問廉問責認識和實踐
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[摘要]北海市開展的“問廉問責亮劍”行動，是紀檢監察機關履行監督職能的創新性探索，它既是一種工作模式，也是一種工作實踐。其主要針對機關干部作風、廉潔自律、行政效能建設、勞動紀律、事故事件以及城鄉清潔工程等方面存在的不良現象；旨在優化干部作風，提高機關行政效能，營造良好的軟環境，有力地配合廣西北部灣經濟區開放開發戰略的實施。
“問廉問責”是北海市紀檢監察機關根據新時期的工作任務和要求，為服務經濟社會發展大局所開展的黨風廉政建設和機關行政效能建設的重要舉措。這是紀檢監察機關如何貫徹落實黨中央關于《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃》、履行好紀律檢查和行政監察職能的創新性探索。
一、“問廉問責”模式的應運而生是紀檢監察機關創新工作的結果
北海市的“問廉問責”活動，是在當地經濟社會加快發展的形勢下組織開展的。近年來，隨著國家對廣西北部灣經濟格局的重視，為北海市在推進廣西北部灣經濟區域發展戰略的進程中乘勢而上提供了千載難逢的發展機遇。北部灣的風生水起，給北海市紀檢監察機關提出了諸多新的問題和挑戰：如何更加自覺地從黨委政府工作全局謀劃部署推動紀檢監察工作；如何把反腐倡廉建設貫穿于經濟、政治、文化、社會建設各個領域，充分發揮保障服務和促進作用；如何在北海經濟風生水起形勢下確保黨員干部風正務實；等等。基于應對這些問題和挑戰的需要，北海市紀檢監察機關配合全市“轉變作風、搶抓機遇、促進發展”的加強機關作風效能建設暨“責實年”活動，針對黨風廉政建設存在的問題和機關干部作風、廉潔自律、經濟問題、行政效能建設、勞動紀律、事故事件以及城鄉清潔工程等方面存在的不良現象，組織開展了“問廉問責亮劍”行動。“問廉問責”作為一種工作模式的出現，是在新形勢下探索改進工作的結果。行動初期，重點要解決的是黨員干部中存在的廉潔問題，作風粗劣、效能低下問題，以及黨員干部違法違紀的苗頭性問題。雖然這些問題比較普遍，對黨和政府的形象以及經濟發展和社會進步都有著不良的影響，但很多又構不成案件，不能通過立案調查解決，亟待紀檢監察機關尋找一種行之有效的、介于普遍教育與立案調查之間的執紀監察形式。“問廉問責”模式正是在這樣的挑戰和壓力下應運而生的。
二、科學執問是有效發揮“問廉問責”作用的關鍵
科學性是“問廉問責”工作的必要前提。紀檢監察機關創造性地啟動了“問廉問責”的科學工作程序，即：堅持“十大原則”、嚴格“三個環節”、把握“八個關鍵”、區分“四種問法”。
1．堅持“十大原則”。一是圍繞中心原則。把“問廉問責”工作融入經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設和黨的建設之中。二是預防為主原則。通過“問廉問責”，將苗頭性問題解決在萌芽狀態，防患于未然。三是問查結合原則。通過“問廉問責”加強調查研究分析，問出問題癥結所在。四是問教結合原則。把教育貫穿于“問廉問責”全過程，做到查問一次教育一片。五是問糾結合原則。對所查問的不良行為和現象，責令被問對象迅速糾正和整改，減少負面影響。六是問究結合原則。對在查問中發現的問題，視其情節輕重，及時轉交有關部門追究處理。七是主問負責原則。“誰執問，誰負責”，主辦機關要對每次“問廉問責”的全過程負責，直到整改驗核合格為止。八是穩妥準確原則。有組織地穩妥地開展“問廉問責”工作，所問對象準確。克服隨意性，體現嚴肅性。九是有據有因原則。所查問的問題必須有據、有因，做到查有實據、師出有因。十是分級管理原則。按照管理權限，分市、縣區兩級開展“問廉問責”工作。
2．嚴格“三個環節”。一是實時查問追究。在執紀監察過程中隨時發現問題，一經發現，立即查問。這種查問表現為該事情已經引起紀檢監察機關注意，但它不是初查也不是立案，而是了解情況、調查質詢，甄別真偽，為追究其后果作前期工作。二是及時教育糾正。對當事人或單位做大量的教育工作，紀檢監察干部對有關當事人談話教育或對該單位的黨員干部進行紀律教育，促進他們迅速改正不良現象，停止過錯行為，把問題解決在萌芽狀態。三是限時整改驗核。針對出現的問題，從本質和制度上分析，整頓思想作風，建章立制，堵塞漏洞。經過限期整改，由紀檢監察機關檢查考評驗收。
