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摘要：選用行政成本增長(zhǎng)率、彈性系數(shù)和行政成本占GDP、財(cái)政收入、財(cái)政支出比重等多個(gè)指標(biāo)，對(duì)我國(guó)東西部地區(qū)2001-2006年的政府行政成本狀況進(jìn)行比較。近年來(lái)，我國(guó)東西部地區(qū)的行政成本都保持快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，且東部地區(qū)增長(zhǎng)速度更快。東部地區(qū)行政成本相對(duì)于財(cái)政支出、財(cái)政收入、地區(qū)生產(chǎn)總值的合理程度優(yōu)于西部地區(qū)。

關(guān)鍵詞：行政成本；政府績(jī)效；公共財(cái)政

“廉價(jià)政府”、“效率政府”是最優(yōu)政府形式的重要設(shè)計(jì)理念，而廉價(jià)、效率的核心問(wèn)題是政府行政成本的控制。近年來(lái)我國(guó)政府行政成本增長(zhǎng)速度比較快，以致有學(xué)者將中國(guó)稱(chēng)為“世界上行政成本最高的國(guó)家”。快速增長(zhǎng)的行政成本已引起理論界和政府部門(mén)的廣泛關(guān)注，對(duì)該領(lǐng)域的研究也較多，但這些研究大多是理論分析，缺乏實(shí)證研究。本文對(duì)我國(guó)東西部地區(qū)的政府行政成本狀況進(jìn)行綜合的比較研究。

目前，我國(guó)的政府行政成本數(shù)據(jù)主要反映在財(cái)政報(bào)告的“行政管理費(fèi)”指標(biāo)中，雖然行政管理費(fèi)不能代表政府行政成本的全部，但它是政府行政成本的重要組成部分，對(duì)其分析可在很大程度上反映行政成本的基本狀況和變化趨勢(shì)。為保證數(shù)據(jù)的可獲得性和橫向比較時(shí)統(tǒng)計(jì)口徑的一致性，本文的行政成本數(shù)據(jù)采用的是按財(cái)政支出項(xiàng)目口徑統(tǒng)計(jì)的行政管理費(fèi)支出。行政管理費(fèi)、地區(qū)財(cái)政收入、地區(qū)財(cái)政支出、地區(qū)生產(chǎn)總值等數(shù)據(jù)均來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，涉及東西部地區(qū)共22個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“省”)，時(shí)間跨度為2001年至2006年。行政成本的衡量指標(biāo)有絕對(duì)指標(biāo)與相對(duì)指標(biāo)之分，由于不同區(qū)域的自然條件、經(jīng)濟(jì)狀況等迥異，采用絕對(duì)指標(biāo)進(jìn)行比較的意義不大。因此，本文主要采用相對(duì)指標(biāo)通過(guò)趨勢(shì)分析和比率分析進(jìn)行比較研究。具體指標(biāo)包括：行政成本增長(zhǎng)率、行政成本占地方財(cái)政支出的比重、行政成本占地方財(cái)政收入的比重、行政成本占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重。

一、東西部地區(qū)政府行政成本規(guī)模及增長(zhǎng)趨勢(shì)的比較

2001年以來(lái)，東西部地區(qū)的政府行政成本均呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)勢(shì)頭，其增長(zhǎng)速度大都超過(guò)財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度。從整體來(lái)看，西部地區(qū)的行政成本絕對(duì)規(guī)模大大低于東部地區(qū)，其增長(zhǎng)速度也低于東部地區(qū)(詳見(jiàn)表1)。六年來(lái)，西部地區(qū)行政管理費(fèi)由289.73億元增加到665.46億元，年均增長(zhǎng)率為18.09％，低于東部的20.48％，也低于全國(guó)31個(gè)省的年均增長(zhǎng)率(19.67％)。東部地區(qū)除2006年外，其余各年的增長(zhǎng)率均高于西部地區(qū)，2001年甚至高出將近8個(gè)百分點(diǎn)。從行政成本對(duì)財(cái)政支出的彈性看，除2003年以外，西部地區(qū)的彈性均低于東部地區(qū)。

