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摘要：政府規(guī)制是指政府依據(jù)一定的政策、法律和規(guī)章直接對(duì)市場(chǎng)微觀經(jīng)濟(jì)主體及其活動(dòng)進(jìn)行限制、制約、規(guī)范和激勵(lì)的行為。其目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)資源有效配置和社會(huì)福利最大化。社會(huì)主義和諧社會(huì)的核心價(jià)值取向就是實(shí)現(xiàn)資源有效配置和社會(huì)福利最大化。縱觀我國(guó)現(xiàn)在的政府規(guī)制，盡管隨著我國(guó)改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，其面貌已發(fā)生了很大的改變，已向著法治化、規(guī)范化和制度化的方向發(fā)展，但依然存在著許多問題，還不適應(yīng)社會(huì)主義和諧社會(huì)的新要求，仍有改革之必要。

關(guān)鍵詞：社會(huì)主義和諧社會(huì)；政府規(guī)制；改革

社會(huì)主義和諧社會(huì)是以追求制度正義為價(jià)值理念，以公正、有序、安全和穩(wěn)定為外在形態(tài)，以政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)調(diào)和公眾參與為載體，是公民權(quán)利得到尊重，體現(xiàn)以人為本的“良法善治”的法治社會(huì)；是國(guó)家與社會(huì)、政府與人民、權(quán)力與權(quán)利、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域良性互動(dòng)，達(dá)到社會(huì)整體結(jié)構(gòu)和各層次的穩(wěn)定與平衡的市民社會(huì);是普遍利益、特殊利益與個(gè)別利益有機(jī)均衡協(xié)調(diào)互贏，公平與效率都得到體現(xiàn)的誠(chéng)信富裕杜會(huì)。社會(huì)主義和諧社會(huì)的核心價(jià)值取向是實(shí)現(xiàn)資源有效配置和社會(huì)福利最大化，這正是政府規(guī)制追求的目標(biāo)。但是，縱觀我國(guó)現(xiàn)在的政府規(guī)制，盡管它已隨著我國(guó)改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，其面貌發(fā)生了很大的改變，已向著法治化、規(guī)范化和制度化的新的方向發(fā)展，但它依然存在著許多問題，已不適應(yīng)社會(huì)主義和諧社會(huì)的新要求，仍有改革之必要。

一、對(duì)政府規(guī)制的詮釋

(一)政府規(guī)制的涵義

規(guī)制是由英文Regulation一詞翻譯而來，意思是政府運(yùn)用法律、規(guī)章、制度等手段對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)加以控制和限制。它要求政府以經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為主、以行政手段為輔，并通過法律和規(guī)制來約束和規(guī)范微觀經(jīng)濟(jì)主體的行為，它是與市場(chǎng)相對(duì)應(yīng)的政府用來調(diào)整、激勵(lì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的規(guī)制系統(tǒng)。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者已從不同的角度對(duì)規(guī)制進(jìn)行了大量的研究，如從經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)和政治學(xué)等角度對(duì)規(guī)制這一概念進(jìn)行了研究和探討。但目前對(duì)政府規(guī)制尚無統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，對(duì)政府規(guī)制的定義也有著各種各樣的表達(dá)。其認(rèn)識(shí)大致可以分為以下幾類：

1.制是政府矯正市場(chǎng)失靈的努力和對(duì)公共利益的追求。規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人之一卡恩認(rèn)為：規(guī)制是“對(duì)該種產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)及其經(jīng)濟(jì)績(jī)效的主要方面的直接的政府規(guī)定……如進(jìn)入控制、價(jià)格決定、服務(wù)條件及質(zhì)量的規(guī)定以及在合理?xiàng)l件下服務(wù)所有客戶時(shí)應(yīng)盡義務(wù)的規(guī)定……”[1]。密特尼克認(rèn)為：規(guī)制是“針對(duì)私人行為的公共行政政策，它是從公共利益出發(fā)而制定的規(guī)則”[2]。斯蒂芬則認(rèn)為：規(guī)制是指“政府為控制企業(yè)的價(jià)格、銷售和生產(chǎn)決策而采取的各種行動(dòng)，政府公開宣布這些行動(dòng)是要努力制止不充分重視‘社會(huì)利益’的私人決策”[3]。金澤良雄認(rèn)為：政府規(guī)制是在以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制下，以矯正、改善市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在的問題(廣義的失靈)為目的。

