中外公務員晉升制度
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【內容摘要】：公務員制度是現代政府人事行政體制的普遍形式，在西方發達國家己經有一百多年歷史了，我國自1993年起開始推行國家公務員制度，這項制度既是政治體制改革的一項重要內容，也是建立社會主義市場經濟體制的必然要求。
在國家公務員制度的構建和完善過程中，建立健全科學的公務員管理機制，尤其是晉升機制，是一個循序漸進的過程。我國現行的公務員晉升機制為我國現代化建設提供了有力的組織保證，促進了各項事業的發展，但是還存在不完全適應之處，需要進行相應的完善。由此，需要在優化制度設計、完善配套機制的同時，真正建立起一整套公正透明、程序合法、細致可操作的晉升制度，并賦予其法律強制力的保障，從而更好的調動廣大公務員的積極性和創造性，提高政府行政效率，加強勤政廉政建設，促使和諧政府的實現。
【關鍵詞】：國家公務員制度晉升制度美國的晉升制度法國的晉升制度
（一）公務員晉升制度概述
1、公務員與公務員晉升制度
公務員是指代表國家從事社會公共事務管理、行使國家權力、履行國家公務的人員。“所謂公務員制度,亦稱文官制度,就是指對政府公務員的考試、錄用、考核、獎懲、待遇、培訓、晉升、調動、解職、退休、保障以及分類管理等作系統規定的規章制度和體制。”我國公務員制度的建立始于1993年8月,國務院頒布了《國家公務員暫行條例》,在國家行政機關建立和推行公務員制度,經過將近12年的推行,我國以法律的形式出臺了《公務員法》,這標志著我國干部人事管理體系邁入科學化、民主化、法制化的軌道。
我國國家公務員制度的完善是一項系統工程。在我國，全面、深入推行公務員制度仍然存在著多種制約因素，如國有企業的改革、社會保障的現狀、人才市場的情況、政府職能的轉變、民主政治和公民參政意識的發展、傳統思想觀念的慣性等。只有對公務員制度推行的社會環境有充分的認識并積極采取措施，完善我國國家公務員制度的目標才能實現。
公務員的晉升制度是指關于提高公務員職位和報酬的做法和規章制度。晉升包含著公務員的晉升制度是指關于提高公務員職位和報酬的規定和做法。晉升包含著地位的升高，薪水的增加，管轄權的擴大和責任的加重幾個方面。它既是一種工作需要，又是一種獎勵手段。它兼有精神獎勵和物質獎勵兩種作用，是對公務員最重要、最有效的獎勵方式。
晉升制度作為一項重要的人事制度，是與整個人事制度、社會制度和政治制度密切相連的，在貴族制、恩賜制、循私制、分配制下，晉升往往取決于當權者的主觀好惡是以血緣關系、親友關系、私人關系、派別關系為依據的；在現代選舉制．委任制、考任制和聘任制下，公務員的晉升，是以法律以及明定的制度為依據，取決于公務員本人的學識、才能、品德、聲望、貢獻及資歷等因素。現代公務員晉升制度是現代人事制度和行政制度不可缺少的內容。
2、公務員晉升制度的形成
追根溯源，西方發達國家公務員制度的形成是建立在借鑒我國古代科舉制度的基礎上的。科舉制度是中國封建社會中后期最重要的選官制度。中國的科舉制度在古代世界文明中是獨具特色的，它被譽為是繼火藥、指南針、造紙術和印刷術之后的“第五大發明”。科舉制是用公開考試的方式來選拔人才的一種制度，它的開放性和競爭性順應了當時西方國家新興資產階級競爭的需要，于是，伴隨著東西方文明的不斷交流，西方資產階級抓住了中國封建科舉制度的合理內核并加以發展，促迸了西方文官制度的形成。
西方國家借鑒科舉制是從英國管理東印度公司開始的。1853年，英國議會為了對東印度公司進行改革，派麥考萊組織委員會調查東印度公司職員的任用制度，調查后形成了《麥考萊調查報告》，其基本思想就是開展通才教育，進行擇優取仕。1870年，《諾斯科一屈維廉報告書》的內容為樞密院法令所允許，將公開考試作為進入樞密院供職的正式要求，并強令所有部門舉行任職考試。這標志著英國正式建立起了國家公務員制度。
3、公務員晉升制度的作用
公務員的晉升是國家公務員管理系統中最具激發力量的激勵手段,是公務員行為動力的重要成分,其作用主要表現：第一,精神激勵功能。公務員晉升職務和級別,意味著公務員所處地位的上升,職權加強和責任范圍擴大,滿足公務員的尊重需要和自我實現需要,能激發公務員的工作熱情。第二,物質激勵功能。公務員晉升職務和級別,不僅意味著公務員所處地位上升,職權的加強和責任范圍的擴大,而且伴隨著公務員的工資、福利待遇的提高,滿足公務員的物質需要,也能產生激發熱情的功能。第三,引導和示范功能。公務員職務的晉升不僅對獲得晉升的公務員產生激勵作用,而且對整個公務員群體都會產生影響。它能夠向組織中每一個成員昭示:只有不斷提高自身的素質,努力做出成績,才能實現自己預期的目標。科學的激勵機制將會激勵全體公務員的進取心,提高大家學習、工作的積極性。第四,促進競爭功能。公平、公開晉升的制度還具有鼓勵成員公平競爭的作用。職務晉升有一個基本事實,那就是晉升者在組織中只能是少數人,只有工作業績優異者才有可能獲此殊榮。這一激勵功能將促使公務員努力工作,不斷創新,積極進取,爭取在組織中處于出類拔萃的地位。這種積極的競爭將有利于整個組織的素質提高。
（二）中外公務員晉升制度的基本內容
1、西方國家公務員的晉升制度
（1）美國公務員的晉升制度