3．把握“八個關鍵”。一是走好程序。凡啟動“問廉問責”，必須有嚴格審批手續，克服隨意性。主辦機關和主辦人以掌握的事實為依據填寫啟動“問廉問責”的呈批表，由主管領導審批，然后按程序出具并送達《問廉問責書》，根據三個環節的要求開展工作。這些程序是“問廉問責”措施落到實處的重要保證。二是貴在及時。一經發現問題，馬上啟動程序，做到快問快查，給社會一個積極回應。三是力求準確。從八個方面掌握“問廉問責”的依據：人民群眾投訴、檢舉揭發，有具體線索的；紀檢監察機關工作人員經過查訪、巡察發現的；司法機關查辦的案件涉及黨風廉政建設和行政效能建設問題的；審計工作發現的；在經濟建設和社會發展中出現的各種重大事故、事件、案件，需要追究黨員、干部責任的；上級機關和領導在會議、文件通報批評的；新聞媒體曝光的；通過其他渠道發現的。對這些掌握的線索，盡量要求做到準確、事出有因，查有實據。四是認真調查。通過調查驗證被問對象認識態度、認錯程度，并為后來處理提供依據。凡是經過認真調查的都能促進被問對象整改。在工作中，注意克服只問不責、以問代查和以問代處的現象。五是著眼大局。堅持圍繞經濟社會發展大局，把執紀監察的觸角滲透到經濟、社會、文化各個領域。六是有針對性。注意問題的傾向性、普遍性，針對某一方面的突出問題抓典型，力求收到舉一反三的效果。2007年，對一些學校、醫療單位亂收費、濫發補貼等問題啟動“問廉問責”，從而幫助教育、醫療系統糾正了此類不正之風。七是一抓到底。每啟動一次“問廉問責”，要求“善始善終”。主辦干部都要負責到底，不能推卸，不能出現虎頭蛇尾現象。整改驗核以后還要回訪，做到查問一例鞏固一例。八是抓熱點問題。“問廉問責”之所以引起社會關注，抓熱點問題是一個原因。社會各界群眾關心的問題往往是黨風廉政建設、機關效能建設的熱點問題，是構建和諧社會的民生問題。抓住這些熱點進行查問，能更好體現紀檢監察的性質和宗旨。
4．區分“四種問法”。問功大有文章，不同對象有不同問法，不同的問法有不同的效果。一是對案前案后的不同問法。立案前的查問，主要是教育幫助被問對象認識錯誤，徹底交待問題，為立案作準備。案后查問，主要是對該案查清事實、作出處理之后，對未被黨政紀處分的其他黨員干部，以及負有領導責任的單位領導人，幫助其認識錯誤及所負的責任，正確對待組織對該案的處理，吸取教訓，放下包袱，輕裝上陣，繼續做好工作。二是對單位和個人的不同問法。對查問的對象是單位的，應著眼于該單位的存在問題，從教育廣大黨員干部人手，抓住單位的法人代表和責任領導、直接責任人這條主線，開展查問。對單位人員把功夫放在教育上，對單位領導把功夫放在追責上。對查問的對象是個人的，要結合犯錯誤的黨員干部的工作、生活、所犯錯誤的背景環境，幫助其分析所犯錯誤的原因和造成的危害，鼓勵其改正不良習慣。引導教育應入情入理。必要時還可以調動其家庭和同事的力量、主要領導的力量一同進行幫助教育。三是對問廉與問責的不同問法。問廉，主要是針對黨風廉政建設出現的問題，抓住被問對象的工作、生活、日常表現進行查問。這些問題往往是苗頭性的。因此，應抓住苗頭進行警醒教育。問責，主要是針對行政機關效能建設的存在問題，包括不作為、亂作為、慢作為和行政過錯等問題開展查問。這些行為往往是出現了后果的，因此應該以后果作為查問切入點，一環扣一環追下去，分清責任。四是對態度好與態度差的不同問法。對認識態度好的對象，在查問中給予明確肯定和鼓勵，幫助其樹立改正錯誤的信心。對態度差的對象，要下功夫調查取證，抓住事實，對其開展嚴肅的批評教育，指出其錯誤的嚴重性，指出其隱瞞事實、避重就輕、對組織不夠忠誠老實的危害，有理有利有節地引導其認識錯誤。
三、“問廉問責”行動的理論意義在于總結和豐富了執紀監察形式和思路
2005年，中央紀委、中央組織部《關于對黨員領導干部進行誡勉談話和函詢的暫行辦法》，雖有“問廉問責”之意，但沒有明確提出。2007年，總書記在黨的十七大報告中指出：“重點是加強對黨員領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監督，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。”這是在黨的代表大會上第一次出現“問責”的提法。“問廉問責”工作是對“問責”要求、誡勉談話和函詢形式作了延伸和靈活運用，比誡勉談話和函詢更直接、更及時、更有效，體現了新的歷史時期加強紀檢監察工作的新思路。
