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我國憲法明確規(guī)定“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”。實現(xiàn)依法治國，行政機關(guān)依法決策、依法行政是關(guān)鍵，是基礎(chǔ)。面對入世帶來的機遇和挑戰(zhàn)，新一輪機構(gòu)改革勢在必行。要建立“現(xiàn)代公共型政府”，真正實現(xiàn)依法治國，一個不容忽視的課題就是，加快推進決定事業(yè)興衰成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——決策的法治化進程，以此的帶動全面建設(shè)小康社會的順利開展。

一、行政決策法治化的現(xiàn)實背景——行政三分制

在十六報告中，有這樣一句話，“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革。”這是我國致力于建設(shè)政治文明的一段論述。這34個字的深刻內(nèi)涵在于，我國將按照二戰(zhàn)后各國對“大政府”進行改革過程中形成的，并為大多數(shù)發(fā)達國家所采用的普適性管理模式，重新審視我們政府的職能定位，以此來指導(dǎo)和推動新一輪的機構(gòu)改革。這場改革的基本思路是“行政三分制”。有消息說，在即將召開的全國人大會上審議的國務(wù)院機構(gòu)改革方案中，已充分體現(xiàn)了這一原則，各職能部委將再次合并。“行政三分制”的主要內(nèi)容，是將行政管理職能分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三部分，在相對分離的基礎(chǔ)上，三者相輔相成、相互制約、相互協(xié)調(diào)。其目標是建立“現(xiàn)代公共型政府”，在這一管理體系下，政府職能將從全能型轉(zhuǎn)為有限型，從權(quán)威行政轉(zhuǎn)向服務(wù)行政，從人治行政轉(zhuǎn)向依法行政，從“部門性”轉(zhuǎn)向“公共性”。加強決策機構(gòu)作為一個重要方面在這次機構(gòu)改革中單獨提出，已充分體現(xiàn)黨和國家對決策這一決定事業(yè)興衰成敗關(guān)鍵環(huán)節(jié)的高度重視。在對決策正確性的各種促進方式的不斷探索中，繼民主化、科學(xué)化之后，又提出法治化，依照法定程度、依據(jù)法律規(guī)定進行決策，越來越顯現(xiàn)出其重要性。

二、行政決策法治化的基本要求——提高領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)

黨的十一屆三中全會以來，各級領(lǐng)導(dǎo)干部在領(lǐng)導(dǎo)方法、內(nèi)容和標準上，都面臨著大量的新情況新問題新要求。尤其是2001年12月，我國加入世貿(mào)組織，在經(jīng)濟全球化、國際法和國內(nèi)法相互交融的背景下，領(lǐng)導(dǎo)干部盡快地提高法律素質(zhì)就成為當務(wù)之急。這是因為：一是領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境發(fā)生了變化。我們過去幾十年在封閉條件下進行領(lǐng)導(dǎo)工作。而現(xiàn)在縣、市以上領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常要在國內(nèi)、國際范圍內(nèi)進行活動，在對外開放的過程中，加強同國際間的聯(lián)系與交流，引進先進技術(shù)和國外資金，處理各種涉外關(guān)系，都離不開法律和國際慣例。一個領(lǐng)導(dǎo)干部如果不具備一定法律素質(zhì)，不懂得國際交往規(guī)則，在對外交往中就難以贏得主動，獲得成功。二是領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容發(fā)生了變化。全黨工作重心已從過去的搞階級斗爭、搞政治運動轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心上來。在市場經(jīng)濟條件下，不論是價值規(guī)律的調(diào)節(jié)作用，還是政府的宏觀指導(dǎo)和調(diào)控，都離不開法律、法規(guī)的保障。沒有法治的市場經(jīng)濟是不能健康發(fā)展的，沒有較高法律素質(zhì)的干部，也是難以駕馭市場經(jīng)濟的。三是領(lǐng)導(dǎo)對象發(fā)生了變化。現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部的對象呈多元化，各種經(jīng)濟實體都具有獨立法律地位，不象過去那樣單靠行政命令就可以隨意調(diào)動和指揮，只有法律才能真正規(guī)范和引導(dǎo)其行為。在公民中，那種對權(quán)力的服從，已更多地轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ψ傻淖袷兀稍谌穗H關(guān)系協(xié)調(diào)中作用越來越大。領(lǐng)導(dǎo)干部如果缺乏法律素質(zhì)，在這方面落后于群眾，就不可能全面深刻、及時準確地知民情、察民意，不能很好地保護和調(diào)動群眾的積極性。四是領(lǐng)導(dǎo)原則發(fā)生了變化。憲法規(guī)定，黨和政府必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，必須用憲法和法律規(guī)范自己的領(lǐng)導(dǎo)行為。任何政黨、團體和領(lǐng)導(dǎo)人，如果在領(lǐng)導(dǎo)工作中出現(xiàn)違法行為，也必須受到查處和追究。在新的形勢下，領(lǐng)導(dǎo)者工作必須按照法治原則去進行，必須依法辦事。五是領(lǐng)導(dǎo)手段發(fā)生了變化。領(lǐng)導(dǎo)手段體現(xiàn)在諸多方面，如行政手段、經(jīng)濟手段、宣傳教育手段等，但是隨著國家法治建設(shè)的推進，法治手段作用的突出，越來越成為領(lǐng)導(dǎo)工作的主要手段，其它手段已漸變?yōu)檩o助手段、配合手段，不能離開法定原則去運用。六是領(lǐng)導(dǎo)目標發(fā)生了變化。黨的十六大提出，我們要建設(shè)社會主義政治文明。有很多問題需要我們創(chuàng)造性的加以研究和解決。領(lǐng)導(dǎo)干部如果沒有很高的法律素質(zhì)，就不可能保持清醒的政治頭腦和堅持堅定的政治方向，也很難擔負起建設(shè)社會主義法治國家的領(lǐng)導(dǎo)責任。