美國1883年《彭德爾頓法》規定，獲得考選職位的文官，非經特別豁免，均需要經過考試才能提升。1938年，羅斯福總統指示文官委員會規定全面同意的晉升制度，并付諸實施。文官委員會可以打破機構界限，自己主持考試，各機構文官參加。政府各部門舉行晉升考試時，文官委員會需派人監督才有效。文官委員會負責主持美國公務員的晉升。事實上，美國政府各部門之間、各級政府之間具體做法差異很大，大致采用下列4種晉升方式。
一是委任晉升，由行政首長通過委任方式提升職位；二是年資晉升，達到一定年限，若無過失者便自動晉升；三是考試晉升，參加晉升考試，以考試成績為一句而獲得晉升；四是混合晉升，即根據功績與工作年限兩個因素決定晉升。美國政府較多部門都采用優先部門內晉升，后外部晉升的方法，即候補者先在本部門尋找，若無合適人選填補該職位，才向政府其他部門開放，優先提升在職人員；若仍是無合適候選人，最后才向政府以外的人開放，從社會上挑選該職位合適人選。
晉升為美國聯邦政府各部門的高級行政職務者，其資格由人事管理局規定和審核，合格者獲合格證書，并有一年試用期。若對政府各部門首長的晉升決定感到不公平的，公務員可向功績制保護委員會提出申訴或揭發，由該委員會審核裁決。
（2）英國公務員的晉升制度
英國政府認為，為使公務人員安心于政府部門的工作，樹立終身任職的觀念，必須有恰當的晉升制度。通過晉升制度去維護和鼓勵“普通永業人員”的團體意識和對職務的“忠誠心”。
1870年以前，英國的文官主要依資歷晉升，只要按部就班、例行公事，熬到了年頭便一律予以晉升職務并加薪。這種晉升制度毫無激勵作用，使政府部門沒有朝氣、效率低下。針對此種晉升制度的弊端，1870年，英國政府進行了改革，開始采用重表現、看才能的功績晉升制。建立這樣的晉升制度所遵循的原則為：第一，要挑選最優秀的人員擔任政府高級職務；第二，實現公平與公正；第三，對整個文官結構應具有創造性的影響。要實現這三項原則，英國政府規定：文官本人每年要做出個人工作總結，經部門負責人考核后，向文官事務委員會提出晉升申請，用這樣的辦法來督促公務員努力上進。但這種辦法也強化了對部門首長的依賴，使晉升工作具有一定的主觀隨意性。
為了消除這一弊端，19邱年，英國政府在富爾頓委員會的建議下，對行政類文官的晉升進行了重大改革，開始建立一種相對開放的晉升模式，即打破門類和等級之間的界限，打破行政人員和科技人員之間的界限，使主管以上的行政官員能從任何等級、任何類別的最有能力的人員中升任。這一晉升模式較以往突出了能力和功績的要求，使有能力的行政人員較快地得以提升，并使各等級的人員在一定條件下較以往容易得到提升。如執行官，只要工作質量好、效率高，無論是否大學畢業，都可以升任高級執行官職務。事務官升至執行官也是如此。這種相對開放的晉升制度還縮短了晉升職務所需的最低服務年限，并在一些特殊的情況下取消晉升年齡的限制。行政官員中有特殊才能者可以越級提升，最高職位向專業人員開放。1972年還制定了一項高級專業行政訓練計劃，由文官學院為專業人員提供3個月的學習和訓練機會，為晉升并勝任行政主管職位做難備。此外，還設有“機會職位”。1975年，英國政府在執行官和助理次官之間設有500個“機會職位”，其中40％的職位對任何符合條件的晉升對象開放。
盡管英國政府晉升的“開放結構”模式是一種有限度的開放式晉升模式，仍然在總體上維護著英國“通才”式的官員體制，但它在一定程度上打破了以往的等級界限，創造了人才脫穎而出的環境。從總體上看，英國政府公務人員的晉升制度強調功績晉升，強調晉升過程中的公正性和平等性；同時，英國政府的晉升制度也是一種強調“工作效率”、“選賢任能”與“注重年資”兩者相結合的制度。
2．英國公職人員晉升的條件和程序
（1)晉升條件
英國公職人員職務晉升的主要依據是資歷、考核功績和文官升級的考試成績。首先，公職人員的晉升要具有一定的任職年資，因為英國人認為，年資是經驗和能力的反映，是政府官員特別是高級官員不可缺少的條件。如晉升執行官必須具有任書記官3年的資歷，晉升高級執行官要有任執行官4年的資歷等(圖7—1)。其次，晉升必須具備好的或比較好的考績等次。此外，經審核晉升候選人的考績結果后，認為可以晉升者，由晉升委員會主持口試，認為合格，方能晉升。2)晉升方法與程序
英國文官晉升的管理工作由文官事務部管轄，各部行政長官負責本部門的文官晉升工作。各部門設立晉升建議機構“提升委員會”，由人事部門的負責人、部門負責人、有一定資歷和經驗的官員和一名職員共同組成，負責本部門文官職務晉升等管理事項。“提升委員會”對有關晉升問題進行研究，并提出報告。在一般情況下。“提升委員會”成員的資歷要高于擬晉升人員。對于擬晉升人選，要聽取各方的意見，工作人員有權發表意見。各方面的意見要經過充分的討論，最后由部門行政首長做出決定。
在英國，公務人員通常是一級一級地晉升，每4—6年晉升1級。1名普通的執行官要晉升到高級文官職位，一般需要20—25年。對于有大學學歷的行政學員有加速提拔的程序規定，即在任職后2。4年內有被提升為甲級高等執行官的可能，目的在于增強高等執行官的競爭力，但此類人員越級晉升的比例一般不超過三分之一。
（3）法國公務員的晉升制度
