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自1996年3月八屆全國人大四次會議提出“依法治國,建設社會主義法制國家”以來,依法治國的思想日益深入人心。根據我國憲法,我國工人階級領導的,以工農聯盟為基礎的人民民主專政是通過黨的領導實現的。憲法規定“中國各族人民將繼續在中國共產黨的領導下,在馬克思列寧主義、思想指引下,堅持人民民主專政,堅持社會主義道路。”①中國共產黨是我國社會主義事業的領導核心。我國各族人民從切身經驗中得出的根本經驗是:沒有共產黨就沒有新中國,同樣地,沒有共產黨就沒有中國社會主義的現代化。因此,堅持和加強黨的領導,完善和改進黨的領導,發揮黨在社會主義法治和社會主義建設中的核心作用,是我們任何時候都不能動搖的原則。另一方面,黨在我國社會主義法治建設中的核心作用也決定了,黨的領導方式的法治化對我國法治建設具有根本的意義。

一、黨的領導法治化關鍵是把黨的領導納入法治軌道

首先,中國共產黨是我國的執政黨,黨的領導法治化是由我們黨的領導地位決定的。在我國,黨的領導是國家公權力的基礎,也是我國社會主義法治的最主要和最廣泛的表現。法治靠黨來推動,靠黨來實行,黨的領導方式的法治化程度,決定了依法治國的程度。因此,依法治國,首先就要求黨的領導法治化。這是社會主義法治條件下對黨的領導方式的基本要求。將黨的領導納入法治的軌道,受到法律的支配,依法執政,依法領導,這是我們實施依法治國和法治的最本質含義。二千多年前亞里士多德就說過:“法治應包含兩重含義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家服從的法律又應該本身是制定的良好法律。”②為了保障這種普遍服從的法治秩序就要求執政黨首先守法,依法辦事。這是現代民主憲政的基本要求。如果執政黨可以超越于法律之外,法治的完整性和統一性就會受到破壞,依法治國就不可能實現。

其次,黨的領導法治化也是我國人民民主的根本要求。我國人民民主是通過共產黨的領導實現的,對黨的領導來說,人民民主既是目標也是手段。就目標而言,黨的領導就是要實現民主。人民民主是我們黨為之奮斗了近一個世紀的理想,當年,共產黨就是依靠人民民主這個武器,打敗了國民黨反動派,建立了新中國。建國以后,人民民主一直是我國社會主義的立國之本。但是,由于對人民民主制度建設的忽視,我國人民民主的實現并不理想。改革開放以來,我國各方面的改革開放取得了巨大的成就,但我國人民民主根本制度的改革卻不大,這顯然不合理。比如,立法民主問題、人大代表的選舉問題、黨的領導和人大的關系等等,都有待于從理論上和實踐中進一步完善,而這方面的基本目的就是要推進民主。正如江總書記在十五大報告中所指出:“發展社會主義民主,是我們黨始終不渝的奮斗目標,沒有民主就沒有社會主義,就沒有社會主義現代化。”③就手段而言,黨的領導就是要保障民主。人民民主的目標靠人民民主的手段來實現。人民民主不是天上掉下來的,也不靠誰的恩賜。實現人民民主的唯一辦法就是實行人民民主。黨的領導法治化就要求進一步明確黨的領導和人民民主的關系。黨的領導不是取代人民民主或為人民當家作主,而是保障人民當家作主,全心全意為人民當家作主服務。這就要求將人民當家作主和黨的領導保障人民當家作主制度化、法律化。④

第三,黨的領導法治化是我國社會主義法治建設的歷史要求。建國以后我們最大的教訓就是忽略了法制建設,法律的權威沒有樹立起來。鄧小平同志曾深刻地指出:“舊中國留給我們的,封建專制傳統比較多,民主和法制傳統很少。解放以后,我們也沒有自覺地、系統地建立保障人民民主權利的各項制度,法制很不完備,也很不受重視。”⑤而法律得不到重視的根本在于黨的領導沒有納入法治。其直接后果是封建專制和個人崇拜泛濫,人民民主受到破壞,社會主義建設事業嚴重受阻。改革開放以后,黨的領導和法治的關系受到了我國人民特別是老一輩無產階級革命家的高度重視。鄧小平同志在不同的場合多次強調:“任何人都不許干擾法律的實施,任何犯了法的人都不可能逍遙法外。”⑥“全黨同志和全體干部都要按照憲法、法律、法令辦事。”“這是現在和今后發展社會主義民主,健全社會主義法制的過程中要求我們盡快學會的新課題。”⑦黨的十五大提出“依法治國,建設社會主義法治國家”的宏偉戰略目標,進一步明確了黨的領導法治化的法治意義,對我國社會主義法治建設的深入意義非凡。

