無縫隙政府
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20世紀70年代末以來，西方各國的政府陸續(xù)展開了治道變革運動。正如歐文·休斯在《公共管理導論》中所說，“公共行政的僵死的、等級制的官僚制組織形式……如今正轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾淼膹椥缘摹⒁允袌鰹榛A(chǔ)的形式。這不僅僅是一種形式上的變革或管理風格的細微變化，而且是在政府的社會角色及政府與公民關(guān)系方面所進行的改革”。（注：歐文·E·休斯：《公共管理導論》，中國人民大學出版社2000年版，第1頁。）對此，西方學者常用“再造政府”、“政府重建”、“治道變革”等詞匯來形容當代激進的政府改革運動，同時斷言改革“體現(xiàn)了公共管理方式的根本性的方向性調(diào)整”。促使政府開展治道變革的動因，是其試圖擺脫由于官僚制的羈絆導致的國家行政能力低下所引發(fā)的普遍的社會生活困境：高失業(yè)及高通貨膨脹并存，社會貧富差距擴大，福利國家政策的破滅，以及政治合法性危機等等。面對這樣的危機，約翰·基恩評論道：“福利國家所引起的問題和意想不到的后果，已經(jīng)超出了它現(xiàn)在通過官僚主義管理手段所能解決的范圍。”（注：約翰·基恩：《公共生活與晚期資本主義》，社會科學文獻出版社1999年版，第6頁。）因此，那個曾經(jīng)作為資本主義現(xiàn)代生活組織原則的官僚制不可避免地受到了批判；而在此基礎(chǔ)上的對于新的政府組織模式的吁求成為了必然。
米歇爾·克羅齊在《官僚制現(xiàn)象》中指出，“大多數(shù)學者把官僚制組織看作是現(xiàn)代世界理性的化身，并因此而認為它高于所有其他類型的人類組織”。究其原因，在于官僚制是一種客觀的，基于指揮—服從關(guān)系所建立的層級組織，并由經(jīng)過嚴格培訓的公職人員承擔各項組織職能。政府依靠這種非人格化的組織模式，以及機械化的、精打細算的技術(shù)手段，承擔了資本主義初期發(fā)展過程中的國家職能。但是，情況并非總是如此樂觀。隨著資本主義社會的發(fā)展及其相應的國際政治經(jīng)濟格局的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的僵化的、層級制的官僚制組織模式則逐步與之不相適應。據(jù)此，克羅齊在《官僚制現(xiàn)象》中轉(zhuǎn)而對官僚制又這樣評論道：“另一方面，許多作家，常常是同一批人，則把官僚制看作是一種利維坦，準備把人類置入牢籠”。形成這種困境的根本原因，在于基于單一權(quán)力中心、經(jīng)職員化訓練的公務(wù)員、以及等級制組織等原則構(gòu)建的官僚制組織在當代陷入機構(gòu)膨脹、職能擴張、反應遲鈍、效率低下的困境。基于這樣的背景，探索新的組織方式的新公共管理運動蓬勃發(fā)展起來。現(xiàn)今，對公共行政與公共管理而言的新理論、新模式、新機制層出不窮，而政府治理理念的變革無疑是其中最核心的部分。
新公共管理運動中所提出的政府管理新理念，是一個多元化的集合體：在政府的角色和職能的定位上，新理念表現(xiàn)為在對“政府失靈”認識的基礎(chǔ)上的政府戰(zhàn)線的“全方位退卻”和市場價值的回歸，表現(xiàn)為公共服務(wù)市場化和社會化，表現(xiàn)為政府“掌舵”而不是“劃槳”；在政府管理的價值選擇上，新理念包括市場主導、顧客至上、服務(wù)意識、結(jié)果為本、民主參與等；在政府管理機制方面，新理念包括民營化與競爭機制的引入、從等級到協(xié)作的分權(quán)化政府、多中心自主治理結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)設(shè)計和提供中的公民參與、結(jié)果控制而非過程控制、以人為本和以共識為基礎(chǔ)的契約式管理等；在政府改革的戰(zhàn)略方面，新理念被概括為“核心戰(zhàn)略、結(jié)果戰(zhàn)略、顧客戰(zhàn)略、控制戰(zhàn)略和文化戰(zhàn)略”。這一多層次的政府管理新理念的集合體，展示了西方政府的“未來治理模式”或“政府管理的新愿景”。歸根結(jié)底，實現(xiàn)政府管理理念根本變革的關(guān)鍵，正在于構(gòu)架起新的組織模式來取代傳統(tǒng)的官僚制組織模式，從而實現(xiàn)政府治理方式的根本革新。
