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摘要：關于行政官員的角色定位問題，西方行政學的諸多理論中或多或少的有所涉及。受美國行政學家登哈特先生的著作《新公共服務》的啟發，論述了西方行政學說史上幾個時期比較有代表性的理論-舊公共行政、新公共行政、新公共管理以及新公共服務理論中對行政官員角色所做的闡釋。并對這一角色的演變做了歸納與分析。

關鍵詞：西方行政理論;行政官員;角色;演變

1傳統公共行政理論時期

1887年，伍德羅．威爾遜發表了《行政學研究》一文，標志著行政學的產生。他在文中提出了行政管理作為一個獨立的研究領域以及政治與行政二分原則的行政學理念。1900年，古德諾出版了《政治與行政》一書，再次重申和進一步論證了政治與行政二分原則。正是在這一原則的基礎上，建立起了效率中心主義的政府模式。這種模式的典型還要屬韋伯所提出的理想的官僚制理論。在這種政府模式中，政府是作為行政執行的工具而存在的，與之相適應，行政官員也被要求價值中立和作為行政執行的工具而存在。也就是說，在這些早期的行政學家的眼中，經過民選的政治領導人負責制定政策，而行政官員的角色就使負責執行政策。

根據威爾遜的意見：“行政學研究的目標在于了解。首先，政府能夠適當地和成功地進行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用和能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作?！蓖瑯?，根據古德諾的證明：“政治與指導和影響的政策相關，而行政則與政策的執行相關。這就是這里要分開的兩種職能?！倍f伯所提出的官僚制的幾條原則更是進一步對行政官員的角色作了具體的陳述：價值中立、非人格化、嚴格的等級制，照章辦事的原則等。

登哈特先生在分析老公共行政與行政官員的角色時，也認為“在老公共行政之下，行政官員是政策過程中的勉強參與者，他們在明顯地對公共政策具有實質性影響之后很久都保持他們的中立地位?！豹?/p>

由此可見，在傳統的公共行政時期，行政官員的角色是定位在價值中立的位置上的，在某種意義上，這是對行政官員的機械化要求，即要求他們祛除作為活生生的人的個體特征和社會特征，完全成為工具性的行政執行工具。這一時期，行政官員主要扮演的是一種行政執行工具意義上的角色。

2新公共行政理論時期

新公共行政運動的理論要求是對政治中立的原則進行批判和民主價值的復興。它力圖摒棄傳統行政的權威主義和以效率為中心的取向，希望建立起以公平為中心的民主行政。在對傳統公共行政學的理論基礎政治與行政二分原則和官僚制理論提出了批評之后，它強調政治與行政的連續性；要求將道德價值概念注入行政過程，將社會公平注入傳統的經濟與效率目標；強調政府服務的公平。對公眾需要負責而不是對公共機構負責，以及公共項目應當對決策和執行負責。它強調公民參與、政策制定、分權授權、組織發展和民主工作環境。

新公共行政對行政官員提出的要求主要體現在：要求行政官員在工作中要充分調動自己的積極性和創造性,，盡可能開展使社會各階層滿意的創造性工作，增進社會的整體利益。通過廢除公共部門眾多的束縛行政官員及社會公眾辦事手腳的規章制度，以提高行政官員的辦事效率。也就是說，行政官員在開展行政管理活動的過程中，應具有更多的靈活性和個性化。

雖然新公共行政運動在理論上表現出了更多的批判性，是一種直接針對價值中立原則而進行反面言說的理論。但是它在向傳統行政學宣戰的過程中，也提出了許多富有積極意義的理念。比如，它關于民主行政的理念，責任政府的理念以及公眾參與行政過程的構想，都在行政學的發展史上有著重大的影響，也廣泛地被新公共管理理論以及其他各種行政學的探討所接受，特別是新公共服務理論，把新公共行政的一些理念進一步闡發，并提出了更為具體的政府設計構想。

在行政官員角色的問題上，這一理論雖然缺乏具體的設想，更多地表現為一些原則性的提法，但是，僅僅就行政官員應承擔政治責任這一點來看，它實際上已經實現了對傳統公共行政學的超越。

