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[摘要]本文首先剖析了BOT項目公眾參與的內涵，然后分析了公眾參與BOT項目建設的必要性，在此基礎上，提出了完善我國BOT項目公眾參與機制的五個建議：項目信息公開；搭建公眾參與平臺；參與式評價；確定公眾參與的法律地位;準確把握公眾參與結果。

[關鍵詞]BOT公眾參與機制

BOT(Build-Operate-Transfer)是20世紀80年代國際上新興起的一種項目融資和建設模式，主要用于基礎設施的建設。BOT方式適用于投資額大、建設周期長、回收見效慢的項目，主要集中在鐵路公路、港口機場、橋梁隧道等交通運輸部門以及電力煤氣等能源部門，還包括醫療衛生、污染處理、供水等公用事業和電信網絡等通訊事業。這些領域都與人民的生活息息相關，直接影響到相關公眾的利益。隨著社會的進步，每一個公民在社會眾的價值、權利越來越多的得到尊重。因此,大型基礎設施建設項目中的公眾參與便成為項目建設過程中一個重要的環節。

一、公眾參與的內涵

1.參與的定義

全面、準確的理解參與的內涵是建立健全公眾參與機制的前提。關于“參與”的定義，在國際文獻中可見許多，而且有一定的差別。奧克力（0akley）等人回顧總結了眾人對“參與”的理解與闡述，把他們歸納成以下四種。

(1)參與是人們對國家發展中的一些公眾項目的自愿貢獻，但他們不參加項目的總體設計或者不應該批評項目本身的內容。(2)對于農村發展來說，參與包括人們在決策過程中、在項目實施過程中、在發展項目的利益分享中以及在對這些發展項目的評估中的介入。(3)參與涉及人們在既定的社會環境和背景下有計劃、有組織的爭取增加對資源及管理部門的控制和影響，這些人在過去是被排除在對資源及管理部門的控制和影響之外的。(4)社區參與是受益人影響發展項目的實施及項目方向的一種積極主動的過程，這種影響主要是為了改善和加強他們自己的生活條件，如收入、自立能力以及他們在其他方面追求的價值。

通過分析上述有關參與的定義，我們認為公眾參與屬一種獨特的管理職能,它幫助社會和公眾之間建立交流、理解、認可與合作關系,它參與各種問題和事件處理,幫助管理部門了解公眾輿論,并對之做出反應。

2.BOT項目中公眾參與的內涵

相比較于奧克力等人的定義，我們認為，公眾參與實際上具有更廣泛的內涵，如在決策及選擇過程中的介入、貢獻與努力、承諾與能力、鄉土知識與創新、利益分享、自我組織及自立等方面，對于任何BOT項目若不能在這些方面得以體現，那將稱不上真正的參與（這里所討論的公眾包括項目的最終服務對象、項目所在社區利益相關者以及其他受項目影響或者影響項目的自然人或社會團體）。

BOT項目的建設是一個不斷決策和選擇的過程，公眾應該充分參與項目的決策，這既是公眾參與形成的基本條件，也是影響公眾參與的主要因素。除了此之外，公眾參與還指公眾對項目的責任感，和對項目做出的貢獻，比如在項目可行性研究階段，公眾的建議和支持。另外對資源的利用與控制是鼓勵公眾參與項目建設的重要前提條件。假如公眾沒有任何對資源的利用和控制權，那么公眾的參與也只能是停留在出席上了。最后，參與還應包括他們要從參與的項目中分享的利益。假如利益分享沒有在項目的總體設計中充分得到體現，我們也就不能也不應該期望公眾能夠積極參與項目的任何一項活動。

二、BOT項目中公眾參與的必要性

BOT項目中公眾參與的必要性主要表現為三點:BOT項目一般為大型基礎設施建設項目，它的服務對象是社會公眾，其所有公共領域的活動應代表人民的意志，征得公眾的同意，反映公眾的偏好，實現項目追求的公共利益，否則這種采用BOT建設模式的準公共產品就缺失了其服務意義;公眾參與有利于提高項目方案的透明度和決策民主化;有助于取得項目所在地各有關理由相關者的理解、支持與合作;有利于提高項目的成功率，預防和減少不良社會后果。一般來說，公眾的廣泛參與是BOT項目取得成功的關鍵因素之一，公眾參與程度越高，項目的社會風險越小，項目成功可能性越高。因此，公眾參與要求從項目的設計階段就開始介入，并貫穿于項目周期全過程;任何項目決策方案與現實情況都存在某種程度的偏差,BOT項目也是這樣，公眾參與能發揮民眾監督作用、及時糾正偏差,保證整個項目決策系統正常運行。

三、我國BOT項目公眾參與機制的完善

制定參與機制的目的在于提高項目建設的透明度、確保項目的成功以及項目的可持續性，并有利于避免工程延期或管理方面的沖突。實踐證明，很多正式或非正式機制能夠較大地促進人們的參與。這里涉及的機制不只包括社會和經濟方面的機制，還包括文化方面、政治和法制方面的機制。因此在BOT項目實施之前，或者是在項目的建設實施及經營過程中，建立這樣的正式或非正式的機制尤為重要，只有如此，并采用一系列具有很強操作性的參與工具和方法，才能實現公眾參與的最終目標。

