法不嚴、違法不究的問題。而解決這一問題的關鍵，又在于首先解決好執法部門存在的不秉公執法、循私枉法、以執法權謀私等腐敗問題，首先要搞好執法部門的自身廉政建設。這樣才能真正運用法制手段，嚴肅懲處各種腐敗分子。

廉政的治標機制固屬重要，可以對腐敗分子發揮法制的威懾作用。但是，強化他律廉政機制中的治本機制，則尤為重要。為什么有些腐敗現象懲而復生，反復性很大，就是治本機制還不完善。需要從制度建設等方面強化治本的他律機制，從源頭上解決腐敗問題。如中央制定實施的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《關于領導干部報告個人重大事項的規定》、《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》等制度，都著眼于從源頭上堵塞領導干部以權謀私、權錢交易等腐敗現象產生的漏洞，從治本方面強化對領導干部

廉政的他律機制，防患于未然。又如中央最近決定，政法機關部門一律不得再從事經商活動，這些部門及其所屬單位辦的各種經營性公司，要認真進行清理，這些公司與政法機關要盡快脫鉤。這是保證政法機關廉潔奉公、公正執法的一項重大的體制改革和制度建設。政法機關肩負著維護憲法和法律尊嚴、維護社會秩序、保障公民合法權益的重大職責。而政法機關經營辦企業，是政法機關發生種種腐敗現象的一個根源，會在經商謀利與公平執法之間發生矛盾。如有的利用政法部門的權力，違反公平交易、正當競爭的原則，搞壟斷性經營，與民爭

利;有的違反國家經濟法規，走私販私，牟取非法暴利等，不但干擾了正常的經濟秩序，而且造成了惡劣的政治影響，嚴重損傷了政法部門的形象。又如決定在公檢法和工商行政管理部門實行“行政性收費和罰沒收入收支兩條線”，也是從體制和制度方面防止執法機關腐敗現象滋生、強化廉政的他律治本機制的重要舉措。應該看出，我們在反腐倡廉的治本方面，在強化廉政他律治本機制方面，還需要進一步健全和完善。

2、強化自律廉政機制

所謂“自律”廉政機制，是指行政行為主體自覺、主動、積極地按廉政要求規范自己的行為。

在自律廉政機制方面，最重要的是培育行政機關和公務員的職業倫理道德，形成有中國特色的現代行政管理倫理道德，而且首先應形成和培育廉政倫理道德。構建有中國特色的現代廉政倫理道德規范。

第一、要樹立正確的理想信念。應以我國社會主義制度的本質要求與馬克思主義為指導，必須把為人民服務、保護人民的合法權益、為人民謀利益，作為廉政倫理道德的核心。這樣，才能擺正政府、公務員與人民群眾的關系，才能擺正小團體利益、個人利益與人民群眾利益的關系。只有擺正了這種關系，才會具有人民公仆的意識，才能不濫用人民賦予的為人民服務、為社會服務的權力，才一能不會在個人合法收入之外去侵吞國家和人民的資財。這是一種建立在社會主義的人生觀、價值觀、政治觀基礎之上的廉政倫理道德，是一種高境界的廉

政倫理道德。這是我們區別于其他社會制度下廉政倫理道德的最重要的準則。

第二、要樹立正確的義利觀。談義利觀，首先得弄清“義”這一道德內涵。“義”是中國傳統道德體系中的一個重要范疇，雖然諸子百家以及各個朝代對“義”有不同的解說，但一般而言，“義”的內涵可概括為公正無私、行為端正、揚善恥惡、處事合乎理。義與利的關系是中國倫理道德史上長期討論的話題，我們在這里不去贅述。總的來說，占主導地位的義利觀是:先義而后利，將“義”作為取舍利的標準，如“義然后取”(《論語》);“先義而后利者榮，先利而后義者辱”(《荀子》)。如果個人私利違背了“義”的規范，則提倡舍利取義，以至“舍生而取義”(《孟子》)。我們今天要的新的義利觀在繼承傳統義利觀的精華的基礎上，應具備新的時代內涵。今天我們講“義”，除了吸取傳統“義”的內涵的積極意義之外，應該將“義”提到社會主義道德的高度去認識，這就是同志提出的我們做人的標準是:“一個有益于人民的人”，要把是否有益于人民作為我們做人處事的最高標準，有益于人民的事就干，不利于人民的事就不干。古代也把“義”作為處事的標準，所謂“義者，宜也”(《禮記》)，也就是說，義就是應當的、合理的。但那時候不可能把是否有益于人民作為衡量適宜不適宜、合理不合理的最高標準。當然，馬克思主義的義利觀，并不排斥個人應該獲得的合理的利益，不能把義與利對立起來，應該是義利統一觀。但這種統一關系，是建立在個人利益、小團體利益必須服從人民的利益、國家的利益的基礎之上，應該在維護人民的權益、為人民謀福利之中去實現個人的合理的利益。

第三、要樹立正確的權力觀。今天之所以要強調樹立正確的權力觀，是由于在現實生活中，濫用權力、以權謀私、權錢交易等腐敗現象屢見不鮮，有的己到了駭人聽聞的地步。在這些人的心目中，權力成了謀取私利的最有力的工具，如果說他們認為“錢能通神”，那么，在他們手中，“權又通錢”，因而認為“權更能通神”。無怪乎登門買官者有之，買官到手后，大搞權錢交易者更有之。當今中國社會最富的群體中，有不少是用權取得非法收入而暴富的。有無正確的權力觀，己成為關系到能否堅持廉政的關鍵。不論是我國的各級權力機關、行