在此背景下，林登提出了“無縫隙政府”模式來實現(xiàn)對傳統(tǒng)公共部門的重建。對于“無縫隙組織”的涵義，林登這樣解釋道：
“無縫隙組織”是指可以用流動的、靈活的、彈性的、完整的、透明的、連貫的等詞語來形容的組織形態(tài)。對于那些和它相互作用、相互影響的人和事物來說，無縫隙組織提供了一種流暢的、真正的不費氣力的經(jīng)驗。無縫隙組織的顧客與服務(wù)提供者直接接觸；兩者之間不存在繁文縟節(jié)、踢皮球，或者是諸多遁詞。顧客的等候時間大大縮短。無縫隙組織以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)。并且，無縫隙組織的一切都是“整體的、全盤的”，它是一個完整統(tǒng)一的整體，無論是對職員還是對最終用戶而言，它傳遞的都是持續(xù)一致的信息。（注：拉塞爾·M·林登：《無縫隙政府》，中國人民大學出版社2002年版，第4頁。）
可以看出，以顧客為導向的“無縫隙政府”正是試圖以低成本、高效率、面對面、多樣化的服務(wù)，來滿足公民對于公共產(chǎn)品的個性化需求。在全球范圍掀起的新公共管理革命中，重建無縫隙組織，創(chuàng)建無縫隙政府，在行政發(fā)展和政府改革中正顯現(xiàn)出蓬勃生機。隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步建立和以顧客為導向的社會的形成，公共組織特別是政府部門的無縫隙建構(gòu)也正在悄然興起。雖然我們尚未引入使用“無縫隙政府”這一概念，但是“無縫隙政府”的組織模式實際上已經(jīng)融入了我國政府治道變革的實踐中。同時，盡管我們的行政機構(gòu)在實行無縫隙重建時遇到了諸多問題和困難，但源于西方的“無縫隙政府”概念，在后工業(yè)社會和信息時代的政府管理中仍然具有普適性。因此，借鑒“無縫隙政府”理念，在我們結(jié)合本國、本地實際進行政府改革的過程中必將具有重要的資源意義。
二、玉環(huán)經(jīng)驗
浙江省玉環(huán)縣在政府改革中創(chuàng)立了全程辦事制并進行了有力和有效的實施。這實際上正是以“無縫隙政府”模式改革行政機構(gòu)的一次有益嘗試。
玉環(huán)縣是全國十三個海島縣之一。人口46萬，陸域面積378平方公里。改革開放以來，玉環(huán)綜合實力明顯增強，經(jīng)濟增長率和人均國內(nèi)生產(chǎn)總值在全省名列前茅。1978年到2002年，全縣國內(nèi)生產(chǎn)總值從7910萬元增加到100.11億元，增長39倍，財政收入從847萬元增加到10.02億元，增長117倍。2002年全縣人均國內(nèi)生產(chǎn)總值突破3000美元；職工平均工資18956元，農(nóng)民人均純收入達到6651元，年均增幅分別為17.9%和6.7%，分別是1978年的38倍和64倍。隨著經(jīng)濟體制改革的進一步推進，玉環(huán)縣已完成從計劃經(jīng)濟到初級市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，并步入從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟到工業(yè)化中期的轉(zhuǎn)變。但是與蓬勃發(fā)展的市場經(jīng)濟不相適應的舊的政府運行模式已越來越制約縣域經(jīng)濟的進一步發(fā)展。于是“政府效率”問題被急切地提上了議事日程，其中又以來自企業(yè)以及社會各界對于政府審批制度改革的呼聲為最高。