2.規(guī)制是政府的一種控制行為。梅爾認(rèn)為：規(guī)制是“政府控制市民、公司或準(zhǔn)政府組織行為的任何企圖”，并認(rèn)為“是政治家尋求政治目的有關(guān)的政治過程”。[4]植草益認(rèn)為：“政府規(guī)制是政府機(jī)構(gòu)依照一定的規(guī)則對(duì)企業(yè)的活動(dòng)進(jìn)行限制的行為。”[5]中國(guó)學(xué)者張建偉博士認(rèn)為：規(guī)制是指政府依據(jù)一定的政策、法律和規(guī)章對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行限制、制約或激勵(lì)的行為。[6]張帆則認(rèn)為：“政府規(guī)制是指政府利用法規(guī)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行的制約。”[7]樊綱認(rèn)為：政府規(guī)制“特指的是政府對(duì)私人經(jīng)濟(jì)部門進(jìn)行的某種限制或規(guī)定，如價(jià)格限制、數(shù)量限制或經(jīng)營(yíng)許可，等等”[8]。

3.規(guī)制是規(guī)制對(duì)象利用政府權(quán)力謀取自身利益的一種努力。規(guī)制理論的泰斗斯蒂格勒認(rèn)為：規(guī)制是“作為一種規(guī)則，規(guī)制通常是產(chǎn)業(yè)自己爭(zhēng)取來的，規(guī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為規(guī)制產(chǎn)業(yè)自己服務(wù)的”[9]。這種理解也被稱為“俘獲”理論，即規(guī)制主要不是政府對(duì)公共利益的追求，而是行業(yè)中的某些規(guī)制對(duì)象通過采取各種手段利用國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力滿足自己利益和需要的一種努力，其最終目的就是增加自己的獲利能力。

總結(jié)國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)政府規(guī)制的理解，歸納起來，我們可以得出政府規(guī)制的一些基本特征：（1）政府規(guī)制的主體是政府行政機(jī)構(gòu)；（2）政府規(guī)制的對(duì)象是微觀經(jīng)濟(jì)主體；（3）政府規(guī)制的手段是國(guó)家法律和法規(guī)；（4）政府規(guī)制的目標(biāo)是直接控制各類微觀經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)；（5）政府規(guī)制是規(guī)制者和規(guī)制對(duì)象的一種互動(dòng)活動(dòng)。[10]因此，本文認(rèn)為政府規(guī)制是指政府依據(jù)一定的政策、法律和規(guī)章對(duì)直接市場(chǎng)微觀經(jīng)濟(jì)主體及其活動(dòng)進(jìn)行限制、制約、規(guī)范和激勵(lì)的行為。其目的是為了實(shí)現(xiàn)資源有效配置和社會(huì)福利最大化。

（二）確立政府規(guī)制和放松政府規(guī)制的理論

自然壟斷理論。對(duì)自然壟斷的研究，學(xué)者們最初是從規(guī)模經(jīng)濟(jì)性入手，在對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)分析過程中發(fā)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)中存在著自然壟斷。傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，所謂自然壟斷產(chǎn)業(yè)是指由于產(chǎn)業(yè)存在顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，產(chǎn)品平均費(fèi)用曲線隨產(chǎn)品市場(chǎng)容量的擴(kuò)大而向下遞減，以致單個(gè)企業(yè)獨(dú)占市場(chǎng)將比多家企業(yè)分享市場(chǎng)而能夠取得更低平均成本，從而使得社會(huì)總成本最小的產(chǎn)業(yè)。20世紀(jì)70年代末以后，新的觀點(diǎn)認(rèn)為，自然壟斷產(chǎn)業(yè)未必只能建立在規(guī)模經(jīng)濟(jì)性的基礎(chǔ)之上，只要存在著所謂的成本的劣加性或范圍經(jīng)濟(jì)性，該產(chǎn)業(yè)就是自然壟斷產(chǎn)業(yè)。對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制的根本目的，是因?yàn)樵谶@類產(chǎn)業(yè)中實(shí)行獨(dú)家企業(yè)壟斷或少數(shù)幾家企業(yè)寡頭壟斷在資源配置上可達(dá)到更高效率。因此，很多國(guó)家的政府都賦予特定的企業(yè)壟斷供給權(quán)，并通過限制其他企業(yè)進(jìn)入(即所謂進(jìn)入規(guī)制)來維持壟斷性結(jié)構(gòu)，以免整個(gè)產(chǎn)業(yè)由于進(jìn)入過度而使供給能力大量過剩，使得社會(huì)稀缺資源發(fā)生不必要的損失。另一方面，由于壟斷企業(yè)的生存因政府的進(jìn)入規(guī)制而獲得了合法保護(hù)，它們就很容易憑其壟斷地位制定壟斷價(jià)格，謀取壟斷利益，以致不可避免地對(duì)消費(fèi)者和社會(huì)福利造成一系列的損害。為避免這些損害，政府很有必要在對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)施以進(jìn)入規(guī)制的同時(shí)，對(duì)那些影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行直接規(guī)制。

