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摘要：行政計劃基本程序立法模式有：在行政程序法典中規定行政計劃程序；制定綜合性的行政計劃法典；分散規定模式。行政計劃基本程序的相關制度有專家參與機制、信息公開機制、計劃的監督與評價機制、法律救濟機制。在對相關理論進行深入研究的同時，也對行政計劃的基本程序進行理性的設計。

關鍵詞：行政計劃；基本程序；立法模式；相關制度；程序設計

Abstract:Thebasicproceduresofadministrativeplanlegislationincluderegulatingtheadministrativeplanprocessintheadministrativeprocedurecode,establishingthecomprehensiveadministrativeplancode,anddecentralizingtheregulationmodel.Therelatedprovisionsofthebasicadministrativeplanprocedures

comprisethemechanismofparticipationbyexperts,informationdisclosuremechanism,themechanismformonitoringandevaluation,legalreliefmechanism.Inthepaper,thetheoriesconcernedarediscussedandthebasicproceduresoftheadministrativeplanarerationallydesigned.

Keywords:administrativeplan;thebasicprocedures;legislationmodel;therelatedsystem;theprogramdesign

一、行政計劃基本程序立法模式研究

（一）在行政程序法典中規定行政計劃程序

據目前所知，將行政計劃程序納入正式的行政程序法典的國家只有德國。德國在其1976年的《行政程序法》中專門規定了確定計劃程序，并且在其后的《行政程序法》歷次修訂中，均保留了這一內容。受德國行政程序法的影響，日本1983年的《行政程序法（草案）》、韓國1987年《行政程序法（草案）》中均有行政計劃內容的規定。但是，日本在1993年公布的《行政程序法》沒有行政計劃內容的規定，韓國1996年正式公布的《行政程序法》也沒有規定行政計劃程序。

國內行政法學者們對行政計劃程序是否應納入行政程序法典也存在較大的爭議。如有學者認為：“行政計劃是反映行政主體事先安排各項工作的有關活動。它既不是行政立法，也不是行政處分。”“行政計劃不是行政法之范疇，而僅是行政學之概念，故不宜作為行政程序法的內容。”①也有學者認為，在我國未來的行政程序法中應當有行政計劃的一席之地，至少應確定一些行政計劃程序的原則和必經的核心程序，至于行政計劃的范圍如何確定，可以借鑒德國及我國臺灣地區有關經驗，先將一些具體的對當事人權益產生直接影響的行政計劃納入其中。②

德國《行政程序法》中對行政計劃確定程序規定了幾個重要步驟，即聽證、裁決、變更和廢除，并對這些步驟作了詳細規定。我國臺灣地區1990年的《行政程序法（草案）》由于受德國的影響對行政計劃程序的規定與德國大同小異，只是增加了計劃的擬定和擬定計劃的公開兩項規定。

（二）制定綜合性的行政計劃法典

為什么很少有國家和地區以綜合性的行政計劃法典的模式去規范行政計劃程序，原因是：

第一，行政計劃要規范的內容太過龐雜，包括立法計劃、城市開發計劃、旅游開發計劃、土地開發計劃、財政計劃、環境計劃、科技計劃等，并且這些行政計劃的實體規定和程序規定都無法統一，所以制定綜合性的行政計劃法典難度過大。

第二，行政計劃的形式五花八門。據初步統計主要有七種，即：目標；政策，方針；研究，預測，判斷，程序；計劃，方案；預算；策略，措施。要制定統一的行政計劃法典，就必須統一其形式，能否統一，如何統一也是需要解決的難題。