就玉環(huán)縣政府的審批制度而言，截止2000年10月，全縣散布在各級各部門的審批、審核、核準、備案項目共987項。審批環(huán)節(jié)多、程序繁、時間長，出現(xiàn)了一個部門內(nèi)部之間層層審批，科員批了中層批、中層批了分管領(lǐng)導批、分管領(lǐng)導批了主要領(lǐng)導批，審批一個項目要上下跑多個科室，還不一定能夠辦成。“門難進，臉難看，事難辦”的現(xiàn)象普遍，個別單位及一些經(jīng)辦人員人為增加環(huán)節(jié)，給企業(yè)群眾制造麻煩。審批期限遙遙無期，一個建設(shè)項目從技改立項、土地報批、規(guī)劃、環(huán)評到投資建設(shè)少則幾個月，長的甚至拖上年余，這種“馬拉松式”的審批程序，致使企業(yè)從投入到產(chǎn)出的周期過長，嚴重影響了企業(yè)經(jīng)營決策的機遇和生產(chǎn)，給日常的投資、經(jīng)營活動設(shè)置了重重障礙，嚴重地惡化了當?shù)氐耐顿Y環(huán)境，一些本地企業(yè)甚至出現(xiàn)了外遷苗頭。
玉環(huán)縣委、縣政府認識到：精簡審批環(huán)節(jié)，提高辦事效率，改善投資環(huán)境，為各類經(jīng)濟組織和群眾提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，是適應玉環(huán)新一輪發(fā)展的要求，因此必須痛下決心，積極探索構(gòu)筑與市場經(jīng)濟相適應的政府新管理模式，于是，他們建立了“為民服務(wù)中心”，推行全程辦事制，并先后兩次進行了審批制度的改革。
“為民服務(wù)中心”于2000年9月正式投入運行。“中心”為縣政府派出機構(gòu)，常務(wù)副縣長兼任“中心”主任。由20個政府職能部門的全程辦事室組成，設(shè)業(yè)務(wù)窗口43個，配備窗口工作人員119名，關(guān)系不轉(zhuǎn)，性質(zhì)不變，業(yè)務(wù)上接受原單位指導，工作上接受“中心”和派出單位的雙重領(lǐng)導。“中心”業(yè)務(wù)窗口主要辦理生產(chǎn)性、經(jīng)營性項目審批，辦理基礎(chǔ)設(shè)施使用權(quán)審批和各類經(jīng)濟組織、城鄉(xiāng)居民申請的有關(guān)證照等等，辦理由20個職能部門授權(quán)的268個項目。
為了進一步理順“中心”工作，完善為民辦事制度，2001年6月，縣政府創(chuàng)立了“全程辦事制”，并在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門推行。其具體做法是：設(shè)立全程辦事制協(xié)調(diào)中心，與為民服務(wù)中心合署辦公，負責全縣全程辦事制的指導、協(xié)調(diào)、組織和督促等工作。所謂“全程辦事”，即各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)確定全程員負責申辦事項的服務(wù)。員接收事項后，按照規(guī)定對辦理過程進行跟蹤辦理，全程負責事項的交辦，復核和監(jiān)督，并負責同申辦人聯(lián)系，做到全過程、全方位。全程辦事制協(xié)調(diào)中心窗口的項目辦理，推行“一站式”服務(wù)，實行“五制”辦理，即對簡易事項實行即收即辦的直接辦理制；對一般事項實行承諾辦理、按時辦結(jié)的承諾辦理制；對特殊事項由為民服務(wù)中心牽頭組織有關(guān)部門會審或踏勘，并作出決定的聯(lián)合辦理制；對上報事項由窗口在承諾時限內(nèi)辦好上報材料的負責辦理制；對控制事項實行明確答復的明確答復制。窗口受理實行一次性告知制度，遇申報材料不齊全情況，窗口必須一次性書面告知補辦事項。
為了配合為民服務(wù)中心的工作和全程辦事制的有效實施，縣政府又于2000年10月和2002年3月先后進行了兩次行政審批制度的改革，大量削減審批、核準、備案、審核等項目，各種項目從原來的987項裁減至582項，取消了405項，占總項目數(shù)的41.03%。截止2002年底，為民中心共受理各類事項173871件，辦結(jié)率100%，群眾滿意率達99.86%。