從各區(qū)的省內(nèi)差距看，東部地區(qū)行政成本年均增長(zhǎng)率呈現(xiàn)明顯的兩極分化態(tài)勢(shì)，包括了全國(guó)增長(zhǎng)最快的6個(gè)省及增長(zhǎng)最慢的4個(gè)省，而西部地區(qū)除重慶列全國(guó)第24位外，其余各省均在增長(zhǎng)較慢的15名之內(nèi)。從絕對(duì)規(guī)模看，六年來(lái)全國(guó)行政成本均值最高的5個(gè)省中有4個(gè)屬于東部地區(qū)，其中規(guī)模最高的為廣東(均值為1860.94億元)，其次為江蘇(137.23億元)、山東(127.5l億元)、四川(109.71億元)、浙江(108.83億元)。全國(guó)行政成本規(guī)模最低的是寧夏(8.88億元)，其次為海南(11.93億元)、青海(13.38億元)、天津(20.36億元)、西藏(22.80億元)。

從行政成本與財(cái)政支出年均增長(zhǎng)率的對(duì)比看，東部地區(qū)的彈性②為1.14，大于西部地區(qū)(1.05)，東西部地區(qū)除海南、陜西、甘肅、新疆以外，其它省的行政成本彈性均大于1，其中彈性最大的是北京(L37)，其次為云南(1.31)、天津(1.28)、江蘇(1.24)、西藏(1.24)。

二、東西部地區(qū)政府行政成本占地方財(cái)政支出的比重比較

通過(guò)對(duì)行政成本占財(cái)政支出比重的分析，可比較東西部地區(qū)政府行政成本規(guī)模相對(duì)于政府支出的合理程度。按照公共財(cái)政支出的要求，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府效率的提高，地方財(cái)政支出中用于行政支出的比重應(yīng)呈相對(duì)下降的趨勢(shì)，但我國(guó)的情況并非如此。2001年?yáng)|部地區(qū)行政成本占財(cái)政支出的比重為8.09％，此后持續(xù)增長(zhǎng)至2004年的8.99％，2005年略有降低，2006年又增加至9.02％。表面上看這一比重的增長(zhǎng)并不快，但這很大程度上是由于財(cái)政支出的快速增長(zhǎng)造成的@。西部地區(qū)的變化趨勢(shì)與東部類(lèi)似，但其比重始終高于東部地區(qū)2個(gè)百分點(diǎn)左右(詳見(jiàn)表2)，說(shuō)明其合理程度明顯不如東部地區(qū)。

從區(qū)內(nèi)各省比重的離散程度來(lái)看，六年來(lái)東部地區(qū)各省比重的標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)都維持在0.26左右，而西部地區(qū)除2004年因西藏等少數(shù)省份的數(shù)據(jù)變化顯著導(dǎo)致離散程度有所加大外，其它年度的標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)都在O.20左右。六年中該比重的最大值都是西藏，最小值均是上海，全國(guó)比重均值最高的五個(gè)地方依次為西藏(14.98％)、貴州(12.35％)、四川(12.27％)、河南(11.16％)、新疆(10.75％)，比重最低的五個(gè)地區(qū)依次為上海(4.18％)、天津(5.50％)、北京(5.79％)、寧夏(6.74％)、吉林(7.35％)。

將表2與表1的數(shù)據(jù)綜合研究可看出，盡管上海、天津、北京三地的行政成本年均增長(zhǎng)率較高，但其行政成本占地方財(cái)政支出的比率是全國(guó)最低的。而重慶的行政成本不僅增長(zhǎng)率高(20.52％)，占財(cái)政支出的比重也高達(dá)10.71％。出現(xiàn)這種雙高現(xiàn)象的還有浙江、河南等地方。綜合情況最好的是福建，其行政成本年均增長(zhǎng)率全國(guó)最低(14.42％)，占財(cái)政支出的比重也只有8.16％(居全國(guó)第7位)，這也從一個(gè)側(cè)面反映了福建省近年來(lái)改革的成就。三、東西部地區(qū)行政成本占地方財(cái)政收入比重的比較