法國公務負的甘升規則是由《法國公務員總法》和各類特別章程所規定，體現了4個重要的原則：平等性、公開性、法制性和逐級性。如前所述，法國按照等級由高到低將常任職位劃分為A，B，C，D四個職類。公務員由B類升人A類，必須參加“公開性”競爭考試，即具有升類資格的在職人員與具有應試資格的非在職人員共同參加考試，內、外部人員公開相互競爭。公務員由C類升入B類或由D類升人C類，必須參加“限制性”競爭考試，即具有升類資格的在職人員參加考試，內部人員相互競爭，而非在職人員則沒有參加的資格。在法國的公務員晉升制度中，不僅晉升職類要求考試合格，晉升職級也在較大程度上依賴于考試成績。晉升職級以年資、功績和考試成績作為基本依據，即是說公務員不僅需要具有較長的任職年資、較優的工作績效，而且也需要經過考試和嚴格的選拔程序才有可能獲得晉升。1984年出臺的《公務員地位法》規定，公務員職級的晉升由機關首長根據空缺職位按照“晉升表”的順序依次給予任命，即列出一系列人員晉升到某一特定職級的先后順序，這也是法國公務員晉升制度的一大重要特點。
2、我國現行的公務員晉升制度
（1）我國現行公務員晉升制度的基本架構
簡單地講，職務晉升就是把某個公務員從現任的較低職位提拔到另一個較高的職位。
職務晉升與級別提高。廣義的晉升包括職務晉升與級別提高，二者又可以簡稱為升職和升級。但《公務員法)中所講的晉升是狹義的，僅指職務的晉升或稱升職。公務員級別的提高有兩種途徑：第一種，隨著職務的晉升而提高級別，即在晉升職務以后，其原級別末達到新任職務所對應的最低級別的，可升至其新任職務所對應的最低級。
第二種途徑是在職務保持不變的前提下提高級別。《公務員法》第19條規定：“公務員的級別根據所任職務及其德才表現、工作實績和資歷確定。公務員在同一職務上，可以按照國家規定晉升級別。”在這種情況下，級別提高與職務晉升設有聯系，級別提高的依據是年資與考核結果。
普職的條件。《公務員法》第43條規定：“公務員晉升職務，應當具備擬任職務所要求的思想政治素質、工作能力、文化程度和任職經歷等方面的條件和資格。”
具體來說，公務員晉職的條件包括以下幾點。
第一，具備擬任職務要求的思想政治素質。公務員，尤其是公務員中的領導成員行使著人民所賦予的權力，如果不具備過硬的思想政治素質；極有可能進行“權力尋租”，違法犯罪。
第二，具備擬任職務要求的工作能力。近現代以來，社會經濟生活、政治生活日益復雜化，客觀上要求公務活動的專業化。在這種情況下，公務員是否具備相應的工作能力就成為了職務晉升時所要考慮的首要因素。
第三，具備擬任職務要求的文化程度。我們所處的社會是一個學習型的社會，公務員每天需要面對諸多新事物、新情況，如果其不具備一定的文化程度，就容易跟不上社會發展。
第四，具備相應的任職經歷。任職經歷代表著經驗；公務員在晉升后就要面對更加復雜的工作，如其不具備一定的工作經驗，很可能無法應對。
晉職的原則即公務員晉升職務所應遵守的基本準則。《公務員法》第43條確定了逐級晉升原則。《公務員法》第43條第2款規定：“公務員晉升職務，應當逐級晉升。特別優秀的或者工作特殊需要的，可以按照規定破格或者越一級晉升職務。”公務員的職務晉升應當逐級進行，即按照職務等級由低到高一級一級的晉升。例如，從科長晉升為副處長，再由副處長晉升為處長。唯有這樣，才能保證公務員的職務和能力循序漸進，同步增長，避免能力與職務的脫節。逐級晉升原則也存在例外。為鼓勵公務員奮發進取，積極工作，不致因逐級晉升而埋沒人才，對于個別才能突出的公務員可以越一級晉升。
晉職的程序。公務員晉升職務必須按一定的程序進行。晉升程序是指公務員晉升職務時必須經過和完成的規程，即由若干個環節所構成的晉升實施過程。公務員晉升領導職務，按照下列程序辦理。
(1)民主推薦，研究確定并公示考察對象；
(2)組織考察，研究提出任職建議方案，并根據需要在一定范圍內進行醞釀；
(3)按照管理權限討論決定，進行公示；
(4)按照規定履行任職手續。
(2)我國現行公務員晉升制度的基本原則
國家公務員的職務晉升，必須以工作成績和貢獻為基本依據，做到優升劣降，體現平等競爭。因此國家公務員晉升必須如下原則和要求：(1)德才兼備，任人唯賢的原則。德才兼備，任人唯賢的原則意味著職務晉升必須有德有才，在德才面前人人平等，擇其優者而升之。從根本上排除那種“任人唯親”的做法。只有堅持任人唯賢，才能把那些德才兼備的優秀公務員及時地晉升到適宜的工作崗位上，使他們的聰明才智充分地發揮出來。(2)注重工作實績的原則。工作實績，從某種程度上講，它是公務員的政治覺悟、思想品質、思作風、工作能力與態度、貢獻，以及身體條件諸因素的集中體現和反映，它最能反映一個公務員的水平和能力。(3)職務晉升還應具備規定的文化程度，專業技術知識和下一級崗位上服務年限。晉升領導職務的，則應注重組織領導才能。
（三）研究中外公務員晉升制度的意義
1、有助于完善我國公務員制度
我國公務員制度發展目標：適應社會主義市場經濟發展的需要，深化干部人事制度改革，逐步創造一個公開、平等、競爭、擇優的用人環境，建立一套能上能下、能進能出、充滿活力的管理機制，形成一套法制完備、紀律嚴明的監督體系。
可以借鑒國外的公務員晉升制度，高舉鄧小平理論偉大旗幟，貫徹黨的十五大精神，適應建立社會主義市場經濟體制需要，從我國國情出發，以鄧小平人事人才理論為指導，進一步解放思想，實事求是，認真總結近年來推行公務員制度的經驗，根據經濟體制改革新突破，政治體制改革繼續深入和精神文明建設切實加強的要求，通過不斷深化人事制度改革，完善分類，強化機制，健全法制，加強監督，培養造就高素質的專業化公務員隊伍，更好地擔負起我國改革開放和社會主義現代化建設的重任。
