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世界正處在世紀之交。如果說20世紀是中華巨龍從昏睡到覺醒的世紀的話，那么21世紀將是這條巨龍騰飛天際的世紀。我們有理由保持樂觀，對新世紀充滿美好的憧憬和信心；我們又應該十分清醒：巨龍的騰飛要靠全面、深入的改革來實現，包括經濟體制、政治體制和行政體制的改革。

傳統行政體制的回顧與反思

建國以來，我國政府體制的建立和發展主要受到以下幾個方面的影響：1）意識形態——即馬克思主義關于社會主義政府體制的理論構想和基本原則；2）蘇聯政府體制模式；3）中國傳統政府體制和政治文化；4）我黨長期革命斗爭中的實踐經驗；5）發展的目標定位和戰略選擇〔1〕。五種因素共同作用的結果，使我國政府體制具有全能主義特征。

全能政府可以定義為在某種崇高意識形態的指導下實行大規模干預以圖徹底改造和重塑社會的大政府。從改革以前的情況看，我國全能主義行政體制的外在特征表現在以下方面：1）政府萬能與社會萎縮：“市民社會”極不發達，完全依賴政府部門處理一切公共事務；社會中介組織官僚化，在某種程度上成為政府的延伸而不是政府與社會之間的中介；社會自我約束力下降，指靠政府來約束不良社會行為，忽視了個人行為的自我約束和社會約束；社會對政府的約束力不足。2）政府職能過度膨脹，即管了很多不該管也管不好的事情。3）政府職能結構〔2〕不合理：經濟職能過強，社會職能過弱；在經濟職能中，微觀管理功能過強，宏觀管理功能過弱；社會管制功能過強，社會服務功能過弱。4）機構臃腫，部門林立，部門之間缺乏有效的協調。5）行政機關工作人員隊伍龐大，素質低下。6）權力過分集中。

不可否認，傳統行政體制（本文指78年改革以前的行政體制）在我國的形成具有某種必然性，也曾經起到積極的作用。但回頭來看，傳統體制在形成時就孕育著許多難以克服的內在矛盾。

首先是目標多元性與手段單一性的矛盾。目標多元即政府追求的目標涉及到政治、經濟、教育、文化、社會等各個領域，手段單一性則表現為對行政手段的過分依賴。行政手段以權力為基礎，層級節制、明確的權威和相應的服從則是其根本特征。手段單一性在實踐中表現為對經濟手段、經濟杠桿的忽略和排斥，表現為“人治”取代了法制。其結果是目標與手段之間缺乏內在適應性，行政體制必然缺乏活力。

其次是政府的角色沖突和角色錯位。在社會主義經濟體制中，公有制實際上是政府所有制，政府所有制又以部門所有制為其主要形式。在這種制度安排下，本應由企業追求的東西實際上亦為政府部門所追求，從而導致角色沖突：一方面，作為企業的所有者，各政府部門要追求經濟收益和利潤；另一方面，作為公共權力的擁有者，它們要促進公益并保護公眾作為公民和消費者的權益。當所有者的角色壓倒了公共權力擁有者的角色，對經濟效益的追求以犧牲社會效益和消費者的權益為代價時，就是政府角色的錯位。

第三是大一統要求和協調困難的矛盾。全能政府的特點是追求大一統，它要求全社會統一意志、統一行動來實現崇高的目標，而社會的統一又以不同層級政府、政府不同部門之間的高度統一為前提。統一靠協調來實現，而傳統行政體制使得政府內部的協調困難重重。從管理學角度來看，作為協調對象的單位若以算術級數增加的話，單位之間的關系系數將以幾何級數增加，協調任務量和困難性也以幾何級數增加。部門林立的結果必然是協調困難。如果從更深層次上找原因，所有者角色把政府部門的管理活動與其自身的經濟利益密切掛鉤，而圍繞切身利益的沖突無疑比僅涉及權力范圍的沖突要難以協調得多。

第四是政府責任的無限性與能力有限性的矛盾。職能和權力范圍的膨脹必然伴隨著責任的膨脹。政府責任的無限性既表現為政府自覺主動地承擔了過多的職能和責任，又表現為社會對政府的依賴和無限期望。兩者互為因果，相互強化。與責任無限性相對立的是政府能力的有限性。這里講的能力并非一般管理社會的能力，而是實現自己確定的目標的能力；并非政府領導者的個人能力，而是政府作為整體的能力。政府能力有限性可表述為：由于受客觀條件和資源的限制，政府難以在所有職能領域中實現自己的目標，只能有所妥協，有所取舍。以經濟領域為例，這種取舍的結果是犧牲效率換取公平，在“寡”的基礎上實現了“均”。