信息不對(duì)稱理論。信息不對(duì)稱是指市場(chǎng)交易一方比另一方擁有更多信息的狀態(tài)，它對(duì)市場(chǎng)的運(yùn)行有很大影響。喬治·阿克勞夫是對(duì)信息不對(duì)稱進(jìn)行分析的第一人，他在對(duì)舊車市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上建立了檸檬市場(chǎng)模型(檸檬表示次品或不中用的東西)。信息不對(duì)稱使低質(zhì)量商品把高質(zhì)量商品逐出了市場(chǎng)。所以，當(dāng)市場(chǎng)上被交易對(duì)象的質(zhì)量在很大程度上受控于擁有隱藏信息的一方時(shí)，就產(chǎn)生了所謂的逆向選擇問題，交易中一方希望得到高質(zhì)量產(chǎn)品，而另一方卻只愿意提供低質(zhì)量產(chǎn)品。檸檬市場(chǎng)的例子說明了信息不對(duì)稱是如何導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的。實(shí)際上，對(duì)于那些雖然具有競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，但消費(fèi)者在自由選擇問題上還不能保證得到充分的信息的產(chǎn)業(yè)，由于信息不對(duì)稱極易導(dǎo)致消費(fèi)者利益的損失。

公共利益理論。公共利益理論源于傳統(tǒng)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)，它認(rèn)為，政府規(guī)制在于矯正市場(chǎng)失靈。這一理論假定政府規(guī)制是針對(duì)私有行為的公共行政政策，是從公共利益出發(fā)而制定的規(guī)則，目的是為了控制規(guī)制對(duì)象對(duì)價(jià)格進(jìn)行壟斷或者對(duì)消費(fèi)者濫用權(quán)力，具體表現(xiàn)為控制進(jìn)入、決定價(jià)格、確定服務(wù)條件和質(zhì)量及規(guī)定在合理?xiàng)l件下服務(wù)所有客戶時(shí)的應(yīng)盡義務(wù)等，并假定在這一過程中，政府可以公眾對(duì)市場(chǎng)作出一定理性的計(jì)算，使這一規(guī)制過程符合帕累托最優(yōu)原則。所以，哪里有市場(chǎng)失靈，政府規(guī)制的公共利益理論就主張?jiān)谀睦飳?shí)施相應(yīng)的政府干預(yù)，以矯正市場(chǎng)失靈，公共利益理論認(rèn)為政府規(guī)制的潛在范圍是無限的。

部門利益理論。部門利益理論是施蒂格勒在1971年發(fā)表的《經(jīng)濟(jì)管制論》中首先提出的。施蒂格勒認(rèn)為，作為一種制度，政府規(guī)制是產(chǎn)業(yè)所需并為其利益服務(wù)而設(shè)計(jì)和實(shí)施的。他使用標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)供求分析解釋政府規(guī)制的存在，確立了一個(gè)以工商企業(yè)或消費(fèi)者為需求方，政府為供給方的供求分析框架，從供求條件的變化觀察到規(guī)制政策究竟是為誰服務(wù)的。他還觀察到政府規(guī)制在許多場(chǎng)合并不符合公共利益理論，許多產(chǎn)業(yè)總是試圖謀求政府的強(qiáng)制力。由部門利益理論直接派生出政府俘虜理論。政府俘虜理論認(rèn)為，促使政府進(jìn)行規(guī)制的是規(guī)制本身的對(duì)象或其他有可能從中獲益的人。更確切地說，政府規(guī)制是特殊的利益集團(tuán)尋租和創(chuàng)租的結(jié)果。規(guī)制者會(huì)被受規(guī)制者所俘虜，而反過來為受規(guī)制者服務(wù)。政府規(guī)制與其說是為社會(huì)公共利益，毋寧說是特殊的利益集團(tuán)尋租和創(chuàng)租的結(jié)果。