通過(guò)本指標(biāo)可對(duì)行政成本與政府地方財(cái)政收入進(jìn)行比較，以判斷政府行政成本規(guī)模相對(duì)于財(cái)政收入的合理程度。該比重反映了政府本級(jí)財(cái)力對(duì)其成本性支出的保障能力，比重越大則保障能力越弱。六年來(lái)，東部地區(qū)行政成本占財(cái)政收入比重的均值為11.97％，而除西藏外的西部地區(qū)的比重均值為27.87％，高出東部地區(qū)2倍以上(見(jiàn)表3)。排在全國(guó)前十位的地方政府全部屬于東部地區(qū)，海南、廣西兩個(gè)省份的排名分別為全國(guó)第12、16位。而西部地區(qū)除重慶的比重均值略低以外，其它9個(gè)省均排在全國(guó)后十位(9個(gè)省的比重均值都在23％以上)。說(shuō)明西部地區(qū)的地方政府收入對(duì)其成本性支出的保障能力明顯弱于東部地區(qū)。從地區(qū)內(nèi)各省比重的離散程度看，東部地區(qū)的省內(nèi)差距比較顯著，每年的標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)都在0.37左右，而西部地區(qū)的差距相對(duì)較低，六年的標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)均值為0.26。

從全國(guó)情況看，行政成本占地方財(cái)政收入比重六年均值最低的是上海(4.99％)，其次是北京(6.90％)、天津(7.93％)、福建(11.64％)、廣東(12.30％)。比重均值介于10％和15％之間的省份有6個(gè)，分布最集中的是20％～25％段，共13個(gè)省份，占全國(guó)31個(gè)省的43.33％。除西藏外比重均值最高的四個(gè)省份依次是：青海(47.82％)、甘肅(36.46％)、貴州(34.36％)、新疆(31.14％)。

四、行政成本占地區(qū)生產(chǎn)總值比重的比較

該指標(biāo)用于判斷政府行政成本規(guī)模相對(duì)于GDP的合理程度，比重越低則越合理。六年來(lái)，東西部地區(qū)行政成本占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重普遍較低，這主要是因?yàn)镚DP與行政成本的增長(zhǎng)速度都很快。從行政成本增長(zhǎng)率與GDP增長(zhǎng)率的比值(彈性)看，2002～2006年全國(guó)除西藏外的30個(gè)省的彈性均值都在1.00以上，說(shuō)明政府不僅耗費(fèi)了越來(lái)越多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，而且耗費(fèi)速度超過(guò)了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度。東部地區(qū)六年來(lái)行政成本占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重均值為0.94％，而西部地區(qū)的比重為2.01％，是東部地區(qū)的2.14倍(見(jiàn)表4)。東部地區(qū)除海南、廣西兩省的比重均值排名分列全國(guó)18、19位外，其它lO個(gè)省包攬了全國(guó)前十位，而西部地區(qū)除重慶排在全國(guó)第20位外，其它9個(gè)省均排在全國(guó)后十位，說(shuō)明其社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量中用于政府耗費(fèi)的經(jīng)濟(jì)資源比重明顯不如東部地區(qū)合理。從離散程度看，東部地區(qū)的省內(nèi)差距比西部地區(qū)略為顯著，六年來(lái)兩個(gè)地區(qū)比重的標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)均值分別為0.29、0.24。全國(guó)比重均值最低的是天津市(0.67％)，其次是上海市(0.68％)、福建省(0.74％)、山東省(O.88％)和北京市(o.88％)。除西藏自治區(qū)以外比重最高的是貴州省(3.11％)，其次是青海省(2.98％)、甘肅省(2.27％)、云南省(2.21％)和新疆(2.16％)。

五、結(jié)束語(yǔ)