最后從結果上看，傳統行政體制的內在矛盾是理想與現實的矛盾。“人們常常在‘真理’的名義下捍衛謬誤，用良好熱忱的主觀愿望代替冷靜自處的客觀規律。然而，悲劇正是孕育在從良好愿望出發的美妙構想之中”。“并不是邏輯和理論迫使我們相信市場經濟，……而是現實迫使我們不能不相信市場經濟。因為我們不能忍受貧窮和落后”〔3〕。當計劃經濟向市場經濟的轉軌被提上議事日程之后，建立在計劃經濟基礎上并為之服務的行政體制的轉軌就是不可避免的了。

行政體制改革的歷史軌跡與目標選擇

以精簡機構為主要內容的行政改革建國以來從未停止過。精簡機構僅著眼于傳統行政體制的外部特征，故歷次改革多屬于調適性改革。由于沒有也不可能觸及傳統體制的內在矛盾，調適性改革必然陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。

十一屆三中全會開創了行政體制改革的新紀元。從十一屆三中全會到1992年，可以說是行政體制轉軌的摸索和積累經驗時期。當1992年正式確認由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌的目標之后，行政體制的轉軌隨之進入實質階段。

要解決傳統行政體制的內在矛盾，行政體制改革理應涉及四個方面：政府與社會的關系，政府與市場（企業）的關系，政府與人民的關系，政府內部的改革。遺憾的是，除了類似“小政府、大社會”，“精干、廉潔、高效、充滿活力”等籠統描述外，行政學界對于體制改革的目標模式未進行深入探討，結果是行政體制改革的目標被淹沒在經濟改革的目標中，局部代替了整體。

這里僅以“職能轉變”的提法為例。從局限于政府規模的調整到首先關注職能的重新定位無疑是巨大的進步。這一進步的取得首先應歸功于經濟學界。當行政學界接受了行政體制改革的核心和關鍵是“轉變職能”時，它也以拿來主義的態度無保留地接受了職能轉變應包括的主要內容，即“從計劃調節到市場調節的轉變，從微觀管理到宏觀管理的轉變，從直接管理到間接管理的轉變”。這里的問題在于：上述職能轉變僅僅涉及政府的經濟職能，涵蓋不了行政改革中政府職能變化的所有內容。此外，職能的重新定位并不是政府職能由此到彼的“轉變”，而是不同類職能在政府職能總體中相對地位的變革，因而屬于職能結構調整的范疇。因此，從行政學角度來看，職能轉變的提法應改為“職能結構”的調整或合理化，具體包括強化社會職能，弱化經濟職能，強化服務職能，弱化管制職能等等〔4〕。上面的討論旨在說明，行政學界應對行政體制改革的目標模式和主要內容進行獨立、系統的研究，簡單的拿來主義不可取。

筆者認為，我國行政體制改革的最終目標是建立這樣一種行政體制，它角色本分，行為規范，職能范圍適度，職能結構合理，權力范圍有限但權力效力很高，在完善的責任保障機制的基礎上保持權力的必要集中，精干、廉潔、高效并充滿活力。前面幾條屬于政府行政體制在整個社會的定位，改革須涉及政府與社會的關系，政府與市場（企業）的關系，政府與人民的關系。后幾點則屬于行政體制自身的性質特點，需要靠行政體制內部的改革來實現。當然，上面的目標描述缺乏可操作性，但從這一目標模式中可以看出行政體制改革應包括的主要內容。值得強調的是，鑒于我國傳統行政體制的特點和內在矛盾，僅僅把行政體制改革局限在政府本身的改革是難以奏效的。

體制轉軌的艱巨性和長期性

行政改革是一項復雜的社會工程。我國的改革尤為如此。西方行政改革具有漸進的性質，我國的改革則屬于“轉軌”性的根本變革；西方行政改革基本上是一個自然適應的過程，我國的改革則更多一些人為創新的成分；西方行政改革的動力源于社會，我國改革的動力則主要源于政府本身。政府在體制轉換過程中扮演著制度設計者、資源調動者、變革推動者、利益協調者等多重角色，因而帶來了許多難以解決的矛盾：政府既是改革的主體，同時又是改革的客體；改革的目標是克服社會萎縮，但社會的強化卻依賴政府的自我克制；市場經濟本質上是“看不見的手”，而看不見的手卻要靠政府這只“看得見的手”去創造。