佩爾特茲曼對(duì)政府俘虜理論進(jìn)行了進(jìn)一步研究。他認(rèn)為，政府規(guī)制的實(shí)質(zhì)，乃是將壟斷利潤(rùn)的最終歸屬的決定權(quán)授于政府規(guī)制當(dāng)局。受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，受規(guī)制企業(yè)及其他相關(guān)利益集團(tuán)必然會(huì)盡最大的努力影響政府的規(guī)制決策，從而形成所謂“政府規(guī)制的市場(chǎng)”。在政府規(guī)制條件下，受規(guī)制者往往能夠?qū)σ?guī)制的結(jié)果作出較為準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，致使一個(gè)理性的產(chǎn)業(yè)顯然會(huì)花光所有的壟斷利潤(rùn)而只保留政府認(rèn)可的利潤(rùn)。為此，它完全可以運(yùn)用各種手段與政府規(guī)制當(dāng)局分享壟斷利潤(rùn)。而政府規(guī)制當(dāng)局一旦從壟斷利潤(rùn)中受益，就會(huì)通過規(guī)制活動(dòng)為壟斷者服務(wù)。只要政府規(guī)制當(dāng)局分享的利益不超過壟斷利潤(rùn)，壟斷者的這種尋租活動(dòng)就仍有利可圖；在政府規(guī)制條件下，較之不加以規(guī)制而言，真正發(fā)生明顯變化的不是受規(guī)制產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)量和價(jià)格，而是收入在各相關(guān)利益集團(tuán)之間的分配。

(三)政府規(guī)制的分類

政府規(guī)制按照規(guī)制機(jī)構(gòu)和制約手段的不同，可分為直接規(guī)制和間接規(guī)制。直接規(guī)制是指政府部門對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體直接實(shí)施的干預(yù)，也被稱為狹義的政府規(guī)制。它是政府部門為了在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中防止因自然壟斷、信息不對(duì)稱等因素使消費(fèi)者利益和社會(huì)公共福利受到傷害而直接對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行的制度安排。直接規(guī)制又可分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制是指針對(duì)存在著自然壟斷或信息不對(duì)稱現(xiàn)象，為防止資源低效配置和確保服務(wù)供給的公平性，政府有關(guān)部門根據(jù)法律規(guī)定，通過許可和認(rèn)可等手段，對(duì)企業(yè)的進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等方面的活動(dòng)進(jìn)行規(guī)定或限制。進(jìn)入規(guī)制與價(jià)格規(guī)制是經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的最重要內(nèi)容。社會(huì)性規(guī)制是為保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生以及保護(hù)環(huán)境和防止災(zāi)害，政府通過許可認(rèn)可制度，對(duì)物品和服務(wù)的質(zhì)量以及伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)制定一定的標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的規(guī)制。間接規(guī)制是指由司法部門通過司法程序?qū)ξ⒂^經(jīng)濟(jì)主體實(shí)施的干預(yù)，它不直接介入經(jīng)濟(jì)主體的決策，僅制約阻礙市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮效能的行為，并努力建立完善的、能夠有效地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制效能的制度。

按照規(guī)制方式的不同，規(guī)制分為行為規(guī)制和結(jié)構(gòu)規(guī)制。行為規(guī)制是指對(duì)企業(yè)行事方法進(jìn)行的規(guī)制，包括：1．防止占市場(chǎng)支配地位的公司的反競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制；2．價(jià)格控制；3．針對(duì)廣告和其他競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)的限制規(guī)則。行為規(guī)制的一種最簡(jiǎn)單的形式是指令：規(guī)制者告訴被規(guī)制者做什么。這種指令涉及信息和激勵(lì)這樣一個(gè)雙重問題。因?yàn)橐?guī)制者與企業(yè)在成本結(jié)構(gòu)、日常管理上信息不對(duì)稱，使規(guī)制者處于不利的地位，規(guī)制者無論是在命令，還是在控制命令的服從上，都處于信息弱勢(shì)。結(jié)構(gòu)規(guī)制是指決定哪些特定企業(yè)或個(gè)體實(shí)施哪些行為的規(guī)制。它包括：1．進(jìn)入的限制；2．壟斷狀態(tài)；3．單一能力規(guī)則(不允許從事多種經(jīng)營(yíng)等)；4．個(gè)體未經(jīng)認(rèn)證不能進(jìn)行專業(yè)服務(wù)的規(guī)制。結(jié)構(gòu)規(guī)制的一種重要形式是職能分解。享受壟斷地位的公司不能同時(shí)進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。這種分解涉及到競(jìng)爭(zhēng)的效率問題。

三、現(xiàn)階段政府規(guī)制在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)中存在的問題