完善中國公務員制度任重而道遠，必須繼續完善對公務員制度的改革。同時應看到公務員制度從來不是作為一個孤立的事物出現和存在發展的，它是在新舊體制轉換交替過程中涉及眾多因素的一項人事改革，是社會主義經濟體制和政治行政體制改革在現階段的成果。而這些領域尚未克服的消極問題就會給公務員制度的推行設置許多的障礙和制約因素。因此，在完善公務員制度的同時，應相應推進經濟體制、政治體制的改革，從而為公務員制度的完善鋪平道路，奠定基礎。相信在這樣的良好環境下，建立健全、完善的公務員制度將指日可待。
2、有助于加快實現社會法制化進程
法治是一種歷史悠久的治國方略，我國古代就有“任法而治國”的說法，亞里土多德認為，“法律應在任何方面受到尊重而保持無上的權威”，并且明確指出“法治應當優于一人之治”。但現代意義上法治理念是近代民主革命的產物，洛克指出“法律一經制定，任何人也不能憑自己的權威逃避法律的制裁”。所謂法治就是一種特定的治理國家的方式，法治是一個具有開放性特征的概念，隨著歷史的發展和人類政治經濟由低級到高級的逐步演進，法治的內涵也在不斷豐富。由上我們可以看出，法治與法制是不同的，法制是指一國家的法律制度，任何國家都有一套法律制度，即使專制國家也是如此。但專制制度下的法律受統治者控制，統治者個人意志凌駕于法律之上，所以法制并非法治的同義詞。只有法律權威高于個人權威，才可稱之為法治。法治與人治根本對立，但是人治并不否認法律在治理國家中的作用，而法治也不排斥治國方略中人的積極影響，二者的本質區別表現在：當法律與個人意志、利益發生沖突的時候，哪一方處于優勢地位，個人凌駕于法律之上，則是人治；法律高于個人意志，則是法治。現在需要做的首先是要依法辦事，糾正以言代法的現象，確立公務員條例及其相關配套法規的權威，真正做到法律和制度不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。另一方面，要明確法治的導航作用，因為他標明了我國政治體制改革的方向，同時也是公務員制度改革的目標所在。
要善于從國外晉升制度中汲取有益的養分。“舉一反三”是創造和創新的前提和基本要求，既要注意從相同制度中吸取有益的補充，也要注意研究另類制度在機制創新、規范運作等方面的精華，做到為我所用，為我所有，這對完善公務員制度是極具意義的。
3、有助于公務員價值取向的選擇,推動廉政建設
通過各種信息手段，匯集各國公務員制度較好的做法和成功經驗，進行綜合分析，理性處理，結合我國的實際情況加以改造和運用，移植于我國的公務員制度。同時也整理他們失敗的教訓，從他們的教訓中引以為鑒，避免犯重復的錯誤。當然還要善于從教訓中總結出成功的經驗，才更有利于完善我國公務員制度。
陳腐的觀念對制度變革的影響巨大。在許多情況下，觀念不改變，其他方面的變革再多也不起作用，這是因為觀念是內化于心的東西。因而，我國公務員制度的改革必須從觀念上做起，進一步解放思想，轉變觀念。一方面，應樹立“能力本位”的市場觀念。“權力本位”邏輯是：以權力劃分資源，以等級、身份、門第和關系進行人才評價；“能力本位”的邏輯是：以競爭獲取需要的資源，以實力決定競爭的輸贏。從“權力本位”走向“能力本位”是改革的重要使命。必須依賴于市場價值觀的建立，應該為個人的努力奮斗和聰明才智的發揮創造一個公平競爭的機會，使每一個人都確信，自己的能力和努力會得到社會公正的回報。另一方面，加強個人修養。在觀念上破舊立新，某種程度上還得依賴公務員的自身修養和行為自律。強化職業道德、加強行為約束是觀念創
二、中外公務員晉升制度分析
(一)國外公務員晉升制度的特點及評價
1、國外公務員晉升制度的主要特點
英、美、法三國公務員考核的內容都包括考勤和考績兩部分，然而在考績的具體方面，三國又各有側重。英國的考績內容共有10項，包括了:業務知識、人格性情、判斷力、責任心、創造力、可靠性、機敏適應性、監督能力、熱心程度、行為道德等。功績考核是美國公務員管理工作中的一個重要環節，考核所依據的只是個人的才干、能力與工作成績，體現了“規則平等”前提下的“機會均等”原則。因此美國的考績內容主要包括工作能力、責任、組織能力、合作與依靠程度、遵守紀律狀況，以及工作的數量和質量、對工作的適應能力和有無創造性等，而且每一方面還進一步細分為4~7個非常具體的部分。法國公務員考核內容廣泛，總共14項，具體包括身體狀況、專門知識、守時值勤情況、整潔狀況、工作能力、合作精神、服務精神、積極性、工作效率、工作方法、思維能力、組織協調能力、指揮監督能力、觀察能力。任何部門的公務員都至少要選擇其中6項。
英、美、法三國都高度重視公務員的考核結果，并把它作為加薪、獎懲的主要依據。英國的考績結果分為5個等次，D(普通)、E(不良)。考績報告經逐級評審復核后，即A(杰出)、B(優良)職務升降、、C(滿意)、即存入個人檔案。考核成績優異者，將獲得更多的晉升機會，一般以80或70分為晉升標準。美國考核結果分為三檔:優等、滿意、不滿意。優等指工作超出規定標準，可晉升一級工資，并給予優先晉升的機會;滿意是指工作合乎規定標準，可晉升一級工資;不滿意是指未達到工作標準，按其程度分別給予減薪、降級、免職直至開除等處分。公務員對于主管給出的晉升和處分決定，如果認為不公平或者有舞弊行為，可以提出申訴。法國公務員考核按總成績分為A、B、C、D、E五等:A等(優異)140分;B等(優良)125分;c等(合乎標準)100分;D等(不合乎標準)85分;E等(低劣)60分。同時，各國在審核考核結果時。給予被考核人員申訴的權力。美國的考核制度就規定:考核結果必須書面通知被考核者，全體工作人員有權查閱考核結果，被考核者認為結果不合理時，可以提出申訴，要求糾正和補償。