因此，我國的改革不僅遇到與西方政府相同的困難和阻力（如政治與社會支持的波動性，重塑行政文化、觀念和能力的艱巨性，改革必然伴隨利益再分配從而招致某些團體的反對和抵制等等），而且會面臨一些特殊的問題。這些問題有的與改革的特殊性質密切聯系，有的則是改革動態過程的必然產物。

首先，在改革的目標模式上難以形成共識。轉軌型的變革是人類歷史上前所未有的事業，目標模式的尋求必然是一個長期的摸索過程。如上所述，“精干、廉潔、高效、充滿活力”等僅僅是對政府行政機構的要求，范圍過于狹窄；而“大社會，小政府”這一公認的目標模式，顯然過于籠統——大與小的“度”難以掌握，且從中無法推斷改革應包括的主要內容。

其次，我國的行政改革是在現有政治和法律體制內進行的，后者改革的滯后無疑影響到行政改革的順利進行。如政治體制中公共責任保障機制的不完善所產生的違法亂紀和腐敗行為，一方面造成了改革政策在執行過程中的變形、走樣，同時也會影響到政治和社會穩定——而穩定又是改革順利進行的重要條件。

第三，在長期的計劃經濟條件下，我國的行政體制與經濟體制緊密聯系、融為一體，行政改革所涉及的范圍十分廣泛。此外，政府職能優化是社會主義市場經濟形成的必要條件，而職能優化本身又依賴市場經濟的成熟與完善，兩者互為前提，相互制約，增加了改革的難度。

第四，我國的行政改革受到資源的限制。財力資源不足是當代各國政府的共同問題，但對轉型期政府來說這一問題尤為突出。一方面，轉型期政府面臨更多的資源需求。這是因為，政府不可能一下子拋棄過去的職能和責任，同時又要承擔締造、培育、規范、服務市場等新的責任。完善基礎設施、建立社會保障制度、制定市場規范并保證“游戲規則”得到遵守等，無不以充分的資源為條件。另一方面，我國屬于發展中國家，資源本身有限，且分權化、完善激勵機制、利改稅等改革，雖然是市場化的客觀要求，但在法規尚不完善的情況下，卻削弱了政府獲取資源的能力。

與財力資源相聯系的是政府的權威資源。市場經濟要求限制政府的權力范圍，同時要求政府有限權力的行使能夠產生高水平的社會服從。但是，改革的動態過程卻使轉型期政府的權力效力受到挑戰——政治生活寬松化、社會管制的放松等改革削弱了傳統權威（全能主義政府的原始形態用以保證社會服從的主要權威資源），但理性權威和法的權威卻不可能及時填補空白；完善激勵機制釋放了個人追求效用最大化的能力，但同時也形成了不服從的利益沖動或動力。實際生活中嚴重的偷稅漏稅行為，貪污腐敗行為，違法經營行為等即是明顯的例證。這種權力范圍的無限性與權力效力的有限性，既是轉型期政府的一個特征，又是一對亟待解決的矛盾。

顯而易見，我國的行政體制將是一個艱巨而又長期的過程。

行政體制改革的實踐與操作

鑒于我國的行政體制改革是一個艱巨而又長期的過程，運動式改革顯然不合時宜，我們所需要的是腳踏實地、循序漸進、步步為營。因此，加強對行政體制改革實際操作的研究十分必要。

行政體制改革操作研究涉及許多內容，如目標的分解與具體化，改革措施與進程的設計，改革環境和客觀影響的監測，試點單位改革效果的科學評估等等。篇幅所限，下面僅討論行政改革中亟待建立的兩個示標體系。

1.行政體制特征示標體系

示標者，指示物，指示器。它顯示了人類在生產、管理活動中某一方面的信息，且這種顯示比較規范，信息呈量的狀態。行政體制特征示標，顧名思義，是政府行政體制特征的量化顯示。舉例來說，政府開支占國民經濟總產值的比重，政府公務員與社會總人口的比例等，都是公認的政府規模的量化顯示。而政府總支出在各個職能領域的配置，則是職能結構的具體示標；政府社會保障開支在國民總產值中所占的比重，無疑是社會職能強弱的一個有效示標；政府的生產性投資——特別是非基礎設施領域的生產性投資在政府總支出中的比重，則是經濟職能強弱的有效示標之一。此外，對某一職能部門來說，它現在實際從事的管理活動中哪些屬于直接管理企業的活動，直接管理采用了哪些具體方式，各種方式在工作總量中占的比重，對各種方式的人力、物力資源投入量等等，都可以進行量化。借助于一系列類似的量化示標，我們就能對行政體制及其運作方式的特征做出科學、準確的描述。

