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[摘要]服務行政的含義一般從觀念、功能、本質三個層面來理解。我國服務行政的發展之所以出現種種問題，其中一個重要的原因是沒有確立明確的服務行政的價值取向。我國服務行政的價值取向可以定位為:以社會公眾為中心的、高效的、公開的、法治的、責任的、創新的、同公民權利的尊重和保護相協調的服務行政的價值體系和行為取向。

[關鍵詞]服務行政；價值取向；社會公眾；公民權利

一、服務行政的含義

20世紀80年代以來，西方各國掀起一股行政改革的浪潮，其重要目標之一就是實現由過去“以政府為中心”的管制模式向“以滿足人民的需求為中心”的公共服務模式轉變。我國的行政改革不可能不受到世界行政改革的影響，更何況我國的行政改革本身正如現行憲法所規定的具有“為人民服務”的根本宗旨，因此，我國行政改革也要實現從管制行政向服務行政的轉變。然而，在傳統上，我國的公共行政是直接維護政治統治的工具，從操作層面上來看，一直忽視了其公共服務的本質屬性，是典型的管制行政。為了實現從管制行政向服務行政的根本轉變，必須首先弄清服務行政的含義，在此基礎上，才能對服務行政的價值取向進行正確定位。

自從行政權產生以來，人類行政模式經歷了統治行政、管制行政和服務行政三個階段。統治行政是一種強權制度，實質是專制，與民主相悖。管制行政只是人類行政模式總體性轉變的一個過渡，歸根結底還仍然屬于強權制度。服務行政才是人類行政模式的人性回歸，是一種真正意義上的公共行政，強調的是以人為本，切實尊重和保障人權。

那么，服務行政的含義是什么?服務行政的含義一般從觀念、功能、本質三個層面來理解。

從觀念層面看:服務行政應以社會公眾的需求為出發點，確立親民意識，以社會公眾的意志為根本向度[1]。以社會公眾為導向，就是公共服務提供從政府本位、官本位向社會本位、民本位轉變的一個根本思路選擇，也是政府與社會之間正確關系的體現[2]。確立責任意識，以責任意識為主要先導，徹底改革過去那種只對上級負責，不對社會公眾負責的局面。行使權力并非政府唯一的存在方式，承擔責任才是政府的第一要義。行政機關行使的每一項權力背后都連帶著一份責任，拒絕應該行使的權力是一種失職，錯誤行使權力要承擔責任。各級政府應當始終是人民根本利益的忠實代表者和實踐者，努力實現從政府權力本位向責任本位的轉變。

從功能層面來看:服務行政就是要轉變政府的角色，使政府成為公共服務的供給者。服務行政就是要以出于公心、服從民意、設身處地為人民著想、努力提高服務質量為己任，以社會公眾的滿足程度為最高標準，而不應該過分強調“特殊集團”的意志，不應該以政府自身的規則為導向。如果說統治行政以統治者的意志為出發點，管制行政以效率的追求為主要導向，那么，服務行政則把人民的意志置于最高位置，將效率的追求落實到人民獲得的服務質量上來，真正做到同志所說的:“權為民所用，情為民所系，利為民所謀。”美國華盛頓市政府為了服務社會，在政府部門實行了許多改革，主要抓了三件事:一是舉行市民大會，讓市長直接聽取市民的意見；二是讓市長到社區去，以促進市長與市民的溝通；三是借助網絡手段，直接在網上為市民服務[3]。這些措施，縮短了管理的中間環節，也縮短了管理者與管理對象接觸的距離，起到了服務型管理的作用，從而大大地提高了服務質量。

從本質層面來看:服務行政應以人民為主體，使政府充分發揮社會公共事務的服務性功能，而不能過分強調維護政治統治的工具，更不能是高高在上的官僚機構和脫離社會的“異己力量”[1]。傳統政府公共服務的一個主要特征，就是以行政計劃替代公眾意愿，以精英設計替代公眾參與，忽視公眾的需求和偏好，如公眾項目建設安排多少由政府部門說了算，這種錯位現象應加以糾正[2]。我國正進入全面建設小康社會的新階段。在新的發展階段，政府職能轉變的重點是強化公共服務職能，以促進經濟社會全面協調發展。西方各國政府迫于發展經濟的壓力，同時為了適應全球化的發展趨勢，開始變革其公共行政。他們是在統治行政向管制行政推進的基礎上，經過了法治的進程，經過了對韋伯官僚制的超越，同時又運用政治技術的變換，走上了服務行政的道路。

二、確立服務行政正確價值取向的重要性

中國正處于前所未有的經濟、政治、社會的全面改革時期，政府是這場改革的發動者。改革的推動者自身也必須進行改革，并自覺引起行政模式的變化。但是，中國傳統的公共行政模式是在計劃經濟體制下形成的，本質上是一種權力行政模式。二十多年的改革，一定程度上沖擊了這種權力模式，問題是新的模式還沒有完全建立起來。