3新公共管理理論時期

20世紀80-90年代，在公共行政領域出現了新公共管理運動，它繼承了新公共行政運動要求摒棄官僚制的要求，但是，它的解決方案卻不同于新公共行政運動。它更多地強調行政官員的個人責任。為使個人責任得到落實，它提出把企業家精神引入到政府中來。

新公共管理運動主張，行政官員在政策執行過程中扮演著一種更為積極、主動的角色，即政策企業家的角色。登哈特先生認為除了這一角色之外，“新公共管理又極力主張管理者要關注顧客的需求并且要盡可能地把政策建構得使顧客能夠選擇，也就是說，要通過那些政策備選方案轉變成為市場選擇來使盡可能多的選擇進一步退出政治領域?！薄盁o論在哪一種情況下，新公共管理都在其對政策備選方案的考查中進一步擴大了對成本和收益的理性計算。”

新公共管理理論對行政官員的角色規定從某種程度上看是合理的，也有一定的可行性，它看到了行政官員也有“經濟人”的特性這一方面，并且將滿足人的自利動機作為一種有效的激勵手段，對醫治官僚機構的弊病也提出了諸多中肯的意見。這也是這一理論為什么會在西方行政改革中造成重大影響的原因。4新公共服務理論時期

新公共服務理論是在揚棄新公共管理理論的基礎上提出來的，它以公民對行政過程的參與而著稱。

具體說來，新公共服務理論對行政官員的角色定位包括以下幾個方面：

第一，政府的職能是服務，而不是“掌舵”，行政官員日益重要的角色就是幫助公民表達并滿足他們共同的利益需求，其角色從控制轉變為議程安排，使相關各方坐到一起，為促進公共問題的解決提供便利。在這樣一個公民積極參與的社會中，公共官員將要扮演的角色越來越不是服務的直接提供者，而是調停者、中介人甚至裁判員。而這些新角色所需要的不是管理控制的老辦法，而是坐中介、協商以及解決沖突的新技巧。

第二，公共利益是目標而非副產品。政府的作用將更多地體現在把人們聚集到能無拘無束、真誠地進行對話的環境中，公共行政官員應當積極地為公民通過對話清楚地表達公共的價值觀念并形成共同的公共利益觀念提供舞臺，應該鼓勵公民采取一致的行動，而不應該僅僅通過促成妥協而簡單地回應不同的利益需求。

第三，行政官員在行動上要有民主性，在一定程度上要充當“公民教育工作者”的角色。確保政府具有開放性和可接近性，具有回應力，能夠為公民服務并且為公民創造機會。

第四，為公民服務，而不是為顧客服務。公共行政官員不僅僅是要對顧客的要求作出回應，而且要集中精力與公民以及在公民之間建立信任與合作關系。

第五，責任并不簡單，無論是傳統的公共行政理論還是新公共管理理論都傾向于將責任問題過于簡單化，實際上，行政官員所應該關注的不只是市場，他們還應該關注憲法法律、社區價值觀、政治規范、職業標準以及公民利益。

第六，強調“通過人來管理的重要性”，公共行政官員既不像傳統公共行政理論所認為的那樣只是需要保障和組織的一種官僚職業的雇員，也不像新公共理論所主張的那樣只是市場的參與者，他們的動機和報酬遠不是薪水或保障的問題，他們希望與別人的生活有所區別。因此，分享領導權的概念對于為公共雇員和公民提供機會以便他們的言行符合其公共服務的動機和價值至關重要。

第七，公民權和公共服務比企業家精神更為重要。公共行政官員不是他們機構和項目的所有者，政府的所有者是公民。他們有責任通過擔當公共資源的管理員，公共組織的監督者，公民權利和民主對話的促進者，社區參與的催化劑以及基層領導等角色來為公民服務，公共行政官員不僅要分享權力，通過人民來工作，通過中介來解決公共問題，而且還必須將其在治理過程中的角色重新定位為負責任的參與者，而非企業家。

就該理論觀點看來，行政官員的角色相比以前的理論，顯得更為復雜。

從以上的論述我們可以看到，在西方行政學說史上，行政官員的角色定位處于一個不斷變化的過程中，既是一種從工具化到自覺性的轉變，也是一種從簡單到復雜的轉變。