從以上對玉環(huán)縣政府行政審批制度和為民辦事體制改革的考察可見，其改革的目標，正是要創(chuàng)建一個綜合性的行政審批機構(gòu)，以此提高審批服務(wù)的質(zhì)量。而這一行政機構(gòu)改革正類似林登的“無縫隙政府”的公共部門重建范疇。為實現(xiàn)這一目標，玉環(huán)縣政府采取了一系列措施。在審批機構(gòu)的設(shè)置上，他們對傳統(tǒng)的行政審批機構(gòu)進行了重組，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)建一個跨職能的獨立部門——“為民服務(wù)中心”，由其統(tǒng)一行使原先其他審批部門分別行使的審批權(quán)，以實行“一站式”服務(wù)；在審批內(nèi)容和程序上，他們大批量削減審批項目，以簡化辦事程序；在審批服務(wù)的提供方式上，他們推行全程辦事制，并建立員隊伍，全過程、全方位為民提供服務(wù)；在機構(gòu)的人員配備上，他們的“為民服務(wù)中心”由常務(wù)副縣長親自掛帥當主任，在審批制度改革中，縣長親任組長。通過上述諸多措施，玉環(huán)縣政府正努力提高其在行政審批項目上的服務(wù)質(zhì)量。但是，玉環(huán)縣的這一改革實踐，也面臨著一系列的困難。其中較為突出的是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門沒有依據(jù)全程辦事制來提供相應的行政審批服務(wù)，而僅僅將其看成搞形式、走過場，消極應付；甚至是雖然經(jīng)二輪審批制度的改革，辦事環(huán)節(jié)、程序仍然繁復、透明度仍然不高，同樣存在互相推諉扯皮、吃拿卡要等不良現(xiàn)象。那么，像我們這樣具有特定文化背景和歷史傳統(tǒng)的政府應該如何進行“無縫隙重建”呢？
三、無縫隙重建的可行性
林登指出：“無縫隙組織是行動快速并能夠提供品種繁多的、用戶化和個性化產(chǎn)品和服務(wù)的組織，并以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)”。由此可見，用“無縫隙組織”模式重建政府部門正是為了滿足在以顧客為導向的社會中，公民對于高質(zhì)量的公共產(chǎn)品的需求。這種公共服務(wù)尤其體現(xiàn)在服務(wù)的多樣性、便利性上。而這對于依靠傳統(tǒng)的官僚制組織模式運營的政府而言，是無法提供的。結(jié)合玉環(huán)縣的實例，我們可以看到玉環(huán)縣政府正是為滿足公民對于高效、便利、快速的行政審批服務(wù)的需求，才開展了政府行政審批機構(gòu)的改革。玉環(huán)經(jīng)驗證明了“無縫隙組織”模式在中國行政機構(gòu)改革的可行性。當然，在玉環(huán)的經(jīng)驗中，由于行政改革的路徑依賴性（例如改革配套制度的制約、行政改革的內(nèi)部制約）等等原因，它也存在著種種困難和問題。總結(jié)玉環(huán)經(jīng)驗，探索“無縫隙重逢”的可行性途徑，其重要的經(jīng)驗教訓有如下幾點：
1.以“無縫隙政府”重建打破傳統(tǒng)的官僚制行政模式，為政府服務(wù)質(zhì)量的提高作組織結(jié)構(gòu)上的保證。
長期以來，西方政府行政機構(gòu)的組織模式就是馬克斯·韋伯所描述的官僚制。隨著資本主義和全球化政治經(jīng)濟格局的發(fā)展，官僚制越來越受到質(zhì)疑和批判。打破傳統(tǒng)的官僚制行政模式，建立適應后工業(yè)社會和信息時代的“后官僚制行政模式”，既是時代的迫切要求，又是當代政府改革和政府管理的自覺目標。官僚制模式的突出特征包括公共服務(wù)的壟斷供給、權(quán)力的高度集中、等級與層級制、規(guī)則為本與過程控制、專門化、非人格化等等。這種組織模式適應“煙囪林立”的“大工業(yè)時代”，與信息時代對政府管理的需求相去甚遠。比如，官僚制組織的一大弊端就是機構(gòu)具有自我膨脹的傾向。隨著機構(gòu)的不斷膨脹，管理層次越來越多，機構(gòu)也變得越來越僵化。在全球化競爭的條件下，政府的行政能力已成為確立國家競爭優(yōu)勢的一個核心因素，官僚制組織那種金字塔式的垂直的、僵化的組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)無法適應全球化競爭的需要。