隨著我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)步伐的加快以及經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，我國(guó)原來的政府規(guī)制正在不斷向法治化、規(guī)范化和制度化的新的政府規(guī)制過渡。雖然政府規(guī)制的面貌有了很大的改觀，但同社會(huì)主義和諧社會(huì)所要求的新型政府規(guī)制來講，我國(guó)現(xiàn)存的政府規(guī)制依然存在著許多問題。

(一)非競(jìng)爭(zhēng)性因素引起的壟斷

首先表現(xiàn)為行政壟斷。行政壟斷又稱人為壟斷，它包括縱向的行業(yè)壟斷及橫向的準(zhǔn)入障礙或地方保護(hù)主義。由于我國(guó)的多數(shù)規(guī)制是先由規(guī)制機(jī)構(gòu)（規(guī)制機(jī)構(gòu)本身又是壟斷企業(yè)即規(guī)制對(duì)象）起草后報(bào)國(guó)務(wù)院再由全國(guó)人大審議通過的，這就使規(guī)制在源頭上不可避免的體現(xiàn)著規(guī)制機(jī)構(gòu)和所屬壟斷企業(yè)的意愿，缺乏社會(huì)的公正性。由于缺乏有效的監(jiān)督與約束，這些行業(yè)的官僚作風(fēng)和效率低下的問題十分突出。自然壟斷產(chǎn)業(yè)的企業(yè)利用行業(yè)或地區(qū)壟斷地位，損害消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益。社會(huì)上出現(xiàn)的亂收費(fèi)現(xiàn)象，在很大程度上就是行政壟斷引起的。

其次表現(xiàn)為缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)性壟斷。缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)性壟斷也即不是因市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勝劣汰而引起的經(jīng)濟(jì)性壟斷。現(xiàn)在我國(guó)在經(jīng)濟(jì)中存在的壟斷主要是因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體系不健全、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制還未完全形成，因缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)而形成的經(jīng)濟(jì)性壟斷。因?yàn)槿狈κ袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)性壟斷的存在，在一定程度上阻礙著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的形成。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域我們看到的某些行業(yè)主管部門，以規(guī)范和整頓市場(chǎng)秩序?yàn)橛桑_組織價(jià)格聯(lián)盟，聯(lián)手操縱市場(chǎng)價(jià)格現(xiàn)象，就是一種典型的缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)性壟斷。

再次表現(xiàn)為規(guī)制者的壟斷。我國(guó)現(xiàn)階段的規(guī)制者也是壟斷利益所得者的現(xiàn)象尤為突出。規(guī)制機(jī)構(gòu)為了本身的利益，在制定規(guī)制時(shí)把規(guī)制牢牢把握在本部門手中，規(guī)制對(duì)象尋租時(shí)只有尋到他們的部門才算尋到了真租，才能解決根本問題。我國(guó)2006年反腐敗的重點(diǎn)反商業(yè)賄賂，在很大程度上就是因?yàn)橐?guī)制者的壟斷引起的。

總之，由于非竟?fàn)幮砸蛩匾鸬膲艛嗟拇嬖冢蛊髽I(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)活力，使價(jià)格形成機(jī)制不能刺激生產(chǎn)效率的提高，嚴(yán)重的企業(yè)尋租行為導(dǎo)致社會(huì)福利的損失。

(二)政府規(guī)制機(jī)構(gòu)效率低下

政府規(guī)制的目的是彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，提高社會(huì)公共福利水平，因此必然要求它是及時(shí)的、高效的和靈敏的。然而，在我國(guó)，行使規(guī)制職能的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)在制定規(guī)制政策時(shí)卻常常表現(xiàn)得不盡如人意。政府規(guī)制機(jī)構(gòu)往往表現(xiàn)為高成本、低效率，直接影響著我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)應(yīng)蘊(yùn)含和體現(xiàn)的制度正義價(jià)值理念和政府在社會(huì)和人民中的誠(chéng)信度。政府規(guī)制機(jī)構(gòu)產(chǎn)生高成本、低效率的主要原因：一是政府規(guī)制機(jī)構(gòu)龐雜。現(xiàn)階段，從中央到地方的所有政府部門幾乎都擁有規(guī)制權(quán)力，而且對(duì)同一生產(chǎn)行為的政府規(guī)制往往涉及多個(gè)規(guī)制機(jī)構(gòu)，因此，規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)成了規(guī)制政策有效性的重要前提。二是政府規(guī)制工作缺乏競(jìng)爭(zhēng)。從縱向看，沒有哪個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)樾实投獾缴霞?jí)的解雇。由于提供規(guī)制服務(wù)的政府部門缺乏競(jìng)爭(zhēng)，必然導(dǎo)致政府官員缺乏提高效率的動(dòng)力。三是缺乏降低成本的內(nèi)在激勵(lì)。鑒于規(guī)制機(jī)構(gòu)工作的壟斷性和任務(wù)的復(fù)雜性，因而使承擔(dān)制約任務(wù)和執(zhí)行管理預(yù)算職能的部門和人員無法了解其正的成本，進(jìn)而使其不能準(zhǔn)確評(píng)估自身的運(yùn)行效率。四是監(jiān)督信息不對(duì)稱。監(jiān)督部門和社會(huì)對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用由于信息不對(duì)稱而失去效力。

