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摘要：作為政府工具箱里常用的干預策略，管制是一把雙刃劍，使用得當與否有明顯的正負效應，因此，政府能力的邊界、政府活動的范圍界定是必要的。本文從意識形態理論、公共利益理論、公共選擇理論、管制俘虜理論、有限理性理論等方面進行了綜述。

關鍵詞：政府管制；邊界；管制理論

關于政府管制的探討，最早可以追溯至重商主義時期。重商主義是資產階級最初的經濟學說，在15—18世紀初，它是受到普遍推崇的一種經濟哲學。這一時期，重商主義者認為，金銀或貨幣是財富的唯一形態，一切經濟活動的目的就是為了獲取金銀，而對外貿易是財富的重要來源。因此，他們主張國家應積極干預經濟，盡可能多地多賣少買，保證財富的積累。

重商主義的經濟思想提出后，圍繞著政府的角色定位，學術界掀起了廣泛的爭論。隨著經濟發展、社會變遷，以及技術的革新，對于政府在市場和社會中的角色，學者紛紛提出自己的構想，而對政府管制的定位也是幾經變遷。本文就政府管制邊界的相關理論做一綜述。

一、意識形態理論

有關政府的角色的爭論，是古老的話題。但勿庸置疑的是，政府應該做什么，深受意識形態的影響。意識形態源自這樣一種信念，即事物能夠比現在的狀態要好；它實質上是一個改造社會的計劃。[1]

政府在許多方面的介入程度從根本上說是意識形態的差異。極右派贊成政府極少進行干預，而極左派則支持政府對經濟進行全面干預。政治上的爭論常發生在極左與極右這個統一體的某個位置。而近幾個世紀的政府介入程度總是像鐘擺一樣在兩極之間反復震蕩。[2]總的來說，有以下幾種形態：

第一，古典自由主義。古典自由主義是較早的意識形態，它的提出者是英國哲學家洛克，他強調自由、權利和財產私有，反對政府的極權統治。后來，亞當·斯密奠定了該領域的基礎。亞當·斯密駁斥了重商主義的觀點，反對政府干預經濟，認為市場自由必然會導致效率出現，放任主義是政府經濟政策的最佳選擇，人的利己心理會達到一個并非出自本意的社會公共利益。亞翁主張最小意義的政府，社會應該從政府干預中擺脫出來，盡量的自由。這正如托馬斯·杰斐遜所說：“管的最少的政府是最好的政府”。

第二，現代自由主義。自由放任的社會為經濟的發展帶來了生機，但也不可避免的存在著消極的影響。市場并非盡善盡美，單靠市場配置、調節及自我約束并不能達到期望的結果。貧窮、壟斷、壓迫等不良現象愈演愈烈。英國自由主義者格林以道德理論為基礎，主張個人自由與公共利益、社會發展相一致，強調國家應為個人自由創造條件，掃除障礙，提供保證。國家要救濟貧者，扶助弱者，規定最低收入標準和生活標準，推行各類社會保險，擴大公共教育。他們主張實行更多的社會合作，提倡改良主義。格林的現代自由主義觀擴大了政府的職責。

第三，共產主義。馬克思及其他一些人則更深刻抨擊了自由資本主義所帶來的危機，并指出社會不平等的根源。他們主張應該由政府來控制經濟和社會。馬克思的共產主義思想在全世界引起了廣泛的影響，并直接促使了社會主義國家的建立。馬克思主義當然的成為社會主義國家政府管理的指導思想。

第四，福利社會主義。自由市場理論在20世紀20年代受到了前所未有的沖擊，這時，凱恩斯主義上臺，主張政府應該干預經濟，以避免經濟危機。而政府管制也就越來越成為政府得心應手的工具。

第五，新古典自由主義。20世紀70年代，世界范圍內出現了經濟滯脹，以哈耶克為代表的新古典主義重新取得了地位。借鑒新古典自由主義的思想，許多國家掀起了政府改革的浪潮，尤其是放松政府對經濟和社會的管制。

政府的角色在歷史的長河里不斷變化，時強時弱。政府角色的變遷，其實質上受到有關政府理論的影響，而意識形態則是政府理論的基礎。目前，關于政府角色的爭議仍然在持續。

二、公共利益理論

早在古希臘時代，學者亞里士多德就開始談論公共利益問題。他認為，“正宗的政體行為取向自然是公共利益，只有變態政體的行為取向才是統治者個人利益和部分人的利益”。[3]