為提升政府的行政能力，使之適應當代社會發(fā)展的需要，必須對傳統(tǒng)的官僚制組織模式進行革新，構(gòu)架起新的政府組織模式。而實現(xiàn)政府部門重建的關(guān)鍵是在對政府機構(gòu)重新分類基礎(chǔ)上的機構(gòu)重組。套用林登的話來說，就是拆除政府內(nèi)部的“柏林墻”，建立職能交叉的團隊。玉環(huán)經(jīng)驗也表明了“無縫隙組織”模式是打破傳統(tǒng)的官僚制行政模式提高政府服務(wù)質(zhì)量的有效手段。玉環(huán)經(jīng)驗中存在的問題正證明“無縫隙重建”還需要進一步推進。比如對于條塊分割依然存在，辦事環(huán)節(jié)、程序仍然繁復，透明度仍然不高，甚至出現(xiàn)“兩頭辦”的現(xiàn)象，大刀闊斧地撤并職能部門的一部分中層機構(gòu)是一條可以試行的方法。林登在《無縫隙政府》中這樣評說道，“根據(jù)世界各國行政機構(gòu)重組和重建的實踐，重建尤其要求改變中級管理層，這也是對變革抵觸最多的地方”。（注：拉塞爾·M·林登：《無縫隙政府》，第215頁。）同時，因為政府部門對現(xiàn)有的工作分工太細，職能部門劃分太多，因而造成組織內(nèi)部存在著過多喜好控制別人的中層管理者。這些冗余人員是現(xiàn)行政府機構(gòu)行政效率低下的主要原因之一。這樣，面對組織中存在的“中梗阻”和“官僚主義”疾患，可行的途徑就是撤并中層，扁平化組織。就玉環(huán)而言，可以借組建“為民服務(wù)中心”這一契機，對職能部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職責權(quán)限進行重新劃分和撤并，如把涉及審批部門的權(quán)責劃并為審批權(quán)、執(zhí)法監(jiān)督權(quán)和輔助決策權(quán)三項職能，中層機構(gòu)也相應地撤并為審批股（室）、執(zhí)法監(jiān)督股（室）、辦公室（負調(diào)查研究、信息處理以及后勤保障等事項）。在機構(gòu)重組的基礎(chǔ)上，將各職能部門的審批權(quán)限一律歸并到為民服務(wù)中心，而各職能部門的主要職能則是行政執(zhí)法監(jiān)督以及本部門重大事項的計劃與決策。通過部門重建，使之既有利于實現(xiàn)審批事項的“一條龍”辦理服務(wù)，也有效地杜絕目前一些審批部門一批了事、監(jiān)督不力、流于形式的重審批、輕監(jiān)管現(xiàn)象，從而提高政府行政效率。
2.以跨職能團隊以及“通才”型公務(wù)員向公民提供一步到位的服務(wù)。
玉環(huán)縣政府通過設(shè)立為民服務(wù)中心，推行全程辦事制，實現(xiàn)了林登所說的，“通過清除內(nèi)部障礙、組建職能交叉的團隊、為顧客提供一步到位的信息和服務(wù)”。（注：拉塞爾·M·林登：《無縫隙政府》，第5頁。）
當然，全程制能否有效推行，關(guān)鍵在于能否科學地組建跨（多）職能團隊，并培訓出“通才”型全程員來提供相應的服務(wù)。跨職能團隊的組建是至關(guān)重要的。通過跨職能團隊的組建，公共部門得以打破舊有的不同職能部門之間的壁壘。因而，職能交叉的團隊在提供公共服務(wù)方面能越來越多地承擔起更大的職責。就玉環(huán)縣而言，其通過機構(gòu)的撤并，就是為了組建這種職能交叉的團隊，來提供“無縫隙”的服務(wù)。這也是對生產(chǎn)者社會向顧客社會轉(zhuǎn)變的回應。
在科學地設(shè)計好跨職能團隊后，我們必須著手培訓出“通才”型全程員來提供一站式的服務(wù)。因為多職能團隊把重點放在結(jié)果上（而不是投入或產(chǎn)出上）；他們對客戶的需求迅速做出反應，他們強調(diào)的是適應面廣泛的、多面手的角色。而由于“陳舊的分工體制”造就了政府部門諸多的“專家”，因此如何讓一線員工從“專家”轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂卸喾N技能的“通才”，就成了問題的關(guān)鍵。就玉環(huán)縣的行政審批制度改革而言，探索出相應的公共人力資源培訓方案，對全程辦事員進行科學地培訓、監(jiān)督、評估、激勵，是使“為民服務(wù)中心”這一制度設(shè)計能否產(chǎn)生實效的關(guān)鍵。
3．通過“自組織文化”的創(chuàng)建來規(guī)制“規(guī)則迷宮”解制后的組織行為。