1．問廉問責是在紀檢監察機關的職能權限范圍內進行的，不但沒有越權，而且更好地履行了紀檢監察職能。問廉問責綜合運用了紀檢監察機關的教育提醒職能、檢查監督職能、懲治處理職能。把這三種職能有機結合起來，體現在一種工作模式上，其中工作力度、效果是顯而易見的。
2．“問廉問責”活動是從紀檢監察日常工作中整合總結出來的新模式。長期以來，各級紀檢監察機關在履行職責過程中，所開展的處理信訪、調查質詢、思想教育、糾風監察、辦理案件等工作中，都或多或少地使用了查問的工作方式，而這些查問工作方式比較零碎、不夠系統。“問廉問責”活動，實際就是對長期以來紀檢監察機關的日常工作方式的總結，整合這些工作方式，并對這種工作方式形成科學規范的制度。3．“問廉問責”活動體現了新時期紀檢監察機關履行職能的主動工作態勢。“問廉問責”的依據除了群眾投訴告發的線索之外，還包括紀檢監察機關在平時工作中所掌握的其他情況、審計工作發現的問題、上級通報批評的現象、新聞媒體曝光的事實，以及已經發生的事故事件等等。除了少數情節比較嚴重之外，多數都是情節比較輕微的。在這種情況下，多了“問廉問責”這個環節，就多了監督的一道關口。從這個意義上說，“問廉問責”把大量的教育監督工作做在前面，它是介于平時普遍教育與立案調查之間、宏觀與微觀之間的一種工作模式。
4．“問廉問責”體現了我們黨懲前毖后、治病救人的干部工作方針。在啟動“問廉問責”的過程中，紀檢監察機關需要做大量的教育提醒工作，需要幫助查問對象整改。“問廉問責”所涉及的對象，大部分都不需要轉立案處理。因此，“問廉問責”的基點和落腳點在于教育干部，提醒干部，糾正存在問題。
5．“問廉問責”使紀檢監察機關找到了一個工作的切入點和突破口。紀檢監察機關要履行職責，發揮其監督檢查職能，不能是空泛的、無力的、被動的、事后的，它必須是實在的、有力的、具體的、更多在事前的工作，而“問廉問責”的啟動，就是一個最好的切入點。
6．“問廉問責”活動較好地體現了紀檢監察工作服務黨的中心工作大局、更好地促進經濟社會的發展。“問廉問責”所關注的面很大，既有廉潔自律方面，也有干部作風，更有效能建設等方面，對推進社會經濟發展起到實實在在的作用。
四、“問廉問責”的實踐意義在于紀檢監察的職能得到更好的發揮
實踐證明，“問廉問責”充分發揮了紀檢監察職能。“問廉問責”的實踐性和可行性決定了它可以全面推進紀檢監察各項業務工作。
1．凸顯了教育提醒功能。北海市紀檢監察機關把教育提醒貫穿于整個“問廉問責”全過程。把教育提醒作為開展“問廉問責”的指導思想和主要目的。把“問廉問責”融入紀檢監察的日常教育之中，做到查問一人教育一片、責糾一例警醒一方。很多干部受教育后感觸很深。比如2007年4月，對市政府采購中心行政審批辦證大廳等幾個窗口部門存在的勞動紀律渙散問題啟動問責程序，全市黨員干部都得到了教育，機關作風明顯好轉。干部職工上班遲到早退、上班玩電子游戲等現象大為減少。實踐證明，“問廉問責”使教育更有針對性，教育面更廣，受教育者觸動更大，教育效果也得到具體的檢驗。
2．強化了責糾功能。在執紀監察過程中離不開對違紀行為的查糾和責問。“問廉問責”使這種責糾多了一種具體的操作辦法，對所查問的不良行為和現象，被問對象得到迅速糾正和整改，也減少負面影響。2007年，我們對新華社等網站曝光的北海銀灘小漁港污染事件進行查問，責成北海市環保局、北海市環境監察支隊立即整改，從而使銀灘小漁港污染問題得以迅速治理，維護了北海銀灘的聲譽。
3．強化了制度建設功能。在“問廉問責”過程中，主辦機關和工作人員要幫助被問單位認真進行整頓，研究分析存在問題的癥結所在，有針對性地建立健全工作制度，堵塞漏洞，建立長效機制。2007年，北海市對19個市直部門網上政務公開欄無內容、不及時受理群眾的網上投訴的問題查問之后，引導有關部門認真整改，健全和落實網上政務公開制度，使“休眠”的政務公開欄由此“蘇醒”，正常運行。通過“問廉問責”，督促相關部門單位建立和完善了工作制度。