四、社會(huì)主義和諧社會(huì)呼喚政府規(guī)制改革

社會(huì)主義和諧社會(huì)語境中的政府規(guī)制，應(yīng)當(dāng)是既表現(xiàn)為一種放松規(guī)制的過程，也表現(xiàn)為一種強(qiáng)化規(guī)制的過程。應(yīng)走松緊結(jié)合的道路，一方面逐步放松原經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期所遺留下來的高度的政府計(jì)劃管制，另一方面則逐步建立起社會(huì)主義和諧社會(huì)所蘊(yùn)含的政府規(guī)制政策與制度，也可稱其為“加強(qiáng)規(guī)制與放松規(guī)制的雙重變奏”[11]或“以規(guī)制的方法放松規(guī)制”。社會(huì)主義和諧社會(huì)的政府規(guī)制應(yīng)逐步從官權(quán)本位、市場(chǎng)否定、缺少制約和規(guī)制泛濫的舊規(guī)制模式向民權(quán)本位、市場(chǎng)肯定，依法規(guī)制和適度規(guī)制的新規(guī)制模式轉(zhuǎn)變。現(xiàn)階段，我國(guó)政府規(guī)制既存在著越位的情形，也存在著缺位的情形，為又好又快地建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，我們必須對(duì)現(xiàn)在的政府規(guī)制進(jìn)行改革。

1.建立健全規(guī)制法律體系，依法推進(jìn)規(guī)制改革

改革和制定規(guī)制必須建立在有法可依和有法必依的基礎(chǔ)之上。建立政府規(guī)制的法律框架，作為政府規(guī)制改革的準(zhǔn)則。任何行政機(jī)關(guān)不得用無法律依據(jù)的規(guī)制來限制國(guó)民的權(quán)利或增加國(guó)民的義務(wù)。現(xiàn)階段，政府規(guī)制的改革要以立法為先導(dǎo)，在規(guī)制制定和改革方面，要按法定程序進(jìn)行規(guī)制的制定和改革，并依法進(jìn)行政府規(guī)制，逐步確立法治政府的形象。

2.建立高效和權(quán)威的專門規(guī)制機(jī)構(gòu)，持續(xù)推進(jìn)規(guī)制改革

我國(guó)現(xiàn)有的規(guī)制機(jī)構(gòu)龐雜，各規(guī)制機(jī)構(gòu)之間存在著職能交叉、職權(quán)不明的現(xiàn)象，因而導(dǎo)致各規(guī)制機(jī)構(gòu)執(zhí)法寬嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)不一、相互推諉或重復(fù)干預(yù)等問題，這不利于維護(hù)法規(guī)的統(tǒng)一性，使得規(guī)制機(jī)構(gòu)在執(zhí)法中缺乏權(quán)威和效率。另外，有的規(guī)制機(jī)構(gòu)與所屬的企業(yè)并未真正政企分離，這也不利于執(zhí)法的公正性，損害了政府的形象和聲譽(yù)。因此，政府規(guī)制改革不僅涉及到政府各部委的規(guī)章清理，而且需要根據(jù)我國(guó)和諧社會(huì)發(fā)展的不同階段的具體情況以及規(guī)制改革本身的持續(xù)性和專門性在全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)規(guī)制改革的專門組織機(jī)構(gòu)。同時(shí)，國(guó)家要建立重大規(guī)制政策的研究和制定的官產(chǎn)學(xué)相結(jié)合的體制。在政策動(dòng)議、政策規(guī)劃、政策研究、政策評(píng)估、政策決定、政策執(zhí)行與政策監(jiān)督等環(huán)節(jié)中建立官民互動(dòng)的機(jī)制。