當代社會是一個顧客導向型的社會，它將顧客區(qū)分為外部顧客和內(nèi)部顧客。而傳統(tǒng)公共機構(gòu)在對待內(nèi)、外顧客時，顯然陷入了“規(guī)則迷宮”之中。在改革前的玉環(huán)縣，對外部顧客而言，眾多的行政審批項目、繁瑣的審批手續(xù)、長期審批等待，使得公眾對于行政審批服務(wù)難以滿意。同樣，對內(nèi)部顧客來說，“公共行政規(guī)則約束的本質(zhì)，使它在許多領(lǐng)域行動緩慢、缺乏彈性。公務(wù)員制度本身變成了規(guī)則的迷宮，它被設(shè)計成防止公務(wù)員濫用權(quán)力、確保更公平的雇用政策、避免政府職位私相授受及政治剝削的體系。”（注：參看B·蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，中國人民大學出版社2001年版，第111頁。）受這些規(guī)則的約束，公共機構(gòu)在面對公民對公共服務(wù)多樣化的需求時，就顯得反應遲緩，效率低下，難以滿足公民的要求。不單外部顧客對此頗有微辭，就是在公共機構(gòu)內(nèi)部，規(guī)則與規(guī)則的目標群體之間的抵觸情緒也不斷滋長，導致了公共部門的低效率。梅因茨在談到“統(tǒng)治失效與治理能力問題”時曾經(jīng)這樣描述它：“目標群抵制限制他們行為的規(guī)范時有發(fā)生。現(xiàn)在，規(guī)范干預加強或越來越堅決主張自主都有可能會進一步強化這種抵制。很明顯，管理規(guī)范已經(jīng)不能激發(fā)那些依靠個人主動性、創(chuàng)造性和積極性的行為。”（注：俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2001年版，第208頁。）
面對效率低下的公共機構(gòu)，林登的“無縫隙政府”模式為我們指明了一條革新之路。在我們這個以顧客為導向的社會中，我們必須將公共產(chǎn)品和服務(wù)供給過程中的參與者也當作顧客的一部分。在政府活動中，要使外部顧客滿意，首先需要使內(nèi)部顧客——國家公務(wù)員感到滿意。因為作為內(nèi)部顧客的國家公務(wù)員在行政過程中的參與程度和積極性，在很大程度上影響著外部顧客的滿意度。無法想象一個連內(nèi)部顧客——國家公務(wù)員——都不能滿意的政府，能夠提供令人滿意的公共產(chǎn)品和服務(wù)給外部顧客。為此，行政機構(gòu)的內(nèi)部規(guī)則約束必須要充分體現(xiàn)對國家公務(wù)員的尊重與信任。
為此，依照“無縫隙政府”管理的要求，在規(guī)則解制后，對于公務(wù)員的行為規(guī)制主要依靠“自我管理團隊”。正如林登所說，“越來越多的公共部門（同樣也表現(xiàn)在私人部門）使用自我管理的團隊。自我管理的團隊在將高層管理減少到最低限度的基礎(chǔ)上自我規(guī)劃、實施和評估自身的工作。它們首要關(guān)注的是外部顧客的需求，而不是內(nèi)部官僚的需求”（注：拉塞爾·M·林登：《無縫隙政府》第5頁。）。自我管理團隊通過最大限度地裁撤了中層管理監(jiān)督機構(gòu)及人員，減少公共機構(gòu)的冗余度，激發(fā)起公職人員的責任心和積極性，從而提高內(nèi)外顧客的滿意度。
4.信息化為公共部門的“無縫隙重建”提供堅實的技術(shù)基礎(chǔ)。
通過跨職能部門的創(chuàng)建和部門內(nèi)部跨職能團隊的組建，職能壁壘將被有效地清除。一旦職能壁壘被消除，管理人員就需要基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)來支持“隨時隨地”的無縫隙服務(wù)。國際互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，為政府組織結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化提供了現(xiàn)實的技術(shù)前景和技術(shù)支持，在此基礎(chǔ)上發(fā)展起來的“電子政務(wù)”將真正成為無縫隙的政府。在這里，顧客無須親自前往公共服務(wù)機構(gòu)，而只需通過電腦終端即可隨時獲得政府提供的一攬子服務(wù)。