4．強化了監督功能。監督是紀委監察的一項重要職責。“問廉問責”拓寬了執紀監督的領域。凡影響黨的形象、執政形象，與黨風廉政建設要求相違背的行為，特別是單位和黨員干部的腐敗現象以及作風粗劣行為，均在“問廉”之列；在行政效能建設、行政機關和司法機關的社會行政管理、各類執法活動中的過錯、失誤行為，特別是行政機關、司法機關不作為、亂作為以及在執法管理過程中造成的影響社會發展、經濟建設的不良后果，均在“問責”之列。眾多監督渠道的疊加效應，使執紀監督無時不有、無處不在。許多干部發出了現在的“官不好當”的感嘆，增強了責任意識。
5．強化了懲治功能。開展“問廉問責”以后，信訪舉報量增多、查問發現的問題增多，從而使案源大量增加。同時，少量的“問廉問責”經過調查后轉為立案，為立案調查提供了證據材料，為立案作了前期準備工作。另一方面，對立案案件中，免予處分的人員，又轉為“問廉問責”處理。這樣，“問廉問責”既為堅決懲治腐敗創造條件，又體現了多層次的處理。
6．強化了服務經濟社會發展功能。由于“問廉問責”工作一開始就以服務北海發展大局為己任。因此，全市各級紀檢監察機關從來沒有像現在這樣關注經濟社會的發展，從來沒有像現在這樣積極檢查黨委政府決策部署的執行情況，從來沒有像現在這樣積極認真監督各項中心任務的完成情況。2007年以來，全市各級紀檢監察機關加強了對招商引資、“城鄉清潔工程”、“兩基”國檢和計劃生育等各項中心工作事前、事中和事后的監督檢查，及時發現、責糾干部作風和機關效能建設不作為、慢作為的突出問題，推動了各項中心工作。
五、“問廉問責”工作強化了紀檢監察機關加強自身建設的意識
俗話說，“打鐵先得自身硬”。“問廉問責”作為一種新的工作模式的出現，必然要求加強紀檢監察機關的自身建設。只有作風優良、本領過硬的執紀監察隊伍才能駕馭工作局面。“問廉問責”實際上也是對紀檢監察干部工作作風、能力水平的一次大檢閱，增強了紀檢監察機關加強自身建設的意識。一是增強了工作主動性。為了提高每個干部的工作主動性和創造性，市紀委監察局加強班子建設，實行了常委“六個一”工程，要求每個常委“力推一項精品工作、致力解決一個重點熱點難點問題、狠抓一宗典型案件、聯系一個基層業務點、撰寫一篇調研文章、上好一堂有質量的黨風廉政建設課”。常委的“六個一”活動的成效，在年內向紀委委員和縣區紀委班子、市紀委監察局全體干部報告，組織進行量化考評，排名公布。對委局干部提出“五不讓”，具體是：“不讓群眾投訴因我而受到積壓和冷落、不讓執紀監察力度因我而受到削弱、不讓工作因我而受到延誤、不讓工作失誤因我而發生、不讓機關形象因我而受損”。常委的“六個一”和干部“五不讓”推動了市紀委監察局的效能建設。二是強化了樹立正氣意識。要求紀檢監察干部樹立大無畏精神，為維護黨的執政形象、推進反腐倡廉建設和機關效能建設而敢于查問。市紀委監察局注意發現多年形成的傳統，總結弘揚北海紀檢監察精神，也就是“忠誠為民，無畏有為，律己正人，懲惡揚善”。三是增強了提高執問能力的意識。“問廉問責”工作能不能達到預期目的，能不能收到良好效果，需要在查問的三個環節上下功夫。這就要求每個紀檢監察干部加強業務鉆研、提高執行政策水平，在執問中攻堅克難，發揮執問的良好效應。四是增強了提高監督能力意識。監督是啟動“問廉問責”的前提，只有監督得力才能發現問題，開展執問。通過“問廉問責”工作，增強了監督的意識，開闊了監督的視野，提高了監督的能力，特別是提高了對落實科學發展觀的監督能力。五是增強了提高教育引導能力意識。教育貫穿于執問的全過程，無論是集體上課還是個別談話教育，都需要紀檢監察干部具體抓落實。要做好教育這一環，就必須提高紀檢監察干部的教育水平。這就促使不少干部為了搞好教育加強自身的學習，鍛煉上大課和找人談話的心理素質和糾察能力。六是增強了自我加壓、嚴于律己意識。在啟動“問廉問責”的同時，也關注到對自身工作失誤的查問，由問別人到問自己。
“問廉問責”作為一個新的工作模式在北海出現，不是偶然的，而是紀檢監察機關在新形勢下探索履行職能、不斷提高自身能力、有效服務黨委政府工作大局的結果。這一舉措無論從理論上還是實踐上，都有著重要的意義，有助于完善反腐倡廉理論，為廣西北部灣經濟區的開放開發保駕護航。