3.制定規(guī)制改革計(jì)劃，并對(duì)規(guī)制改革成本和效益進(jìn)行分析與審查

因?yàn)槲覀兘ㄔO(shè)的社會(huì)主義和諧社會(huì)是一個(gè)通過保證多元利益關(guān)系得到穩(wěn)定，民主與公正得到保證的社會(huì)的過程，也是國(guó)家和公民關(guān)系互動(dòng)互促的過程，所以它的建設(shè)是一種不斷持續(xù)的動(dòng)態(tài)過程，而不是一個(gè)一勞永逸的靜止?fàn)顟B(tài)，因此我們?cè)谶M(jìn)行規(guī)制改革時(shí)，必須制定詳盡的、先易后難的、分步實(shí)施的改革計(jì)劃。當(dāng)然，任何的改革都有成本，政府規(guī)制的改革也不例外。但是，政府規(guī)制改革與其他改革有所不同，其最大的不同就在于它直接影響著我國(guó)微觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和我國(guó)政府在人民心目中的形象，同時(shí)也直接影響著消費(fèi)者的利益和國(guó)家公共利益，因此也直接影響著我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)，所以，這就要求我們?cè)谶M(jìn)行規(guī)制改革過程中要特別注意成本與效益的關(guān)系。政府規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)在規(guī)制改革之前制訂詳盡的“規(guī)制預(yù)算”，說明將要進(jìn)行的規(guī)制改革將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治（政府）、文化的影響。我們認(rèn)為，這里的成本與效益預(yù)算不僅僅指向社會(huì)主義和諧社會(huì)的物質(zhì)體現(xiàn)層面（社會(huì)主義和諧社會(huì)的硬件），它更多的指向社會(huì)主義和諧社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的第一、二兩個(gè)層面即理念層面和制度規(guī)范體系層面（社會(huì)主義和諧社會(huì)的軟件）。

4.培育產(chǎn)權(quán)多元市場(chǎng)，健全社會(huì)中介團(tuán)體經(jīng)濟(jì)組織，強(qiáng)化被規(guī)制者的參與

目前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)在我國(guó)現(xiàn)有政府規(guī)制的引領(lǐng)下還沒有形成一個(gè)比較統(tǒng)一的和開放的全國(guó)性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，而是被各級(jí)行政部門和地方政府以“條條”和“塊塊”所分割。市場(chǎng)準(zhǔn)入仍受到行業(yè)主管部門的嚴(yán)格限制。一些行業(yè)仍基本以國(guó)有獨(dú)資企業(yè)為主體，形成獨(dú)家壟斷或多家壟斷的格局。為了消除壟斷行業(yè)的非效率性，我們必須在非競(jìng)爭(zhēng)性因素引起的壟斷行業(yè)引入民間投資主體自由進(jìn)入的競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，或是那些能夠參與壟斷環(huán)節(jié)的特許權(quán)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制或民營(yíng)化，對(duì)現(xiàn)有壟斷企業(yè)進(jìn)行股份制改造，使其成為產(chǎn)權(quán)多元化的現(xiàn)代公司制企業(yè)，培育不同的市場(chǎng)交易主體，完善市場(chǎng)交易機(jī)制，徹底鏟除非競(jìng)爭(zhēng)性因素引起的壟斷，維護(hù)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的成果。

對(duì)政府和市場(chǎng)來說，中間組織是一種中介，可以說既是橋梁又是紐帶，既是市場(chǎng)和政府相互傳遞信息的途徑，也是市場(chǎng)關(guān)系的維護(hù)者。但是，由于我國(guó)遺留下來的行政化的力量無處不在和過于強(qiáng)大，致使現(xiàn)在我國(guó)民間性質(zhì)的社會(huì)中介團(tuán)體經(jīng)濟(jì)組織幾乎沒有機(jī)會(huì)得到像樣的發(fā)展和生存空間，社會(huì)民眾及團(tuán)體的監(jiān)督影響能力甚微。充分培育和發(fā)展中介組織，加強(qiáng)消費(fèi)者的知情權(quán)，提高政府規(guī)制的社會(huì)監(jiān)督能力，在壟斷性行業(yè)建立專業(yè)消費(fèi)者、民間團(tuán)體組織的監(jiān)督，這也是我們?cè)谏鐣?huì)主義和諧社會(huì)語境下進(jìn)行政府規(guī)制改革、促進(jìn)和培育以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的公平與效率所需要解決的重要問題。