示標體系的作用并不限于描述，它對行政體制改革的具體操作具有重要的實踐意義。借助科學的調查研究，我們可以得出目前我國行政體制特征的示標體系；通過理論分析和借鑒他人的經驗，我們可以把行政體制改革的理想目標分解成為具體的指標。兩類示標體系之間的差距是什么，由現狀到理想狀態的過渡需要經歷幾個階段，各個階段主要示標應出現哪些量的變化等等。顯而易見，相應示標體系的建立將使行政體制改革腳踏實地，增加其可操作性。當然，這是一件需要理論界和實踐界通力合作的艱苦工作。

2.轉型期政府績效評價的標準體系

改革開放之初，我國政府提出工作重心轉移和以經濟建設為中心的戰略方針。在隨后的實踐中，層層經濟目標責任制逐漸成為這一戰略方針的體現和推動經濟發展的主要手段。在地方利益和某些官員追求“政績”的共同作用下，經濟增長指標實際上成為衡量地方政府工作績效的主要甚至唯一剛性指標。這種績效標準單一化的副作用日趨明顯，已成為體制改革的一個障礙。

從理論上說，當前實行的層層經濟目標責任制有悖于管理市場經濟的客觀規律：既然市場經濟下政府的主要經濟職能是規范和服務市場，那么政府績效示標就應圍繞市場的規范程度和服務優劣來設計；既然政府的職責是為所有企業提供良好經營和公平競爭的環境，那么其工作績效就不應僅僅體現在所屬企業的經濟效益之上。此外，市場經濟要求國內市場一體化和企業的橫向聯合，而層層經濟目標責任制則立足于地域或部門經濟。它以政府是經濟活動的主體這一概念為前提，因而帶有明顯的計劃經濟的痕跡。

在實踐中，各級政府經濟目標責任制的副作用已日趨明顯：為了完成經濟指標，不少地方政府用行政手段保護“自己的”企業，封鎖市場，排斥外來競爭；有的地方政府或部門追求短期經濟效益，忽視了政府的其他職責和社會效益；加劇了弄虛作假和浮夸風；助長政企不分，影響現代企業制度的建立——為了完成經濟指標，許多地方政府加強了對所屬企業的行政控制，其種種行政保護措施又加深了企業對政府的依賴，淡化了企業的競爭意識，削弱了企業的市場競爭能力。顯然，一方面強調政企分開，要求政府部門放權放手，另一方面又以所屬企業的經濟效益作為衡量政府工作的主要標志，這是一對明顯的矛盾。層層經濟目標責任制在改革初期也許是不可避免的，但設計一套新的政府績效示標體系無疑是客觀環境的迫切要求。

自十一屆三中全會提出經濟體制改革以來，我們用了近14年時間才最終確立了從計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌的總方向。行政體制改革正式提出于1990年，其目標模式和主要內容尚在爭論。無疑，世紀之交將是各項改革的關鍵時期。目前所需要的是冷靜的思考，深入的研究和踏踏實實的工作。本文的目的不是提出什么靈丹妙藥，而是提出一些需要思考和注意的問題。因為作者相信，正確發現和確認問題就等于解決了一半。

注釋：

〔1〕我國在西方堅船利炮的威脅下進入現代化進程，救亡圖存、雪恥自強是現代化的根本動因。新中國以強兵強國為發展的首要目標，優先發展重工業就成為發展的主要戰略。這種目標定位與發展戰略客觀要求高度集權的計劃經濟制（參見周為民《全面轉換現代化模式》，《新視野》1994年第6期，第34—36頁），而高度集權的計劃經濟體制必然對政府體制產生重大影響。

〔2〕“職能結構”這里指政府職能的構成及各類職能在職能總體中的比重和相對地位。

〔3〕向松祚、朱文暉等《市場經濟新觀念》，中國人民大學出版社1993年出版，第25，31頁。

〔4〕弱化指的是縮小政府在這些職能領域的活動范圍，而不是削弱政府履行職能的能力和權威。