“傳統(tǒng)的行政模式是伴隨著羽毛筆和其后的打字機技術(shù)而產(chǎn)生并發(fā)展壯大的”（注：歐文·E·休斯：《公共管理導論》第20頁。）。那么，現(xiàn)今的信息技術(shù)革命有力地推進了政府組織模式的轉(zhuǎn)變。通過交互的網(wǎng)絡(luò)，政府部門可以迅捷、廉價、高效地收集到各種信息，并通過組織內(nèi)部的信息傳遞系統(tǒng)，將相關(guān)信息分發(fā)到相應部門，由其及時地對于顧客需求作出反應。正是基于這一快速的信息傳遞通路，傳統(tǒng)官僚制結(jié)構(gòu)中的中間階層將被削減，取而代之的是扁平化的組織模式。
必須指出，我們所說的開發(fā)與應用各種信息技術(shù)，目的都是為了帶來一場辦公室革命，但是如果組織機構(gòu)沒有進行無縫隙重建，則可能會帶來相反的結(jié)果。長期宣告的由計算機帶來的辦公室革命從未發(fā)生，主要原因是我們試圖把效率低下的、分散的工作程序自動化。我們?nèi)绻麑⒈孔镜摹⒋魷慕M織機構(gòu)自動化，可能做錯誤的事情也會更快。“幾乎所有的重建方案都運用了最先進的技術(shù)，包括當?shù)氐木W(wǎng)絡(luò)、客戶／服務(wù)器計算機系統(tǒng)、圖形用戶界面、電子成像等。但是，只有工作重新設(shè)計以后，技術(shù)才能發(fā)揮作用。”（注：拉塞爾·M·林登：《無縫隙政府》第100頁。）
由上可見，當傳統(tǒng)的官僚制組織在當代以顧客為導向的社會中普遍陷入困境時，依據(jù)林登的“無縫隙政府”概念，對傳統(tǒng)政府機構(gòu)進行重建是可行的。通過重建，傳統(tǒng)政府機構(gòu)中的條塊化分割的機構(gòu)模式被扁平化為跨職能的團隊。同時，取代原先科層制結(jié)構(gòu)中的公務(wù)員的是將承擔起多樣化職能的“通才型”人員。他們依靠現(xiàn)代化的信息技術(shù)，滿足顧客對公共服務(wù)的速度、多樣性、質(zhì)量和便利等方面的要求。
四、余論
“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源”。著名的諾斯悖論闡明了政府在經(jīng)濟乃至整個社會發(fā)展中的重要地位。因而，身處后工業(yè)社會和信息時代，在全球經(jīng)濟一體化的強力推動下，為了占領(lǐng)競爭的制高點，我們的各級政府必須全面實施政府機構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變行政模式。對于這一點，現(xiàn)今已沒有多少人會持異議了。那么問題被歸結(jié)為我們應該吁求什么樣的政府？它應該以何種方式提供公民所需的公共服務(wù)？
在本文中，我們討論了對政府進行“無縫隙重建”的必要性和可行性。通過“無縫隙重建”，政府機構(gòu)擺脫了傳統(tǒng)官僚制的羈絆，可以成功回應當代公民對公共服務(wù)低成本、高效率、個性化的要求。但是，問題還繼續(xù)在于，政府的“無縫隙重建”，歸根結(jié)底，只是將革新限制在政府機構(gòu)自身。換言之，它僅僅觸及了政府運行結(jié)構(gòu)的變革。但是市場和國家在資源配置過程中都會失效的事實，打破了新公共管理運動倡導者的信念，表明了“無縫隙政府”的限度。正是在這樣的意義上，羅西瑙等學者倡導治理理論。在羅西瑙等人看來，“治理是一系列活動領(lǐng)域里的管理機制，他們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效的發(fā)揮作用”。（注：詹姆斯·N·羅西瑙：《沒有政治的治理》，江西人民出版社2001年版，第5頁。）治理概念表明，在社會問題的求解中，我們需要在市場、政府之外再引入第三主體或機制——“第三部門”。第三部門概念的引入反映了這樣一個事實，即在我們這個權(quán)威多元化的社會中——政府不再是權(quán)威壟斷者——政府和公民組織、非政府組織、自愿性社團、協(xié)會、社區(qū)組織、利益團體可以開展多領(lǐng)域、多層面的互動和合作，共同調(diào)控經(jīng)濟和社會發(fā)展。因此，就當代的政府治道變革而言，我們不應只是關(guān)注政府內(nèi)部的去官僚化革新，第三部門在推動政府重建過程中的作用同樣值得我們重視。只有在這雙重意義上所進行的政府重建，才可謂是全方位的政府治道變革。