目前的情況是，新舊時期交匯，新舊體制轉軌，我國的行政模式呈現出一種混合型的特征:一方面，由于熟人社會的根基，使得非制度化的人情行政還在政府管制中起著相當大的作用，另一方面，在中國共產黨的倡導下，法治建設全方位推開；一方面，由于傳統金字塔下的科層等級結構的土壤深厚板結，集權行政還在承擔著某些公共行政職能，另一方面，近年頒布的《行政訴訟法》和《行政復議法》、實施的各種聽證制度以及公共質詢制度，參與行政正逐漸受到政府的重視，同時也受到民眾的青睞；一方面，建立在等級基礎上的身份行政，一時還揮拂不去，另一方面，公務員與政府關系開始契約化，公共事務的管理、經營也通過招標合同、拍賣開始契約化。總之，我國目前正處于強力行政與柔性行政并存、人情行政與法治行政并存、等級行政與參與行政并存、身份行政與契約行政并存的狀態[1]。我國服務行政的發展之所以出現以上種種問題，其中一個重要的原因是沒有確立明確的服務行政的價值取向。

服務行政作為一種新型政府管理的實踐模式，是十分復雜的社會大系統中的子系統，它的建設與發展過程中還有許多需要進一步探索和創新的問題，需要通過正確的價值取向來把握，因此，確立服務行政自身的價值取向，有著十分重要的意義。服務行政的價值取向是在服務行政的建設過程中應遵循和選擇動態的價值目標，它發揮著整合服務行政系統中的各種要素和功能，使服務行政建設向既定的目標發展的制約和導向作用。服務行政的價值取向包含兩個方面的內涵:一是從理論層面上來講，服務行政的價值取向是服務行政的價值目標，是服務行政發展中的一種有目的的價值選擇，具有一定的抽象性；二是從實踐層面上來講，服務行政的價值取向是服務行政發展的行為取向，它受到客觀條件等其他因素的影響制約，并在與這些因素進行相互作用的過程中發揮導向作用，具有一定的工具性。

不管是服務行政的理論價值取向還是實踐價值取向，都對服務行政的發展發揮著重要的作用，這些作用主要表現在:一是當服務行政的階段性目標同最終性目標發生沖突時，階段性目標能服從最終性目標；二是當服務行政的建設遇到各種問題時，能從整個社會發展的目標來分析和解決；三是當服務行政遇到價值沖突時，能作出正確的價值判斷，并作出選擇。只有重視并發揮這些作用，才能解決服務行政建設中遇到的各種問題，才能減少盲目性，才能使我國的服務行政建設向既定的目標發展。

從國外服務行政建設的情況來看，服務行政建設有兩個主要的目標，即通過服務行政建設達到為社會公眾提供更好的服務和對政府的運行進行有效監管的目的。以美國和歐盟為代表的西方國家，無一例外地將為社會提供優質服務，作為服務行政建設的目標。國外服務行政的價值取向也是從改善對社會公眾的服務為目標而確立起來的。而我國的國情和政府改革的目標與西方國家不同，根據我國行政改革的現狀、法制建設情況和經濟社會發展水平，我國服務行政的首選目標確定為加強政府職能和角色轉變，加強業務監管，使政府服務職能從全能型轉向有限型，從直接提供者轉向促進者、指導者、合作者，在此基礎上全面提高對企業和社會公眾的服務水平。筆者認為，服務行政的價值取向是貫穿于服務行政建設始終的，它同服務行政的目標有一定的聯系，但它們是兩個不同的概念。在監管和服務兩個目標上，監管也是為了服務，是為了更好地為社會公眾服務，而為社會公眾服務才是我國服務行政建設核心的價值取向。確定了以社會公眾為核心的目的價值取向，還要根據人們的需求、利益等因素，確定服務行政的行為取向，使服務行政向正確的方向發展。

三、我國服務行政價值取向的定位

根據以上闡述，我國服務行政的價值取向可以概括為:以社會公眾為中心的、高效的、公開的、法治的、責任的、創新的、同公民權利的尊重和保護相協調的服務行政的價值體系和行為取向。

它包含以下幾個方面的具體內容:

1．以社會公眾為中心。這是服務行政價值取向的核心，也是政治文明的標志。政府是為社會公眾服務的，政府的管理是為了更好地實現服務的職能。中國共產黨立黨施政的根本宗旨是為人民服務。各級政府在我國經濟社會發展中，處于領導地位，發揮重要作用，其職能是為人民掌權，為人民服務。行政權力是人民為了一定的目的而從基本人權中派生出的一種權力。而由基本人權中派生出的行政權力，只有以人民為基礎才會有生命力，行政權只有以人民為本位，才能夠有合法性可言。作為以“全心全意為人民服務”為宗旨的我國人民政府，更應該以人民為本位，以社會公眾為中心，以服務人民為出發點，以尊重人的個性、確立人的價值、維護人的尊嚴為使命。2

l高效。高效是政府管理的起點和落腳點，是服務行政的目標。服務行政要求政府重視提高行政效率，要求其公務員對社會公眾遇到的問題迅速地作出反應，做到重質量、惜時間、講效率，讓群眾少耗時間，少費精力，少花錢財，方便辦事。沒有效率的政府，是無能的政府。然而，長期以來，低效率、高成本，甚至說什么“只算政治賬，不算經濟賬”，成了政府管理的通病，從而過高的行政成本造成了嚴重的社會危害。這是與服務行政的高效性格格不入的。