第三，行政計劃具有適時性、易變性的特點，而統一的法典往往難以適時變動，這可能會妨礙行政計劃因時而制、因勢而動。

（三）分散規定模式

這種模式是目前世界上大多數國家和地區所采用的模式。日本、韓國和我國臺灣地區原本準備采用第一種模式對行政計劃程序進行規范，這在其原先制定的行政程序法草案中都有反映，出于種種原因這些國家和地區都在正式的行政程序法典中放棄了行政計劃程序的規定，轉而采用分散的模式對行政計劃程序加以規定。如日本的《城市計劃法》、《城市再開發法》、《建筑基準法》中都有關于計劃制定和實施方面的程序性規定。我國臺灣地區頒布實施的《都市計劃法》、《區域計劃法》也把行政計劃的制定和實施程序作為其重要內容加以規范。

比起前兩種模式，第三種模式有其獨特的優勢，即行政計劃的制定和實施程序就具體的計劃內容而言具有很強的針對性，這也就是此種模式為大多數國家和地區所青睞的原因。

（四）我國將來可能采用的模式探究

我國在規范行政計劃程序上，目前采用的是第三種模式。但是，我國不會一直采用第三種模式，采用第一種模式或第二種模式是大勢所趨。盡管是否適宜在行政程序法典中規定行政計劃程序國內外學者觀點不一，國外的現行法也唯有德國有此先例。為了使行政計劃程序有統一規范，使我國將來在制定行政計劃時更加規范化和合理化，從而更好地為市場經濟服務，更好的保護人民群眾的合法權益。在制定統一的行政計劃法典難度過大的情況下，行政程序法典中對行政計劃程序加以規范是較為合宜的。目前，由姜明安教授主持擬定的《行政程序法（試擬稿）》中就有關于行政計劃程序的內容。這是一種信號，相信我國在不久的將來在制定行政程序法正式法典時必有行政計劃程序的一席之地。

二、行政計劃基本程序的相關制度研究

（一）專家參與機制

為了保障行政效益，僅僅靠確立總目標是不夠的，還必須在準確地把握社會現狀和行政需要的動向的基礎上，合理地分配可以利用的一切人力、物力資源，科學地具體選擇并設定在一定的時間內能夠實現的最接近理想的狀態，以此作為行政努力的具體目標。高秦偉：《行政計劃及其法律規制》，載《理論探索》2003年第5期。而要使行政計劃做到科學合理就必然要有專家的參與。“科學、實事求是也是行政機關在編制，執行計劃時必須遵守的一條重要原則。其要求行政機關在編制、實施和修改及廢止行政計劃時都必須與國家和當地的自然的、社會的、經濟的以及文化的諸條件相適應；應當注重經濟社會的協調發展，可持續發展和人的全面發展，促進公共資源有效配置；應當注意吸收專家學者的建議。”①所謂的專家參與機制，是指在行政計劃的某些程序中，行政機關為了使計劃的制定和實施更科學、更合理而邀請各方面的專家學者參與到計劃程序中來的機制。關于專家參與機制需要解決的兩個問題：一是專家參與機制是否必須在規范行政計劃程序的法律法規中明確得到體現：二是行政計劃的哪些基本程序需要專家參與。關于第一個問題，據目前所知的各個國家和地區的行政計劃程序都沒有明確規定必須有專家的參與，而實際上很多國家和地區在制定和實施行政計劃時都是邀請專家參與的。也就是法律法規一般不對專家參與計劃程序作出明確的規定，是否邀請有關專家參與由行政計劃的制定者與實施者根據具體情況作出安排，而在實施中行政計劃的制定者和實施者為了科學合理的制定行政計劃一般都會在某些程序中邀請有關專家參與。

關于第二個問題，即在哪些計劃程序中必須或可以邀請專家參與進來。我們認為，在計劃制定過程中的立項程序、草擬程序和計劃實施過程中的評價程序都可以根據其具體情況邀請有關專家參與。在立項程序中，行政計劃制定者可以邀請有關專家召開座談會、論證會等形式論證行政計劃制定的必要性和可行性等問題，然后由制定者根據專家的論證和建議決定是否立項。在草擬程序中，制定者可以邀請有關專家一起草擬行政計劃草案，也可以委托有關專家起草行政計劃草案。在計劃評價過程中，行政計劃的實施者可以邀請有關專家對計劃實施的實際效果進行評價，計劃的制定者和實施者可以根據評價結果決定繼續實施該行政計劃，還是予以變更或廢止。