2、國外公務員晉升制度的基本評價
（二）我國公務員晉升制度的優點及存在的問題
1、我國公務員晉升制度的主要優點
1）公務員管理工作開始走上多元化、規范化、制度化的軌道。
參照國際上的一些通行做法，《公務員法》第二條規定:“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制，由國家財政負擔工資福利的工作人員”，，首次提出了公務員范圍的三要素，即職能標準、編制標準和經費標準，這樣劃分符合我國政治制度的特點以及人事管理的現實情況。根據三要素的界定，我國公務員主要有7類機關工作人員，即黨的機關、人大機關、政府機關、政協機關、審判機關、檢察機關、派機關。把黨的機關和派的機關都納入公務員的管理范圍，這是由我國的政黨制度決定的，是具有中國特色《公務員法》的顯著標志之一，我國政治體制改革中提的黨政分開，重點也是在公務員領域，這樣做突破了比較單一的公務員管理體制和任用方式，使公務員管理工作開始走上了多元化、規范化、制度化的軌道，有利于加強黨對公務員隊伍的領導，從而有利于保持各類機關公務員的整體一致性，能有效的防止政出多門。同時，還有利于加強公務員的統一管理和促進黨政機關之間公務員的交流，實現了公務員管理體制與舊有干部管理體制的銜接。
2）建立了公務員分類制度，拓展了職業發展渠道
科學的管理需要依靠科學的分類。《暫行條例》雖然規定實行職位分類制度，但實踐中僅僅簡單地將公務員職務分為領導和非領導職務兩大類，實際上是一種簡單的職務分類，而非根據職位性質與工作特點進行的職位分類，導致公務員職業發展渠道過于單一，基層公務員晉升、晉級的空間很小，而且往往不是根據工作的需要設置，僅僅用作解決待遇的手段，不利于專業人才的成長和隊伍穩定。
在《公務員法》第三章中，特別規定了公務員職位分類制度，按照其性質區別劃分為綜合管理類、專業技術類、行政執法類等類別。設置專業技術職位，為專業技術性人員提供了職業發展的空間，有利于專業技術性人員評聘技術職務，有利于增強技術工作的權威性，也有利于促進與國際的接軌，提高公務員隊伍的專業化水平;將行政執法類職位區分開來，有利于更好地激勵和約束一線執法隊伍，更好地適應社會管理與市場監管職能的需要，更好地與決策、執行、監督相協調的政府機構改革原則相銜接。
3）廢除了領導職務終身制，健全了職務升降的正常機制
現在，在公務員的錄用制度上，考任制作為一種最普遍的形式已經得到了大家的一致認同，基層公務員“凡進必考”的理念在全國都得到了確立。與《暫行條例》相比，《公務員法》在制度上體現了分類考試的發展方向，根據職位要求設置不同的考試內容，另外還有條件地下放了錄用管理權限，根據其第二十二條規定，“地方各級機關公務員的錄用組織權仍在省級公務員主管部門，但必要時省級公務員主管部門可授權設區的市級公務員主管部門組織考試錄用工作‘”。這樣一來，既便于操作，又能嚴格把關;既保證了考試錄用的統一性，又照顧了各地的實際需要。近年來，在公務員的晉升工作中，進一步破除了神秘化，晉升過程中的民主程度和公開程度大大提高了。在選拔任用程序上，民主推薦、民主測評、民主評議成為了必經程序，群眾在其中的參與權和選擇權在程序上得到了一定的保障;在公務員考核方法上，普遍推行了任前公示制，群眾的知情權和監督權在考核制度中得到了認可。
同時，在晉升工作中還廢除了領導職務終身制。長期以來，在領導崗位上，存在著實際上的職務終身制，在這個方面，鄧小平率先在全黨全國起到了一個模范作用，他于1989年毅然從中央領導崗位上退了下來。此后，行政領導職務逐漸突破了終身制。
對此，《公務員法》明確規定“領導成員職務實行任期制”，把領導職務變為工作職務，打破了原來黨政機關領導只能上不能下的管理格局，這對長期以來形成的領導職務終身制在法律形態上予以了否認，形成了正常的新老交替機制。這樣做，一方面破除了領導公務員的惰性，增強了在職領導的競爭意識、憂患意識和自律意識，也為年輕公務員脫穎而出創造了條件;另一方面，有利于打破在一個位置上長期共事而形成的各種關系網、小團體和地方主義，有效防止、克服了領導公務員在任用晉升過程中的消極腐敗現象。
4）確立了選賢任能的觀念，健全了激勵保障機制
如今，在公務員的晉升工作中，“公開選拔”與“競爭上崗”己經被法定為職務晉升的方式之一，這突破了傳統委任制的任用模式。《公務員法》規定:“機關內設機構廳局級正職以下領導職務出現空缺時可以在本機關或者本系統內通過競爭上崗的方式，產生任職人選。”“廳局級正職以下領導職務或者副調研員以上及其它相當職務層次的非領導職務出現空缺，可以面向社會公開選拔，產生任職人選。”‘把“公開選拔、競爭上崗”等確認作為晉升方式這一創舉有著非常重大的現實意義，具體來講:一是實現了堅持黨管干部原則與走群眾路線的有機統一，保證了群眾的知情權、參與權、選擇權、監督權;二是實現了堅持德才兼備用人標準與科學全面客觀評價方法的有機統一，有效地避免了個人主觀因素的影響，公正公平地選拔人才。有利于防止少數人在少數人中選人的現象，有助于“不拘一格降人才”生動局面的形成。三是實現了堅持任人唯賢的原則與社會化選拔機制的有機統一，拓寬了選人視野，廣開了進賢之路。