5.明確政府規(guī)制的邊界，強(qiáng)化被規(guī)制者的監(jiān)督

政府規(guī)制的存在理由之一就是遏制市場(chǎng)失靈，彌補(bǔ)市場(chǎng)功能缺陷，恢復(fù)市場(chǎng)的功能，以保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部條件。但是，隨著政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活各領(lǐng)域干預(yù)的擴(kuò)大和加強(qiáng)，政府在力圖彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的過程中，又產(chǎn)生了政府活動(dòng)的非市場(chǎng)缺陷，即出現(xiàn)政府失靈現(xiàn)象。市場(chǎng)解決不好的問題，政府未必能解決的好，因此，政府干預(yù)是有限度的。正是由于政府失靈的存在，表明政府也不是萬能的，政府也應(yīng)是有限政府。針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有必要對(duì)政府規(guī)制給出一個(gè)明確的邊界：政府規(guī)制應(yīng)嚴(yán)格控制在市場(chǎng)失靈的范圍內(nèi)；政府規(guī)制應(yīng)限于能夠修補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的范圍之內(nèi)；政府規(guī)制應(yīng)同樣遵循成本與效益原則。

政府規(guī)制與市場(chǎng)機(jī)制的邊界城池劃定，要保持和諧，就需要參與者的自覺，同時(shí)也需要第三者的監(jiān)督。完成監(jiān)督的任務(wù)就必須建立規(guī)則和制度。針對(duì)社會(huì)主義和諧社會(huì)語境下的政府規(guī)制改革，對(duì)政府規(guī)制的監(jiān)督，我們應(yīng)建立規(guī)制調(diào)查制度、規(guī)制談判制度和制規(guī)聽證制度等，以保證規(guī)制改革符合民意，獲得國(guó)民的理解和支持，體現(xiàn)社會(huì)主義和諧社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的和諧、區(qū)域結(jié)構(gòu)的和諧、社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的和諧、就業(yè)結(jié)構(gòu)的和諧、代際結(jié)構(gòu)的和諧、人的發(fā)展和自然的和諧、價(jià)值觀的和諧和國(guó)際交往環(huán)境的和諧。

6.對(duì)規(guī)制者進(jìn)行規(guī)制

政府規(guī)制是政府部門依法對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行直接規(guī)范和約束的行為，在這種規(guī)制活動(dòng)中，政府集執(zhí)行權(quán)、自由裁量權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)等于一身。因而伴隨著規(guī)制過程可能出現(xiàn)大量的尋租行為，規(guī)制者也往往成為受規(guī)制者的俘虜，使政府規(guī)制偏離社會(huì)福利目標(biāo)。因此，要防止規(guī)制失靈，必須確立和強(qiáng)化對(duì)規(guī)制者的規(guī)制。建立一套使規(guī)制者以謀取社會(huì)福利最大化的規(guī)范體系。具體來說，就是要提高政府規(guī)制制定和使用的透明度，強(qiáng)化社會(huì)各界對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，以防止和糾正規(guī)制機(jī)構(gòu)不作為或違反規(guī)制現(xiàn)象的發(fā)生。

7.加強(qiáng)對(duì)規(guī)制的司法審查

現(xiàn)在，在我國(guó)，政府規(guī)制制定和修改的行為還沒有納入司法審查的范圍。但是，隨著我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)以及法治社會(huì)的形成，政府規(guī)制納入司法審查的主客觀條件都已具備。再者，我們建設(shè)的社會(huì)主義和諧社會(huì)所蘊(yùn)含的國(guó)家必然是一個(gè)憲政民主法治的國(guó)家，而憲政民主法治國(guó)家所蘊(yùn)含的政府必然是一個(gè)憲政民主法治的政府，而憲政民主法治的政府本身就是一個(gè)一切行為都必須接受司法監(jiān)督和司法審查的政府。依據(jù)憲政理論，憲政民主法治國(guó)家的政府必然是有限政府，有限政府的一切行為都應(yīng)在憲法和法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，并且其一切行為都必須受司法的監(jiān)督和司法的審查。政府的規(guī)制行為必然包含在政府一切行為之中，所以，我們認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)盡快把政府規(guī)制納入司法審查的范圍，不僅如此，我國(guó)還應(yīng)把政府規(guī)制列入到我國(guó)司法審查的重點(diǎn)，因?yàn)椋?guī)制的越位和缺位直接影響著社會(huì)主義和諧社會(huì)所體現(xiàn)的公平、公正、效率的價(jià)值理念。

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