政機關、執法機關，其權力都是人民賦予的，是執行人民的意志，而且行使職能與權力的目的是維護人民的權益，為人民服務，為人民謀福利。將人民賦予的權力，作為損害人民利益、謀取私利的工具，以權謀私，搞權錢交易，人民應該而且必然要從這些人手中剝奪其權力，讓權力的運行回歸到正確的軌道上來，而以權謀私、濫用權力者，也必然要受到反映人民意志的法律的制裁。

第四、應批判地繼承我國傳統的廉政美德。在這方面有著值得借鑒、吸取和發揚的豐富的遺產。我國傳統廉政倫理道德有如下一些主要的內涵:第一，對“廉”的界定。認為廉是輕淡資財、重視道義的大節問題，如“所謂廉者，必生死之命也，輕恬資財也”(《韓非子》);“故臨大利而不易其義，可謂廉矣”(《呂氏春秋》)。還認為廉是從政的根本，是考察官吏的最高標準，如晏子認為“廉者，政之本也。”又如《周禮?天官》判斷官吏的六條標準是:廉善(即清廉而政績優異)、廉能(即廉潔而有才能)、廉敬(即清廉而敬業)、廉正(即廉潔正直)、

廉法(即清廉守法)和廉辨(即廉正而明辨是非)，六條標準都冠之以“廉”，也就是說，廉是判斷官吏的六條標準的核心、靈魂。有的著述中還對廉提出了具體的規范要求，如“尚廉，謂甘一心淡薄，絕意紛華，不納苞直，不受賄賂，門無請渴，身遠嫌疑，飲食宴會，稍以非義，皆謝卻之。”(徐元瑞:《史學指南》)第二，將廉政提到關系國家安危、政令能否貫徹執行的高度去認識。如管子認為廉政是立國的“四維”之一，四維絕則國覆滅。孔子說過:“其身正，不令而行;其身不正，雖令不行。”這些關于廉政倫理道德的論述，對于今天我們構建有中國特色的現代廉政倫理道德規范都有借鑒、繼承的價值。

(四)強化協調指導機制

我國新的行政管理體制應該是運轉協調的體制，防止和消除政令不暢、各自為政、扯皮推誘等妨礙協調運轉的現象。為此，需要從以下幾個方面強化協調指導機制。

第一、強化縱向協調指導機制

縱向協調機制，是指上下級之間、上下級對口部門之間的協調機制。

要強化縱向協調指導機制，從我國的實際出發，首要的是按照權責一致的原則，將集權與適度分權結合起來，一方面又必須貫徹下級服從上級、全國服從中央的原則，保證政令的統一、通暢的執行，保證國家規劃、計劃、政策以及各項宏觀決策的實現:一方面又要充調動和發揮各個地區、下級部門的積極性和創造性，改革計劃經濟體制下那種高度集中統一、過分集權的狀況，使各地區、各下級部門在自己職責范圍之內，從本地區、本部門的實際出發，制定相應的計劃、政策，采取相應的措施，解決、處理本地區、本部門所管理的事宜。這就需要根據各級地方政府、各下級部門的職責，下放相應的權力，改變職責與權力不符、有職無權、有責無權的狀況，以減少和消除事無巨細都向上級請示、依賴上級、上交矛盾等現象，使各級政府和各個部門的工作都具有活力和創造性，使得中央和各級地方政府之間、各對口的上下級部門之間處于協調運轉的狀態。

第二、強化橫向協調指導機制

橫向協調指導機制，是指同級政府之間、同級政府各部門之間的協調指導機制。強化橫向協調指導機制，首要的則是科學合理地界定各級政府、各部門的職能與相應的權限，做到職能界線分明，責權分工明確，相同或相近的職能交由同一個部門承擔，克服職權不清、政出多門、多頭管理、互相推i}扯皮或互爭權力等弊端，以免導致橫向關系之間經常出現摩擦、不能協調運轉的現象發生。

第三，強化各方協同運作機制。

以現代化信息手段，及時調節上下左右各行政行為主體之間的協同運作機制。

行政管理是一個社會系統，在這個系統之中，系統整體與系統各要素之間、系統內部各個要素之間，都存在著相互聯系、相互作用、相互制約的關系。行政管理系統的整體功能，依存于整體中各個要素合乎規律的相互結合、相互作用的關系之中。這就要求從系統整體功能的角度經常觀察系統與各要素之間以及各個要素相互之間的運行狀況與關系，在動態中協調整體與部分、部分與部分的運作與關系。

要在動態中及時調節行政管理系統整體與部分、部分與部分之間的關系，化解各種影響協調運轉的因素，需要充分運用現代化的信息手段。特別在今天知識經濟社會條件下，辦公信息化、辦公家庭化正在成為現實，就是一個部門之內的行政活動，也離不開信息網絡。各級政府、各個部門從決策到執行以至執行結果的反饋，都得*信息的收集、儲存、處理、傳輸和應用。特別在各級政府和各個部門行使行政職能過程中，上下左右之間更需經常交流信息，及時協調處理在相互關系中出現的問題，及時消化解決妨礙各行政行為主體之間協調運轉的因素，調節各行政行為主體之間的關系和各自的行政行為，使整個行政管理系統經常處于協調運轉的最佳狀態。

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