亞氏的這一思想對后世的政治學家產生了很大影響，后來的思想家如休謨、盧梭等都從不同的角度來論證政府的行為取向的正當性基礎為——公共利益。

盡管對于公共利益的內涵，學術界并沒有一致的認識，但這并不妨礙學者將政府的行為取向歸結為公共利益，而公共利益也就是政府存在以及施政的依據。

現代政府管制的公共利益理論以市場失靈和福利經濟學為基礎，認為管制是政府對公共需要的反應，其目的是彌補市場失靈，提高資源配置效率，實現社會福利最大化。波斯納指出，公共利益理論或明或暗地包含著這樣一個假設，即市場是脆弱的，如果放任自流就會趨向不公平和低效率，而政府管制是對社會的公正和效率需求所做出的無代價、有效和仁慈的反應。米尼克認為，政府規制是針對私人行為的公共行政政策，是從公共利益出發而制定的規則。歐文和布勞第根將規制看作是服從公共需要而提供的一種減弱市場運作風險的方式。

政府在政治、經濟和社會領域采取的一切管制措施，都基于維護公共利益的需要。那么，如何更清晰的判定政府的選擇呢？意大利經濟學家帕累托提出的“帕累托最優”解釋了政府的選擇行為，他在序數效用論的基礎上考察集合體效用(社會福利)最大(帕累托最適度)問題，并提出了資源分配的效率問題，即經濟資源的有效使用問題。如果我們用帕累托原則來解釋政府的管制問題，即政府在是否提供管制以及管制的程度時，那么，結果是政府的這種制度安排至少沒有使任何人的利益受損，而同時有一些人在這種制度安排下獲益。

公共利益理論的觀點意味著，政府在做出任何一種選擇，都要進行理性的計算，以達到公共福利最大化。政府針對私人、企業、社會的行為管制，目的就是彌補市場失靈、社會自主治理不成熟以及個體的有限理性。因此，對于政府來講，公共利益的“旗號”如何搖擺就決定了是否對某一領域進行管制。

三、公共選擇理論

公共選擇理論運用經濟學分析工具和分析方法提出了人類在政治市場和經濟市場中活動的是同一個人——“經濟人”。政治家和官僚……的行為同經濟學家研究的其他人的行為沒有任何不同[4]。政治領域中個人行為也是以追求個人利益，使個人的滿足程度極大化為最基本的動機。

公共選擇理論對西方所謂民主社會的政治結構進行了全面的分析，它的中心命題和全部的理論意義可以歸結為一點，即政府的失敗。政府的失敗原因是多方面的，而政府尋租行為無疑是其中關鍵的要素。所謂尋租是指在政府干預下，由于行政管制市場競爭而形成的級差收入。

管制部門受公眾委托行使權力，但它并不是一個毫無自我利益的組織，它也可被稱之為是一個理性的個體，因為由人組成的部門的自利行為不可能消除掉。如果不均衡的制度沒有給管制部門的利益帶來威脅，或者外界對管制部門缺乏影響力的情況下，政府管制部門不會有積極性去進行制度的重新安排。新制度安排的不可預期性會打消管制部門的念頭，尤其是新的制度安排可能對管制部門的現狀、利益等因素構成影響時。另外，公共利益界定與識別尤為困難，這實際上就給管制部門相當大的自由裁量權。所以，政府管制的管制行為具有明顯的利益動機。

美國憲政學家詹姆斯·麥迪遜也曾經這樣表達了對政府的看法，“如果人都是天使，就不需要政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。在組織一個人統治人的政府時，最大的困難在于必須首先使政府能管理被統治者，然后再使政府管理自身。毫無疑問，依靠人民是對政府的主要控制；但是經驗教導人們，必須有輔助性的預防措施”[5]。由此看來，“國家盡管是必要的，但卻必定是一種始終存在的危險或者一種罪惡。因為，如果國家要履行它的職能，那它不管怎樣必定擁有比任何個別國民或公眾團體更大的力量；雖然我們可以設計各種制度，以使這些權力被濫用的危險減少到最低限度，但我們決不可能根絕這種危險”[6]。這意味著，不能忽視政府管制部門的逐利取向。四、管制俘虜理論