（二）信息公開機制

政府信息公開是現代行政法的一項重要原則，行政計劃作為政府行政行為的一部分也必然要受到該原則的約束。世界上很多國家和地區的行政計劃程序中都有關于信息公開的明確規定。如德國《行政程序法》第73條第（2）項規定：“依第17條第2款的規定，第17條第4款的要求，在確定規劃程序中須以公告方式為之。該公布應由行政機關在其官方公報，以及預計規劃將產生效力的地區的地方日報上公開其通知和要求的方式作出。”日本1983年《行政程序法（草案）》第1112條第2款規定：“計劃提供公眾閱覽。”我國臺灣地區1990年《行政程序法（草案）》第117條擬定計劃之公開的第1款規定：“擬定計劃機關之直接上級機關于接到前條計劃書后，應對指派其內部所屬單位或人員負責聽證，并應將計劃書登載于政府公報公告之。”這些國家和地區的行政程序法或行政程序法草案在規定行政計劃程序的內容時都對行政計劃的公開作了明確規定。

本文原文

（三）計劃的監督與評價機制

計劃的監督也是計劃程序的重要方面，它是計劃執行過程中對計劃執行單位完成計劃的情況進行的檢查、監察、督導和糾正……計劃監督是計劃執行的保障性程序，有利于維護計劃的嚴肅性，最能體現計劃法治的原則和精神，因此這方面的程序制度的積極意義也是非常明顯的。計劃的監督制度必須對相關的原則和規則包括監督的主體、形式進行確定的規定。“針對我國傳統計劃工作的一個重要缺陷，計劃制定后極少對計劃進行科學評價，使得行政計劃常常脫離實際，給經濟和社會發展造成損害的現象，因此有必要建立計劃評價機制，從而使計劃更科學，定位更準確，更加適應現實的需要。”①

（四）法律救濟機制

行政計劃是行政主體為保證行政權力的有序行使，而對將來一定時期內所要完成的行政工作的預先安排，它并不是一個具體行政行為，不直接針對相對人行使權力，而是類似于行政指導的一種行政行為。但行政計劃的實施有可能損害相對人的合法權益，如果不為相對人設置一套法律上合理的救濟機制，那么行政相對人受行政計劃的損害將投訴無門，這不符合我國社會主義法治的精神，也不符合有損害必有救濟的原則。

三、行政計劃基本程序設計

（一）計劃提議程序

所謂行政計劃提議程序是指行政機關的內部機構和人員認為某項事務需要行政機關制定行政計劃，從而向行政機關提出制定計劃建議時需遵守的步驟和方式。這個定義表明，能夠行使提議權的主體包括行政機關內部機構和人員以及廣大的公民、法人和其它組織，能夠接受行政計劃提議的主體為有權管理提議所涉事務的行政機關。

行政計劃的提議必須以法定的步驟和方式進行，這樣才會產生法律上的效果，并且不妨礙行政機關的正常運行。當然行政機關內部機構和人員的提議程序與外部人員和組織的程序不能作等同設計，應分別設計：

1.內部機構和人員進行計劃提議程序。當行政機關內部機構或人員在行政管理過程中發現需要對某項事務制定行政計劃時應當先進行初步的調查研究，隨后根據初步的調查研究結論制成初步調查報告以及行政計劃初步設計，最后把調查報告和初步設計呈送行政首長。

2.外部組織和個人的提議程序。當外部組織或個人認為某項事務需要由相關的行政機關制定行政計劃時，需要制作行政計劃建議書，建議書應寫明提議者的姓名、地址或組織的名稱、地址以及擬呈送的機關名稱和建議的事務，就該事務制定行政計劃的理由和根據。在制成建議書后連同其它相關材料一起呈送有權機關。