綜合上所述，時代要求領(lǐng)導(dǎo)干部要進一步增強學(xué)法、懂法、用法的自覺性和緊迫感，運用好手中的法律武器。只有這樣，才能更好地依法履行政府職能，實現(xiàn)社會的全面進步。因此，要適應(yīng)新形勢的發(fā)展，必須著力提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)。主要有以下幾個途徑：第一，要堅持自覺學(xué)習。努力學(xué)習是領(lǐng)導(dǎo)干部提高自身素質(zhì)的主要方法。只有加強學(xué)習，才能堅定地貫徹黨的基本路線，用鄧小平理論和在三個代表重要思想解決我國改革開放的現(xiàn)實問題；只有加強學(xué)習，才能不斷的增長知識和才干，不斷拓展自己的思維空間，領(lǐng)導(dǎo)觀念和領(lǐng)導(dǎo)才能都會進一步得到提高和完善；只有加強學(xué)習，才能改善領(lǐng)導(dǎo)干部的工作方法，提高領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，更好的發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平；也只有加強學(xué)習才能依法行政，從嚴治政，更好地建設(shè)現(xiàn)代公共型政府。第二，要加強實踐鍛煉。實踐是提高素質(zhì)的最重要途徑。只有到市場經(jīng)濟的大潮中去鍛煉，才能不斷提高運用法律手段駕馭市場經(jīng)濟的能力。通過異地交流、交叉任職等多種形式給他們提供發(fā)揮才能的機會和舞臺，使他們在實踐的大舞臺上磨煉意志，陶冶情操，錘煉黨性，總結(jié)經(jīng)驗，提高依法決策、依法行政的水平。第三，要注重教育和培訓(xùn)，要針對現(xiàn)有干部隊伍素質(zhì)確定培訓(xùn)內(nèi)容和計劃，使他們整體法律素質(zhì)有一個質(zhì)的飛躍。同時根據(jù)新頒布的法律、法規(guī)隨時開展法律培訓(xùn)。各級政府法制機構(gòu)要切實擔負起對下級領(lǐng)導(dǎo)干部的法律培訓(xùn)和對本級領(lǐng)導(dǎo)的法律服務(wù)工作。第四，要改革領(lǐng)導(dǎo)體制。這是從根本上促進領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)提高的重要條件。領(lǐng)導(dǎo)干部“任職之前先考法，任職之后要講法”，在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、任用過程中，要把法律素質(zhì)測試放在重要位置，法律素質(zhì)不過關(guān)的堅決不予任用。任職之后的領(lǐng)導(dǎo)干部要熟練掌握與本崗位相關(guān)的法律、法規(guī)，工作中處處講法，時時用法。只要認真做到這幾點領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)就會有一個大的提高，依法決策、依法行政水平就可以上臺階，提高到一個新的層次。