2、我國公務員晉升制度存在的主要問題
公務員晉升制度,是關于公務員職務和等級晉升的原則、標準、條件、方式和程序等方面的規范的總稱,它是國家公務員管理系統的重要組成部分,是選拔優秀人才從事更加重要工作的機制。公務員的晉升是根據職位要求和公務員自身素質提升其官階和相應待遇的機制。從內容看,公務員的晉升包括級別晉升和職位晉升。級別晉升主要取決于公務員的年資和年度考核,隨著公務員工作年限的增加,公務員的級別逐級提升;職務晉升是公務員關注的焦點,隨著職位晉升,公務員所處的社會地位上升,職權和行政責任增多,相應的級別也得到提升。
我國公務員的晉升制度,是隨著公務員制度的確立而發展起來的。2006年開始實施的《公務員法》對公務員晉升的原則、條件、方式、程序等進行了明確的規定,初步形成了以公開平等、競爭擇優為原則、注重工作實績的逐級晉升的公務員晉升制度。確立了“凡進必考”和“凡晉必考”的公務員選拔、錄用和晉升機制,在很大程度上增進了公務員在“進入”、“管理”和“輸出”公務員系統的客觀性和公平性,能夠吸引社會優秀人才加入到公務員隊伍中來。但是,關于公務員的激勵和晉升,雖然新法中有明確規定,但還有諸多不足之處:過度注重資歷和經驗的晉升制度,不利于充分發揮政府工作人員,尤其是工作年歷較淺但掌握專業知識并有干勁的年輕公務員的工作積極性,不能充分利用公共部門人力資源,影響公共部門人力資源管理的流動性和活力。
與公務員晉升相配套的是對公務員進行分類。我國公務員的管理實行品位分類和職位分類相結合的制度。《公務員法》第14條規定:“國家實行公務員職位分類制度。公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要,劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別”。為消除現有的公務員分類制度的弊端,構建科學、有效的公務員分類制度提供了法律依據以及法理基礎。但是,我國長期以來實行的是與嚴格的封建等級制度相適應的品位分類制,從秦漢的“若干石”祿秩等級,到魏晉九品中正制、唐宋的散階制,及至清朝形成“九品十八級”,以“人”為中心的品位分類思想在我國根深蒂固,這影響了我國現代政府職位的劃分,即實質上還是二者相結合的分類方法,形成了有中國特色的公務員分類制度:一方面,對各公共部門的職位進行較為科學的劃分,形成了繁雜的人事管理結構;另一方面,注重公務員的知識、經驗、年資,不能夠不拘一格地吸引人才。因此,我國政府機關等級劃分嚴格、工作人員官本位思想嚴重,更高職位的有限性和工作人員晉升欲望的無限性形成了一對難以解決的矛盾。
1）我國公務員晉升管理中引入的競爭機制，因各地政治、文化、觀念等因素不同，其發展呈現不平衡現象。
這種不平衡主要體現在兩個方面:地區之間不平衡;職位之間不平衡。地區之間不平衡主要源于我國地方經濟發展的不平衡，經濟基礎決定上層建筑，競爭機制作用的發揮需要有相應的物質條件基礎和制度文化保證。我國經濟發展大體東部先進西部落后，沿海發展較快而內地發展較慢，因此各地競爭機制發展也在我國呈現了如此的格局。上文中上海寶山區和浙江嘉興就是既屬于東部又處在沿海的競爭機制發展較快的地方，而廣西、內蒙、寧夏、西藏、新疆等少數民族地區近年來雖然也積極開展了公開選拔工作，但是相比于經濟發達地區，還是遠遠落后的。
2）考察機制不夠科學，人際關系色彩濃重
考察是做好公務員晉升工作的第一個關鍵環節，知人才能做到善任。在我國公務員晉升制度中，對考察的內容、程序、范圍、方式都作了相關的規定，但從實踐中看，考察工作機制還不夠科學。一是考察的標準不夠系統、明確、具體，難以準確把握。所形成的的考察材料在一些方面往往是千人一面，個性特點不突出。二是考察的范圍還不夠寬。考察工作一般僅限于工作范圍內，所考察的基本是公務員在工作方面的表現以及在工作中的群眾認可度，對公務員在工作范圍以外的表現情況、交友情況則了解不多，由此得出的考察結論也不夠全面，在實踐中容易出現漏洞。例如:“福建省有10個縣級干部在2002年一年中因涉嫌經濟犯罪被捕，令人吃驚的在于，他們作案時間大部分是在“三講”期間以及“三講”以后，邊糾邊犯，邊腐邊升”。
（三）中外公務員晉升方式不同
1、中外公務員晉升制度的晉升依據不同
由于政治體制的不同，西方國家的主要官員都是由直接選舉的方式產生,副職官員由主管行政的官員直接任免,由此帶來的一個弊端就是在決策過程中的專制。我國強調領導班子集體討論干部的任免,強調民主集中制,這樣在制度上體現了民主性和科學性。在職務升降方面,中外都強調任人唯賢、注重實績、民主公開、平等競爭,但也有不同點:一是我國堅持黨管干部,黨委負責公務員職務的升降、任免;二是我國沒有把降職作為一種懲罰的種類,而西方則把降職作為一種重要的懲罰。這一點值得引起我們的思考,我們應該完善晉升制度和考核制度,將二者有機地結合起來。
2、中外公務員晉升人選不一樣