管制俘虜理論的代表人物是施蒂格勒和佩爾茲曼。施蒂格勒在20世紀40年代就對政府管制的效果提出質疑。他通過對受管制和不受管制的供電企業的比較，指出管制可能無法達到管制者的預期效果。他在《經濟管制理論》一文中首次使用經濟學的基本范疇和方法分析管制的產生認為，管制通常是產業爭取來的，而且其設計和實施都主要是為了使該產業獲得更大利益。他的觀點使管制理論有了重大突破，并對美國后來放松管制的政策產生了直接影響。佩爾茲曼在公共選擇理論的基礎上，建立了一個管制的政治均衡模型，將施蒂格勒的理論模型化并進一步完善。其意義在于把經濟管制的過程看作是市場調節各種利益關系的過程，看作是管制者追求自身政治支持最大化的過程。

管制俘虜理論認為，管制的存在提高了產業利潤而不是社會福利，政府管制往往意味著財富、權力的分配，因此，相關產業集團會拼命爭取利用管制來獲取更高收益或管制下的高利潤。因此，無論如何設計管制方案，管制機構對某一產業的管制實際是被這個產業所俘虜。盡管管制可能會引起非議，但由于處于統治地位的個人在政治上依賴于特定群體集團的支持，這些集團使政體存在下去，它們會通過各種手段和途徑維護管制。

任何一個被管制的行業都可以被看作是由三個相關利益集團組成：管制者、被管制者（或被管制企業）、消費者。這三者共同構成了一個管制行業內部的博弈。博弈的實質就是利益的再分配，善于博弈的一方，那么就會在這次博弈中受益較大。通常，哪一個利益集團與管制機構接觸越多，關系越密切，那么管制機構就越容易接受其意見，也就會在博弈結果中獲取較大利益。美國一位司法部高級官員說過，“管制者與被管制者之間有著令人無法相信的曖昧關系”。利益集團的力量制約了政府管制的范圍。

五、有限理性理論

傳統的行政模式將政府行為理解為完全理性。政府的進退選擇在完全理性的指導下游刃有余，但“有限理性”理論的提出擊潰了這一幻想。

“有限理性”的概念是諾貝爾經濟學獎得主赫伯特·西蒙教授提出來的。他在《管理決策新科學》一書中認為，傳統的“完全理性”的假設不符合人類行為的現實。他從人的意識、決策環境與人的能力等方面否定了“完全理性”的假設，提出了“有限理性”假設。這一概念強調，人的理性是有限的，而人們往往認識不到這一點。

傳統的組織理論認為官僚制組織是理性組織，它有價值中立的特點，對政治、利益和信息都保持中立，是效率工具，能夠有效地對環境做出反應，有足夠的理性和完全有能力處理和應對各種各樣的公共事務，能夠處理各種不確定條件下所發生的一切事件，確保政府具有處理和應對各種公共事務的確定性和可靠性。

事實證明，官僚制組織不僅不是理性的，也不是全知全能的。雖然官僚制組織的建立是為了擴展組織的理性，但是它反而加深了組織認識的有限理性，擴大了組織的局限性。因為公共組織的決策過程不是理性選擇過程，同時官僚組織加深了這種非理性選擇。傳統理論認為，組織決策需要大量的信息進行理性選擇。但是，作為公共組織的政府在進行決策時，往往為了達到某種目標而選擇和利用符合其需要的信息，是有限理性而不是理性選擇。這表現兩個方面：一是信息獲取不完全性；二是信息的使用和解釋受價值觀影響。

有限理性理性提供了一種認識政府能力的新視角。政府決策失敗、管制失靈，意味著政府能力也是有限的，政府在某個領域實施管制的權衡未必是最合理的，它更多的是依據自己的意愿和主觀理解。

參考文獻：

[1]（美）邁克爾·羅斯金：政治科學[M]．華夏出版社2001年版．第104頁。

[2]（美）歐文·休斯：公共管理導論[M]．中國人民大學出版社2001年版．第106頁。

[3]亞里士多德：政治學．商務印書館1996年版．第133~134頁。

[4]（美）布坎南：自由、市場與國家[M]．上海三聯書店1989年版．第40頁。

[5]（美）漢密爾頓：聯邦黨人文集．商務印書館1980年版．第264頁。

[6]（奧）波普：猜想與反駁[M]．上海譯文出版社1986年版．第499頁。

[7]（英）亞當·斯密：國富論[M]．陜西人民出版社2000年版。

[8]（美）詹姆斯·M·布坎南著：自由、市場與國家[M]．上海三聯書店1989年版。

[9]（美）赫伯特·A·西蒙：管理決策新科學[M]．中國社會科學出版社1982年版。

[10]田旭：政府管制的相關述評[J]．湖北經濟學院學報，2006（1）。