3．公開。這是服務行政發展的客觀要求。現代社會，社會公眾的知情權比什么都重要。一則，公開是對人民群眾主人翁地位的認可。二則，公開有利于加強監管。三則，社會公眾的知情權與信息公開化，是人民群眾管理國家事務的基礎，離開了知情權，公民參與國家事務就是一句空話。服務行政的實現將使更多的信息向社會公眾公開，政府在制定政策、作出重大決策過程中，可以讓社會公眾通過各種途徑廣泛參與，發表各種意見，提出各方面的建議，從而也能更好地提高服務質量。所以，政府只能為公共利益而活動，讓權力在陽光下運行，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私外，政府更多的信息都應當公開。

4．法治。法治是服務行政題中應有之義。一般來說，政府法治建設應包括規定政府職權和職責的實體法和規定政府如何行使職權和履行職責的程序法。就我國目前的法治實踐來看，在追求服務行政的過程中，程序應具有更為重要的意義。程序是法律的核心，沒有程序，法律就形同虛設，服務行政就會走樣異化。此外，政府法治建設，要求政府帶頭做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，實質上就是依法行政。所謂依法行政，就是各級政府及其公務員嚴格按照憲法和法律規定行使權力，履行自身職責，處理國家事務和社會公共事務，保證政府的各項工作依法進行。依法行政要求各級政府養成并最終形成“唯法是從”和法律制度神圣化的遵法、守法的文化和習慣，堅持“法無授權則違法”、“法不禁止則自由”的原則，做到“有權必有責，用權受監督，侵權要賠償”，堅決杜絕以任何名義侵犯公民的自由和權利的現象的發生。

5．責任。服務行政是承擔責任的行政。政府行使權力，必須有相應的責任，責任與權力的相伴性是人類文明進展中的一種共生現象。現代法治就是在規定權力的同時，使責任盡量明確化。如果服務行政沒有責任與之相伴，不僅服務會異化，而且也有可能產生任性與張狂。從邏輯的視角看，這種沒有責任的服務是非理性的，是不受人民歡迎的。因此，責任應該成為服務行政的規則邊界，當服務行政沒有責任規則或者越出責任規則時，也就意味著服務效能在人們心中的遞減，必然會使民眾或多或少地喪失對政府的信任，民眾對服務行政的消極態度，必然會使服務的成本加大。可見，責任能夠有效地督促政府自律，從而使服務行政按法定的軌跡運行；責任也對政府具有制約作用，即一旦政府的權力超越了責任邊界，責任就會構成對政府權力越界的一種懲罰，這種責任對服務行政的規范，主要體現在對服務行政的心理警戒。就是說，責任是服務行政的動力，也是服務行政的壓力。這種責任包括政治責任、行政責任、法制責任和道義責任。這種服務行政的責任性表現為必須強化政府責任。強化政府責任應當包括:一是在服務行政過程中，必須強化政府的管理監督責任，不能借故推卸，否則就是失職。二是由非政府主體承擔的公共服務項目，按照權限與責任相一致的原則，政府、市場主體、社會主體都應當對各自分擔的責任負責，并互相監督。三是政府應當更多地向公共服務對象(如本地居民)負責，社會公眾對公共服務的評價認可程度，應當足以影響政府公共服務項目負責人的獎懲任免，這樣可使政府公共服務部門更加關注改進服務，切實對公共服務負起責任。

6．創新。創新的核心就是政府在服務行政的過程中積極地尋求變革，努力使觀念、做法、理論和體制等與變化了的客觀實際相符合，真正做到與時俱進。創新是對傳統觀念、做法、理論、體制、技術等進行揚棄的過程，是在科學理論的指導下，解放思想，實事求是，研究新情況，解決新問題，形成新成果，求得新發展的過程，最終提高服務行政的服務質量和服務水平。創新要緊貼工作的需要，緊貼社會公眾的需要，切實尊重和保障公民的各項權利，其中要特別強調保護公民自由、財產、生存、安全等基本人權，重點突出為公民提供教育、社會保障、低息住房等全方位公共福利，十分注重人的工作環境的優化、生活環境的美化和自然生態環境的保護與改善。除此以外，還要維護社會的穩定和生產、生活秩序，盡最大可能提供公共服務物品，促進社會的發展和進步。

[參考文獻]

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