1.項目信息公開

信息公開，是公眾有效參與BOT項目建設的前提。滿足公民的知情權，為其提供足夠的信息，是促進和保證公民參與項目建設的先決條件，信息公開的程度和獲取信息的途徑直接影響公眾參與的廣度和深度。負責項目審批的行政部門、建設單位、規劃編制機關及承擔項目竣工監測或調查單位可通過新聞媒體和政府網站公示建設項目信息，保證信息公開化。無論是通過“座談”、“論證會”或“聽證會”,開展社會調查,還是征求意見的“公示材料”，定期公布建設項目進展情況及竣工驗收審批結果,都是法律賦予公眾享有知情權的表現,這不僅是民主進步的象征,也是將建設項目的行為公示于天下,讓公眾在充分對建設項目知情的基礎上,擴大公眾參與面。2.搭建公眾參與平臺。

首先，公開聽證是公眾參與BOT項目的一個很好的平臺。在項目實施前或績效評價的過程中舉行公開聽證，廣泛聽取公眾的意見，以保證項目目標的可行性、績效評價更符合民意和公眾的利益。其次，民意調查是公眾參與項目建設的又一個重要平臺。民意反映了公眾對項目的期待，是構成項目建設的基礎。調查方式以召開座談會、調查走訪、民主推薦、發放問卷、電話問訪、企業公示等形式征求公眾的意見。最后，成立一個專家評審小組，以隨機抽取的方式從相關專業的專家名單中確定評審組的專家,由專家評審小組對整個項目建設過程提出書面評審意見，并以法律的形式確定專家以公眾這一特殊的身份參與BOT項目建設的地位,從而提高公眾參與的水平和質量。

3.參與式評價

參與式評價是吸收公眾參與項目方案的設計和實施的一種有效方法。參與形式如下:(1)咨詢式參與，由項目評價人員將項目方案中涉及當地居民生產、生活的有關內容直接交給居民討論，征詢意見。一般可用問卷調查法。(2)邀請式參與，由項目評價人員按不同理由相關者分組，推選有代表性、較公正的人員座談，此時應特別注意聽取反對意見，并進行分析。(3)委托式參與，由項目評價人員將項目方案中特別需要當地居民支持、配合的問題，委托給當地機構，組織有關利益相關者討論，并提出反饋意見。

4.建立健全公眾參與的立法，使公眾參與權由抽象走向具體

在傳統的BOT項目中，基于各種理由公眾不能有效的參與項目決策，比如：項目公司或者政府認為“我們沒時間——我們的計劃和預算太緊了;”他們”人太多了，很難組織；這些事項技術性很強公眾不會理解；我們是專家，我們的方式就是正確的方式。縱觀這些理由，我們可以看到，公眾難以有效參與BOT項目的建設很大的原因在于沒有制度和法制來保證公眾的參與。

我國是世界上少有的幾個用根本大法——憲法賦予人民豐富的抽象權利的國家之一，但因法律體系不完善及傳統人治模式尚未徹底轉換，對公民參與權的實現形式、保障方式卻一直缺乏相關法律予以具體化和細則化。直到《價格法》的出臺，才打破這種局面。價格法規定:“公共企業、事業的產品價格調整應舉行聽證會。”隨后出臺的《行政處罰法》規定：“對公民和組織作出不利決定時應舉行聽證會。”2002年由第九屆全國人民代表大會常務委員會第30次會議通過的《中華人民共和國環境影響評價法》(下稱《環評法》)對公眾參與做了明確規定,在總則第5條提出:“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當的方式參與環境影響評價”。《環評法》的頒布為實施保障公民知情權、公眾參與提供了法律依據,提高項目審批的科學性,減少盲目性、隨意性,在一定程度上消除環境污染和生態破壞的隱患,是建設項目環境管理的突破。這些都是公眾參與法制化的表現。

5.準確把握公眾參與的結果

在公眾參與過程中，由于種種原因，公眾反映的意見多種多樣，錯綜復雜。項目公司最好成立一個信息分析小組，對公民參與的結果作客觀、辯證分析，對正確意見要及時綜合和吸取，對那些明顯錯誤的意見要及時解釋、說服，從而贏得公眾的支持，創造一個良好的項目建設環境。另外，為了使得公眾能全部參與到項目建設過程當中來，還應當特別關注社區中那些“聲音小”的弱勢群體。

四、結語

面對當前我國BOT方式的運作仍然不夠完善的情況，我們從公眾參與機制的角度來分析和健全BOT的建設。在公眾參與項目建設的實踐中總結經驗，借鑒國際公眾參與的有益成果，不斷拓展視野，進行公眾參與理論創新、制度創新和機制創新。