（二）計劃立項程序

所謂立項程序是指行政機關認為某項事項需要制定行政計劃的或者行政機關在接到行政計劃制定的提議后，經過充分的論證認為某事項確實需要制定行政計劃的，從而把制定計劃作為本機關的任務確定下來的步驟和方式。計劃立項設計的步驟和方式如下：

1.制定可行性報告。行政首長認為需要時可指定有關機構或人員負責就某事項制定計劃制定可行性報告。

2.專家論證。行政首長在收到可行性報告后，認為需要進一步進行專家論證的可邀請有關的專家召開專家座談會或論證會，行政首長可以指定一人主持專家論證會或親自主持專家論證會。

3.會議討論。由于行政計劃往往涉及國家重大利益或多數相對人利益，故一般需要行政機關召開會議，以民主集中的方式進行充分的討論后才能作出決定。

4.立項決定。是否立項的決定可以由行政首長總結與會者的意見后單獨作出，也可以由與會者投票的方式，以少數服從多數的原則作出。

（三）計劃調查程序

所謂計劃調查是指行政計劃制定機關在計劃立項后指派工作人員就計劃所涉及的事項進行深入的調查，以獲取制定計劃所必須的第一手材料和數據，為計劃的擬定打下堅實的基礎。計劃調查程序的方式和步驟如下：

1.指派專門的調查人員。擬制定計劃的行政首長應在計劃立項后即指派專門的調查人員著手進行調查，調查人員必須是兩人以上。

2.制定周密的調查計劃。調查人員確定后，被確定的調查人員應著手制定調查計劃。制定的調查計劃應包括調查對象、調查范圍、調查手段、調查時間等，周密的調查計劃能讓調查者在調查時有的放矢。

3.做好調查記錄。在做計劃調查時，調查者必須詳細的記錄下相關的結果和數據，調查記錄是行政機關制作調查計劃的重要依據之一，所以必須認真仔細。

4.完成調查報告。調查人員在調查結束后應當根據調查結果作成調查報告，調查報告和調查記錄都是擬定計劃草案的重要依據。

（四）計劃草擬程序

考慮到計劃草擬程序的重要性，我國將來在用法律規范行政計劃程序時理應將計劃草擬程序歸納進去。計劃草擬應遵循下列方式和步驟：

1.組成起草小組。行政機關可委派某個機構的人員或多個機構的人員組成起草小組，起草小組應該有法律方面的專家、行政管理方面的專家以及相關專業性專家參與。起草小組必須有一名主持人員。

2.組織起草。起草小組應該在主持人員的組織下進行起草工作。起草工作必須由主持人員根據具體情況進行合理的分工，如某部分由何人負責、何人行文、何人統稿等都必須明確，以利于提高工作效率。

3.草案的完成。起草者精心編制計劃草案后，經統稿者在形式上、結構上、語言文字上的認真校對，經校對無誤后由小組主持者上交行政首長。

（五）計劃的征求意見與協商程序

由于一項行政計劃所針對的事項極有可能涉及到其它行政機關或組織的權力管轄范圍，從而造成管轄上的沖突，所以計劃制定機關有必要了解該項計劃是否有可能涉及其他對該計劃事項有管轄權的行政機關或組織，并征求它們對該計劃的意見，如意見相左時還應上報共同上級行政機關進行裁決。這種就行政計劃草案征求其它機關和組織意見及與其它機關和組織進行協商的步驟和方式的總和稱為計劃的征求意見與協商程序。征求意見與協商程序的方式和步驟如下：

1.計劃草案征求意見書的發送。計劃制定機關應制作征求意見書附同計劃草案一同送交與該計劃可能涉及到的行政機關及其它組織，正式向其征求意見。行政機關還可以以公告的方式通知其它涉及到的機關或組織。