三、全面推進行政決策法治化——建立依法決策體系

1、要通過程序立法，規(guī)范政府的決策行為。我國有5000年深厚的文化積淀，形成了根深蒂固的人治傳統(tǒng)，人們習慣于“以成敗論英雄”，甚少有人關(guān)注事物演變的過程。同樣，人們在衡量一項決策是否合法時，也往往比較注重決策的內(nèi)容是否合法，而相對忽略決策是否按法定程序進行。在現(xiàn)實行政中，違反程序進行決策的現(xiàn)象相當普遍，這也是影響決策質(zhì)量的重要原因。按程序決策，關(guān)鍵是要有程序的意識和程序的立法。一方面，要強化“按程序決策”的意識。作為領(lǐng)導(dǎo)者，應(yīng)努力做到每一個決策都是一絲不茍地按法定程序進行。所謂法定程序，主要包括法定的步驟、法定的順序、法定的形式和法定的期限等。雖然程序本身沒有實質(zhì)內(nèi)容，但不可否認的是，嚴格按法定程序決策會大大減少決策的隨意性，從而有助于減少決策的失誤。另一方面，要加快行政程序立法。在我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)中，雖然已有一些關(guān)于行政程序的法律規(guī)范，但僅局限在行政訴訟和行政處罰等極少領(lǐng)域，就整體而言，行政程序的立法嚴重滯后，絕大多數(shù)行政行為的程序沒在法律化；已完成法律化的程序都或多或少地存在程序不完整，相互脫節(jié)，手續(xù)繁瑣，互相沖突等等問題。應(yīng)該按照先分散后統(tǒng)一的原則加快進行行政程序立法。就當前來說，可以先分散地制定新時期的程序法，如行政收費程序、行政許可程序和行政審批程序等，在條件成熟之時，再形成統(tǒng)一的行政程序法典。

2、重工大決策之前，必須要經(jīng)過咨詢程序。行政首長在做出重大決策之前，需要經(jīng)過一定的咨詢程序。這種咨詢主要有兩種：一是在行政系統(tǒng)內(nèi)部，在咨詢其他班子成員意見的基礎(chǔ)上，由行政首長做出決策；二是在行政系統(tǒng)外部，在研究重大事項或與人民群眾息息相關(guān)的問題時，充分咨詢社會各界的意見，由行政首長會同他的班子成員進行決策。在現(xiàn)實的行政中，前一種形式的咨詢用得比較多，但對行政系統(tǒng)外部的咨詢卻不大習慣，以致影響了決策的準確性。行政系統(tǒng)以外的決策方式主要有兩種：一是公眾咨詢，采用“聽證”的形式，咨詢社會各界對有關(guān)公眾事務(wù)的意見，吸取其合理的民意，這是決策民主化的具體體現(xiàn)。二是專家咨詢。由于行政決策涉及的領(lǐng)域非常廣泛，我們的決策者不可能是無所不能的全才，但卻常常需要就自己不是很熟悉的問題進行決策。因此，必須在決策前廣泛咨詢有關(guān)專家的意見。

3、多做現(xiàn)場調(diào)研，少做現(xiàn)場決策。現(xiàn)場決策、處理和解決問題往往產(chǎn)生如下弊端：一是無法充分發(fā)揮各職能部門的作用，雖然參與決策的人都到現(xiàn)場，但是，由于事前沒有作足夠的研究、論證和溝通，加上面對當事人，難以暢所欲言，這種決策，往往帶有較大的隨意性和盲目性，勢必影響了決策的質(zhì)量。二是不利于公平競爭。現(xiàn)場辦公多少都帶有某種傾斜。是一種不公平競爭，有違市場的公平原則。三是現(xiàn)場辦公治標不治本。現(xiàn)場辦公處理的是個案，而沒有抓住本質(zhì)解決普遍問題。為了提高決策質(zhì)量，應(yīng)大興調(diào)查研究之風，鼓勵決策者們經(jīng)常深入基層進行現(xiàn)場調(diào)研，通過解剖個案，找出共性的原因，從宏觀層面上提出解決的辦法，解決出現(xiàn)的問題，這才是治本之法。

4、建立并嚴格執(zhí)行決策問責制度。在現(xiàn)實行政中，由于決策失誤造成的損失和浪費是令人觸目驚心的，但是，有關(guān)決策失誤的當事人只要在決策的過程中有了“集體討論決定”這個盾版，基本上都能“逢兇化吉”，成功避免法律和行政制裁。因此，必須建立一種有效的決策問責制度。為了提高決策效率，應(yīng)該對需要決策的問題進行嚴格的分類，凡是能夠交由下一級政府或部門決策的事情，就不要提請上一級政府或部門決策；凡是能夠由一個部門處理的事情，就不要提交多個部門處理。凡是領(lǐng)導(dǎo)個人能夠決策的事情，就不要提交集體討論。這三個“凡是”的目的是一致的：縮短決策鏈條，減少部門扯皮，提高決策效率。

5、加強對行政決策的監(jiān)督。要強化監(jiān)督機制，把黨內(nèi)監(jiān)督、國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、法律監(jiān)督和行政機關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督結(jié)合起來，專門機構(gòu)的監(jiān)督與廣大人民群眾的社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督結(jié)合起來，形成嚴密有效的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，大力推行政務(wù)公開，增強決策的透明度，這樣才能有效推進行政決策法治化的進程。