在英國選拔、任用高級職位官員一般由財政部主管人事的次長首首先征求各主管部門常務次長的意見，然后向首相推薦。美國公務員的進程程序是：首先規定最低資格條件，公開報名，然后由評定委員會根據每個人的工作表現，工作能力和資歷確定候選人范圍，通過對候選人集中評定，確定晉升人選。這種完全公開的晉升制度在某種意義上說是等于公開征求群眾意見，但與我國晉升制度中的群眾路線工作方法不可同日而語。
3、中外公務員晉升制程序不一
在西方國家文官制度中，公務員晉升程序一般只重視公正原則，而不強調民主原則。日本、法國等國的公務員晉升制度一般采取考試晉升制和年資晉升制，晉升職銜或等次主要通過考試進。即便在實行功績晉升的英美等國，晉升成粗一般不包括征求群眾的意見。
由于政治體制的不同,西方國家的主要官員都是由直接選舉的方式產生,副職官員由主管行政的官員直接任免,由此帶來的一個弊端就是在決策過程中的專制。我國強調領導班子集體討論干部的任免,強調民主集中制,這樣在制度上體現了民主性和科學性。在職務升降方面,中外都強調任人唯賢、注重實績、民主公開、平等競爭,但也有不同點:一是我國堅持黨管干部,黨委負責公務員職務的升降、任免;二是我國沒有把降職作為一種懲罰的種類,而西方則把降職作為一種重要的懲罰。這一點值得引起我們的思考,我們應該完善晉升制度和考核制度,將二者有機地結合起來。
三、完善我國公務員晉升制度的對策
我國公務員晉升程序中存在著科學性不高、民主性缺乏，公務員的主動性難以得到發揮，人民群眾的監督作用得不到保證等問題，為了使公務員晉升制度的激勵作用真正得到發揮，積極推進公務員領導隊伍的素質建設，充分發揮人民群眾的監督作用，我們應當逐步推進我國公務員晉升程序的改革。
（一）學習借鑒國外公務員晉升制度的優點
1、確保公務員晉升制度的開放性
目前的結果公示基本都是在擬晉升人員基本已經決定后進行的，主要目的是在任用前再最后一次征求群眾意見。這種公示常常容易造成一種錯覺，群眾常常認為晉升已成定局，反對也沒有什么用了。因此，要改變這種結果公示制度，從晉升提名開始直到最后任用，實行全過程的公示，全程接受群眾的監督，以便隨時做出反映。要讓群眾清楚該公務員是如何被提名的，具有那些優點，取得了哪些成績，是哪些人負責考核的，考核了哪些方面，考核的結果如何等等。另外，這種公示必須注明群眾意見的反映途徑，并且這些途徑要盡可能的便捷，要盡可能為反映意見的群眾保密，以防出現因為害怕打擊報復而不敢提出反對意見的情況
2、將競爭機制引入公務員晉升制度
我國公務員晉升管理競爭機制的核心在于發揮競爭機制選賢任能的功能，服務于我國公務員人力資源開發與管理工作。我國公務員晉升管理引入競爭機制的時間有限，只有短短十幾年的社會實踐經驗。各地公務員晉升管理競爭機制運行情況也呈現很大差異:部分省、市、縣、機關、單位積極探索，取得了很好的成績;但部分省、市、縣、機關、單位沒有進展。目前我國國內公務員管理晉升主要的競爭方法有:考核晉升、考試晉升(主要有公開選拔和競爭上崗兩種形式)。
3、確保公務員晉升制度的公正性
對公務員的晉升程序來講，最重要的莫過于公務員的晉升考察了，因為考察的結果往往直接決定了晉升能否順利實現，考察過程是否客觀公正，往往決定了晉升過程是否公平公正。如前所述，我國公務員晉升考察包括預審和晉升考核兩部分。預審主要是資格審查，一般是比較客觀的；問題常常在于晉升考核中的群眾參與度不夠，考核過程與結果的公開程度不夠。因此，在考核過程中必須引入群眾考核。要改變以往那種以用人單位和人事部門為考核主題，順便聽取群眾意見的做法，讓人民群眾進入到考核主體中來。前文曾對推薦委員會有所論述，這里也可以采用委員會考核的方法，由用人單位、人事部門、群眾臨時選舉產生的代表三方面組成考核委員會，對擬晉升的公務員進行全面考核。
1）要使考察真正起到作用，就應當在考察過程中實行淘汰制。法國公務員晉升中就運用了這一方式，行政部門在決定提職名額是一般提出比提職名額多一倍的名單，然后通過考察淘汰掉一部分。我國目前的情況通常是，領導決定擬晉升的人選后，就重點考察該公務員是否合格，只要基本沒有重大錯誤，晉升就成了定局。也就是說，這種考察僅限于對公務員是否有過錯的考察，難以真正起到選拔人才的作用，在多年的公務員晉升中，這種考察最終成了一種形式，沒有發揮應有的作用。因此，在晉升考察中應當實行淘汰制，要使進入考察范圍的公務員人數多余最終能夠晉升的人數，在對比中發現被考核對象的不足，淘汰能力不足的或者性格不適合的公務員，最終使這種考察真正起到“擇優”的作用。
2）要體現晉升中的平等競爭，發揮公務員的積極主動性，可以嘗試在考察過程中引入被考察人的演講、辯論程序。在考察過程中，應當允許公務員的公開演講，允許他們陳述自己任職期間的功績，并根據晉升后的職位提出工作計劃；對于考核結果不相上下的情況，還可以開展擬晉升人員之間的辯論，當然，這種辯論通常應當是就自己的優勢或某一社會問題等提出自己的看法，應當避免相互攻擊的現象發生，以保證公務員隊伍的團結。
4，貫徹公務員晉升制度的能力本位導向
工作能力是晉升制度中競爭機制擇優劣汰的依據，可以從一個人日常的工作表現來評定一個人的能力大小。作為致力于為全體國民服務的政府,提供高質量、高效率的公共服務是它義不容辭的職責。因此,通過競爭機制的篩選功能逐級遴選出最能提高政府行政效率的能干的優秀公職人員是晉升制度存在的緣由。
5.運用針對職位特征的考試測評技術