2.接受意見和建議。計劃制定機關必須就期限之內收到的意見和建議進行妥當處理，認為意見和建議合理的予以接納，認為不合理的可與之進行協商。

3.協商。計劃制定機關與其它機關或組織就計劃草案有不同意見的可進行協商，協商可以以書面的方式進行，也可以以座談會或討論會的方式進行。

4.裁決。如果計劃制定機關與其它機關或組織進行充分的協商后，還無法達成一致意見的，可交由共同的上級行政機關進行裁決。

（六）聽證程序

計劃聽證程序也就是行政計劃制定機關就計劃草案進行公開聽證的方式和步驟。

1.聽證決定的作出。行政計劃制定機關應就是否將計劃草案舉行聽證作出決定，只要行政計劃不涉及國家秘密都應舉行聽證。

2.計劃草案的公告。制定機關決定就計劃草案舉行聽證的，應就計劃草案舉行聽證的事項進行公告，公告應登載在政府公報或其它媒體上。公告應注明計劃事項，可提出異議的公眾范圍，提出異議的期限，應當注意的其它事項以及計劃草案的全文。計劃草案公告期應以三個月為宜。

3.接收異議。凡是與行政計劃有利益關系的公眾向行政機關提出的異議，無論異議是以書面形式提出的，還是以口頭形式提出的，制定機關都應記錄在案。

4.聽證的通知和公告。在異議期限屆滿之后，計劃制定機關即應舉行公開聽證，舉行聽證之前制定機關應當在3日之前以書面的形式通知異議人，異議人數眾多的，制定機關應當在7日前聽證公告，通知和公告都必須注明聽證事項以及聽證的時間和地點。

5.聽證會的召開。聽證會應當如期召開，聽證會應當由非計劃起草人員主持，由計劃起草者和異議人共同參加。異議人可以親自參加也可以由人。聽證會在聽證主持人的主持下由起草者和異議者分別表態，并進行相互辯論。

6.聽證筆錄。聽證會上起草者和異議人的表態和辯論內容，聽證會記錄人員都必須詳細記錄下來，在聽證會結束之后記錄人員請雙方核對無誤后作成案卷，以供草案修改之用。

（七）計劃草案修改程序

聽證之后制定機關必須根據聽證筆錄對草案進行修改。計劃草案修改程序是對計劃草案進行修改和完善的方式和步驟。一些國家和地區把草案的修改放在聽證程序或確定程序之中去解決。而我國計劃草案的修改案宜單獨設定程序，計劃草案修改的程序為：

1.確定計劃草案修改主體。為防止先入為主的傾向，計劃制定機關應另行確定草案修改小組，當然修改小組可以適當的吸收起草小組成員參加，并可邀請有關專家參與。

2.對草案進行修改。修改小組依據其它機關和組織提出的意見和建議以及聽證會的筆錄對草案進行修改和完善。

3.提交修改案。在修改案制作完成之后由修改小組主持者向行政機關遞交修改案。

（八）計劃的確定和公布程序

計劃草案經修改后還需要以法定的程序予以確認并公布才正式生效，計劃的確定與公布程序是計劃制定的最后程序也是最為關鍵的程序。世界各國和地區都十分重視該程序。如法國計劃草案經部長會議討論后交經濟和社會委員會征求意見，政府再參考這些意見進行修改并作出最后裁定；然后交議會兩院辯論和修正，最后表決通過，并以法律形式頒布。皮純協主編：《行政程序法比較研究》，中國人民公安大學出版社2000年版，第303頁。日本的《地方自治法》規定了議會的決議承認形式；《國土綜合開發法》規定了審議會的調查審查認可。①我國計劃的確定與公布的方式和步驟應通過以下程序：1.召開計劃確定會議。制定計劃的行政首長在接到計劃草案修改案后，即應召開機關全體會議或常務會議對計劃修改案進行審議和確定。