本文運(yùn)用行政成本增長(zhǎng)率、行政成本占地方財(cái)政支出比重、行政成本占地方財(cái)政收入比重、行政成本占地區(qū)生產(chǎn)總值比重四個(gè)指標(biāo)，對(duì)東西部地區(qū)2001-2006年的行政成本狀況進(jìn)行比較研究。研究發(fā)現(xiàn)：2001年以來(lái)，東西部地區(qū)的行政成本增長(zhǎng)很快，且絕大部分省份行政成本的增長(zhǎng)速度都超過(guò)了同期財(cái)政支出、財(cái)政收入及GDP的增長(zhǎng)速度，說(shuō)明我國(guó)政府行政成本的膨脹速度很快。雖然東部地區(qū)行政成本增長(zhǎng)更快，但其相對(duì)于財(cái)政支出、財(cái)政收入、地區(qū)生產(chǎn)總值的合理程度明顯優(yōu)于西部地區(qū)，且區(qū)內(nèi)差異也大于西部地區(qū)。如，東部地區(qū)行政成本占財(cái)政支出的比重均值為8.75％，低于西部地區(qū)2.23個(gè)百分點(diǎn)；西部地區(qū)行政成本占財(cái)政收入及地區(qū)生產(chǎn)總值的比重均值都高出東部地區(qū)2倍以上。從整體看，西部地區(qū)政府機(jī)構(gòu)膨脹、冗員過(guò)多的問(wèn)題并未得到有效解決，仍帶有較明顯的“吃財(cái)政飯”特征，行政效率亟待提高。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高、現(xiàn)代辦公技術(shù)手段的運(yùn)用、政府職能的調(diào)整和服務(wù)功能的增強(qiáng)，行政成本的增加在所難免，但必須防止無(wú)效行政成本的增加。而我國(guó)政府機(jī)構(gòu)膨脹、職能交叉、鋪張浪費(fèi)等原因引起的無(wú)效行政成本急劇增長(zhǎng)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的扭曲。行政成本控制的基本目標(biāo)是在政府高效履行職能的前提下，避免行政成本的大幅增長(zhǎng)，同時(shí)有效控制行政成本的比重。綜合以上四個(gè)指標(biāo)可看出，全國(guó)只有福建省基本實(shí)現(xiàn)了這一目標(biāo)。北京、上海、天津三個(gè)直轄市雖然行政成本所占的比重低，但行政成本的增長(zhǎng)失控，而西部地區(qū)大部分省的行政成本呈現(xiàn)增長(zhǎng)率及比重雙高的現(xiàn)象。

導(dǎo)致行政成本東西部差距的原因是多方面的。從外部因素看，東部地區(qū)在地理位置、開(kāi)發(fā)時(shí)間、市場(chǎng)環(huán)境、技術(shù)力量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面擁有更多的優(yōu)勢(shì)，從內(nèi)部因素看，近年來(lái)，東部地區(qū)的地方政府更為注重政府績(jī)效的改善，通過(guò)行政審批制度改革、政府組織及業(yè)務(wù)流程再造、提高公務(wù)員素質(zhì)等多種方式，提高效率，控制成本。西部地區(qū)的開(kāi)發(fā)較晚，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與管理水平與東部差距較大，但西部地區(qū)自然資源非常豐富，國(guó)家對(duì)西部地區(qū)的政策傾斜和經(jīng)濟(jì)扶持力度很大，不少西部城市也日漸認(rèn)識(shí)到行政成本控制的重要性，積極采取改革措施。西部地區(qū)應(yīng)充分利用國(guó)家大力推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)的有利條件，提高政府成本意識(shí)，推進(jìn)政府組織體制改革、人事制度改革、財(cái)政體制改革等系列改革，進(jìn)一步開(kāi)發(fā)人力資源、提高公務(wù)員素質(zhì)，改進(jìn)服務(wù)提供方式，大力推進(jìn)電子政務(wù)，縮小東西部地區(qū)在行政成本方面上的差距。