考試與業績考核是目前衡量一個行政人員工作能力強弱的相對科學、相對公平又相對成本較低的競爭擇優手段。西方各國政府在晉升制度中基本都將考試成績作為晉升的必經環節和重要依據。業績考核固然是一個人工作能力大小的現實體現,但由于政府行政工作業績衡量的難度相對較大,所以各國在自身公務員晉升制度的設計中是根據其業績考核制度的科學與完善程度來確定它在決定一個人晉升依據時的重要程度。
目前，很多國家公務員晉升時都采用了組建委員會的做法，如英國的公務員升遷就是由升遷委員會加以處理的，升遷委員會是一種臨時性的組織，其成員因處理晉升職位的不同而有所不同；美國的公務員升遷雖然主要由各部門長官負責，但文官委員會派人進行監督和指導；法國也有專門的晉升委員會等等。因此，在職位空缺公布之后，進行擬晉升人員提名之前，就可以開始組建臨時性晉升委員會，負責推薦人選、進行考察等。需要注意的是，為了防止因此而帶來的機構膨脹和行政成本的增加，這種晉升委員會或者考察委員會應當是臨時組建的，任務完成后即告解散。
（二）改進我國公務員晉升制度的建議
1、漸次確立公務員晉升制度的“能力本位”
我國公務員系統的運作以官僚制模型為基礎，強調命令服從，忽視競爭，這在一定程度上不利于競爭機制作用的發揮，不利于公務員培養競爭意識不強。在實際政治生活中，一部分年輕干部不敢報名競爭上崗，唯恐競爭失敗遭受同事嘲笑;還有的公務員正如彼得原理所論述的是以“推”或“拉”的方式擔任更高職務的。觀念革新對于轉軌時期公務員競爭機制效用發揮有重大作用。只有實現了新的競爭觀念在公務員系統中的主導地位，才能以觀念為指導，使公務員變被動競爭為主動競爭，從而積極地面對競爭。要認識到只有競爭才能出人才，在激烈的競爭中涌現出來的人才才是有潛能的人才，在激烈的競爭中能夠立于不敗之地的人才才是可造之材。組織部門要深化競爭觀念，樹立風險意識，敢于打破各種限制，在優化競爭機制中不拘一格選人才。優勝劣汰、不進則退是競爭中鐵的規律，要培養公務員的競爭成才意識，鼓勵他們迎接各種形式的挑戰，積極主動地參與競爭，在競爭中充分發揮個人的主觀能動性，認識到得靠素質、靠本事去競爭，每時每刻都要有危機感。過去在封閉化、神秘化狀況下選出來的領導干部，群眾對他們沒有信任感。只有通過大張旗鼓地采取公開平等、競爭擇優的形式，讓真正有才能、有本領的公務員登上領導工作舞臺，才能得到群眾公認，社會信任基礎才會牢固。
2、切實建立一套完善的職位分類體系
科學的職位分析包含與職位相關的各個方面，包括職位的名稱、數量、工作環境、工作任務、能力要求、性格要求、知識要求等等。在公務員晉升之前的空缺職位公布時，要改變現有的簡單公布方式，采用全面、詳細、科學的職位分析，不僅要提出職位的工作能力、資格要求，還應當對擔任該職位所需的性格特征、身體條件、文化背景等做出具體的要求。這樣，有利于公務員對照自身的性格氣質等條件，分析自己是否真的適合該職位，避免單純的為了晉升而晉升的現象，盡量使公務員升任的職位是興趣、能力范圍之內的。
3、盡快研究開發出適應行政職位的考試測評技術
每一行政崗位都有特定的人才能力、技術、文化、素質乃至性格特征要求,而這些素質、文化、技能、要求肯定會通過一套相應的考試測評技術被近似準確地考量出來。國外經過很多年的探索,不少國家都開發出針對行政職位的測評技術,并在實踐中廣泛應用。我國可以借鑒國外的針對行政人員的測試水平，完善我國的行政職位考試測試技術。
4、努力構筑一套以結果和目標為導向的績效考核體系
考核主體容易受到心理因素的影響，產生各種考核誤差，造成考核失真。因此，要甄選合適的考核者，盡量選擇具有獨立、公正立場，熟悉考核對象，了解考核程序和技術的人員擔任考核工作。但在公務員考核中考核人員的心理因素影響是不可避免的，誤差產生的原因根深蒂固，但可以通過對考核者進行正規的考核培訓來盡量減少。首先，通過培訓，轉變考核者的不良觀念，樹立公正、客觀的考核觀念。考核制度只是為公務員考核提供了客觀的基礎，要使考核工作真正達到預期效果，必須轉變考核者的觀念，堅決抵制關系風、人情風，嚴格按照客觀標準進行考核。其次，通過培訓，使考核者明確工作職責，提高對工作目標、標準及其重要性的認識，幫助其克服個人偏見和心理因素的干擾。最后，通過培訓，提高考核者的素質和能力，學會使用現代化考核技術和方法，減少誤差，并根據實際需要開發適宜的考核工具。
5、逐步將公務員晉升制度的開放化納入制度化議事日程
建立公務員晉升中的自薦機制和群眾舉薦機制。領導推薦固然有一定的合理性，但卻免不了存在較大的片面性。通常情況下，公務員對自身能力和性格的了解往往要比其他人清楚，群眾對公務員的品行、能力的了解要比領導更清楚。因此，在公務員的晉升人選提名程序中，要建立自薦與群眾舉薦制度。一方面，要建立有效、完善的自我推薦機制。當職位空缺公布的時候，公務員通過對比職位分析中的各項要求，認為自己適合且能夠從事該職位工作的，要通過正式途徑向用人單位或主管部門提出書面申請，詳細陳述自己的年齡、學歷、優缺點、工作實績等情況，并提出對該職位的理解，以及假定晉升后的施政計劃等。另一方面，要建立靈活的群眾推薦機制。當職位空缺公布時，可以通過臨時選舉群眾代表組成推薦委員會，由推薦委員會負責推薦擬晉升的候選人。考慮到運作過程中希望晉升的公務員可能存在游說、賄賂等行為，這種推薦委員會應該是彈性的，即在需要時臨時組建，短期內迅速提名，完成提名任務后隨即解散。