2.會議審議。在計劃確定會議上由草案修改者逐條向與會者宣讀草案的內容，并把修改案副本頒發給每個與會者，由與會者對修改案進行審議。

3.與會者的表態。在經過審議后，行政首長即提請與會者對修改案進行表態。表達可以以表決的方式進行，也可以用其它方式進行。

4.確定。行政首長根據與會者對修改案的表態最后對修改案是否予以確定作出正式決定。

5.審批。某些行政計劃需要上級行政機關進行審批的，還應由制定機關在行政首長署名后遞交上級機關予以審批，上級機關必須在合理的期限內作出批準或不批準的決定。

6.公布。在計劃確定后，某些必須審批的機關經過上級機關審批后即可以制定機關的行政首長的名義對外公布計劃，對外公布后即正式生效。

（九）實施程序

為了使行政計劃得以適時適當地實施，就必須在實施計劃時遵守一定的方式和步驟。雖然計劃實施的程序沒有在一些國家和地區的法律法規中得以明確地反映，但是，為了提高行政計劃實施的效力和效率，法律宜明確對計劃實施作出規定。計劃實施程序設計如下：

1.實施前的準備。計劃實施之前必須作好計劃實施的人力、物力上的準備，包括確定實施機構和人員、實施的監督機構和人員、評價機構、確定實施的合作人員、作好實施的預算等。

2.正式實施。一切就緒后，實施機構和人員須以行政計劃所確立的對象和內容分階段、按步驟進行。實施可以采用不同的手段，可以以指導的方式進行引導、規勸相對人按計劃行事，也可以與相對人簽訂行政合同，還可以采用強制性措施。

3.實施的監督。計劃實施的監督機構和人員必須對實施機構和人員的實施行為的合法性和合理性進行經常性的監督，以防止實施人員違法實施行政計劃，從而侵犯相對人的合法權益，監督可以是定期的也可以是不定期的。

4.實施的評價。在計劃實施過程中，評價機構和人員需定時對實施效果及計劃本身在實施中反映出來的合理性進行評價，以利于及時對不合理的計劃進行變更和廢止。

（十）計劃的變更和廢止程序

一項行政計劃能否達到預期的目的、是否合理，制定者事先并非都能準確的預見到，必須在實施后才能得到檢驗，并且某些計劃在制定之初是合理的，但是隨著自然環境或社會狀況的改變也有可能變為不合理，所以計劃的制定機關有必要依據計劃實施過程中對計劃的評價，適時采取變更和廢止措施，以免使不合理的計劃影響到國家利益和相對人利益。這種變更和廢止也要采取一定的方式和步驟進行，以體現其合法性。

1.提出變更和廢止的建議。計劃實施中的評價人員根據對計劃效果和計劃本身合理性的評價，認為該項計劃需要變更或廢止的應適時向計劃制定機關提出變更或廢止的建議。建議變更的還要就變更的主要內容作出書面修改方案。

2.召開會議。計劃的確定一致，行政首長認為評價人員提出的建議合理的可以召開全體會議或常務會議，對計劃的變更或廢止進行討論。

3.會議表態。在與會人員聽了評價人員的建議，并進行充分的討論后，行政首長可提請與會人員是否同意變更或廢止該項計劃進行表態。

4.作出決定。行政首長在總結和參考與會人員的觀點后作出是否變更或廢止行政計劃的決定。決定變更的隨后就要對需要變更的方方面面作出詳細的修改，再由行政首長決定，必要時還可再經會議討論。

5.公布決定。一旦行政首長作出變更或廢止該項計劃的決定之后，就必須以行政首長的名義在政府公報或其它媒體上公布該項變更或廢止的決定。

6.善后事宜。根據信賴保護原則行政機關一旦作出計劃的變更或廢止決定，如果其變更或廢止的決定給行政相對人的合法權益造成損害，行政機關必須作出妥善的處理，該賠償的賠償，該補償的補償，總之，行政機關需要處理好善后事宜。