第四,黨的領導法治化是我國依法治國的實踐決定的。改革開放以來,我國法制建設成就巨大,在短短的20年里,法律已經涵蓋我國社會生活的主要方面。但是,我國社會的法治秩序與大量法律的出臺并不同步。這固然有許多原因,但黨的領導沒有納入法治的軌道不能不是一個重要方面。比如,我們現在談得比較多的人大監督,一般只涉及一府兩院(政府、法院、檢察院)。就目標而言,我國國家權力的主要方面都是由黨決定的,但全國人民行使權力的機構實施的監督卻不包括黨,顯然不合理。實踐中,黨政不分,以黨代政,黨的意志代替法律等現象還時有所聞。其主要原因在于黨的權力范圍不明確,沒有制約。我們的黨不是一般的黨,而是受到全國人民愛戴的執政黨,是依法治國的領導者,既然如此,就應當有明確的范圍并受到法律的監督和制約。這是黨的領導法治化的基本依據。法治的要義是法律支配權力,依法治國和黨的領導法治化都要求國家公權力受到法律的支配。隨著我國法制建設和政治體制改革的深入,實踐將進一步提出黨的領導法治化的種種要求,從而把我國依法治國推向更高的階段。

應當指出,黨的領導法治化與依法治國的法是一個概念。我們黨是無產階級的先鋒隊,黨的領導法治化就是要黨首先守法尊法,成為守法尊法的模范,這是黨的領導法治化的首要含義。對我們黨來說,憲法和法律是最基本也是最重要的法。黨的領導法治化的法當然也包括黨紀,黨紀是黨內法,但對于共產黨人來說,黨紀與憲法和法律是統一的,服從憲法和法律本身就是黨紀的要求。正如小平同志所說:“無論是不是黨員,都要遵守國家的法律,對于共產黨來說,黨的紀律就包括這一條。”⑧這就決定了依法治國與黨的領導法治化具有高度的一致性。

二、必須明確黨的地位,對黨的領導依法予以制約

第一,黨在國家生活中的地位要明確。在我國,黨的領導是憲法規定的。但是,我國憲法中對黨的領導的規定僅是一種抽象的、原則的規定,黨的領導的具體內容在憲法中并沒有涉及,更沒有明確的規定。這樣一來,黨的領導一旦涉及具體的領域,就會與法律特別是憲法發生不協調。憲法規定,“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”⑨“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”⑩這兩條分別規定了我國的國體和政體,那么,黨的領導應當怎樣實現呢?就國體而言,黨是作為工人階級的先鋒隊規定的,但先鋒隊是一種比喻,對黨的領導的實現,并不能提供比黨的領導更深入具體的內容。此外,先鋒隊作為黨章的規定,與憲法是有區別的,先鋒隊的規定不能作為憲法和法律的規范,盡管它事實上也不能作為規范。就政體而言,人大是最高權力機構,憲法所規定的人大權力的最高性是我國人民民主專政國體的表現。不能想象,在人大之外,還存在一種高于人大的權力組織或機構,如果那樣,人大就不是最高權力機構,也是違背憲法的。

但這樣一來,怎么實現黨的領導呢?我國改革開放以后就提出了黨政分離,但由于黨在國家生活中的地位不明確,黨政分離沒有明確的法律和理論界限,使黨政分離缺乏可操作性,這不能不是一個重要原因。比如,黨政分離的準確含義是什么?應當分離到什么程度才實現了黨政分離?怎么來實現黨政分離?等等,都缺乏準確可行的理論指導和實踐標準。黨的領導法治化就是要從理論上和實踐中明確黨在我國社會生活和國家生活中的地位,這是依法治國的基本前提。從我國社會主義法治的要求看,以下幾點應當明確:

(1)黨政分離的目的是為了更好地完善黨的領導,實現黨的領導,這是黨政分離的基本出發點。黨的領導是我國憲法規定的,是我國社會主義現代化事業成功的保證。但在社會主義法治條件下,黨的領導的方式要法治化。黨政分離是實現黨的領導法治化的重要途徑。通過黨政分離,黨的領導的方式將發生有益的改變,黨的凝聚力和戰斗力將得到進一步增強。如果通過黨政分離,不是增強黨的戰斗力和凝聚力,而是削弱黨的戰斗力和凝聚力,這就背離了黨政分離的目的,是絕對不允許的,也違背了憲法。(2)黨政分離,不是黨的領導放權。從我國黨政分離的動因看,黨政分離是完備和健全黨的領導功能和國家功能的重要途徑。從黨的領導功能看,我們以前把黨的領導理解為黨領導一切、掌管一切。實踐證明,這種領導方式不符合法治的要求,也容易滋生專制和腐敗,不利于黨的建設。社會主義法治要求黨的領導通過法治的方式實現。主要包括兩方面的含義,其一,在內容上,黨的領導的根本是保障人民當家作主,而不是代替人民當家作主。正如同志在黨的十五大報告中所說的:“就是領導和支持人民掌握管理國家的權力,實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督,保證人民依法享有廣泛的權利和自由,尊重和保障人權。”⑾因此,從根本上說,黨的領導的主要功能之一是保障民主,黨的領導是人民民主的保障,黨的領導的本質含義就是確保人民民主的實現。其二,黨政分離,在形式上,是要求黨改變包辦一切的現狀,恢復一個執政黨應有的功能。黨的領導的內容既然是保障人民民主,黨的領導的基本功能就是要通過各種途徑保障民主的實現。因此,黨的領導在社會主義法治條件下的基本含義就是政治領導,即保障人民民主的領導。對我國人民民主專政國家來說,這是最大的權,也是最根本的權。黨的領導保證了人民民主,也就保證了我們國家的社會主義性質。(3)在現代法治條件下,黨管一切既不合理也不現實。所謂不合理,即違背了人民民主的基本原理。黨的領導是人民民主的保障,而不是取代人民民主,黨管一切也就意味著取消了人民當家作主的權力。所謂不現實,是黨不可能管一切,社會生活如此之大如此之豐富,黨要管一切必定管不好,我國建國以后30年的歷史已充分證明了這一點。改革開放,從計劃經濟向市場經濟的過渡實際上就是要改變這個傳統。而且,由于黨管一切,黨必然沒有多少精力來管黨,而一個執政黨如果沒有有效的制度建設來進行內部管理,是非常危險的。黨的領導法治化的基本要求就是要求黨要管黨,執政黨只有管好了黨,才能有效地實現依法治國的目的。

第二,黨的領導要有制約。在我國,人民民主是通過黨的領導來實現的。中國共產黨是執11

政黨,掌握著我國最大最根本的權力。黨的領導法治化將黨的領導納入到法治的軌道,就是要對黨的領導實施制約。這是人民民主和社會主義法治的基本要求。沒有制約的權力必然腐敗,黨也不能超越這個法則。黨的十五大明確提出依法治國,強調“黨領導人民制定憲法和法律,并在憲法和法律的范圍內活動,”實際上就意味著黨的領導要受到制約。從法治國家的性質看,這是保持我們黨無產階級先鋒隊的性質,保證我們黨始終為人民的根本利益服務所絕對必要的。黨的領導如果沒有制約,最后受到傷害的除了國家,黨本身也不能避免。

黨的領導的制約,要解決三個問題:

(1)從觀念上明確黨的領導受到制約的合理性。制約黨的領導不是不要黨的領導,而是為了更好地體現著黨的領導,更完善地實現黨的領導。我們黨是久經考驗的馬克思主義政黨,但我們黨又是執政黨,對黨的領導實施制約,不僅是人民熱愛黨的需要,也是維護權力純潔性和合法性的需要。孟德斯鳩說得好:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不變的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”⑿

黨也不例外。對黨的領導實施制約,就是要防止黨的領導可能出現的濫用權力的現象,通過制度建設,使黨的領導始終保持人民先鋒隊的本色。從這個角度,制約黨的領導,正是愛護黨,熱愛黨的一種表現。相反,否認對黨的領導的制約,恰恰從長遠看不利于黨的領導。

(2)黨內生活民主化,即建立起黨內民主。這一點,鄧小平同志說得很清楚:“不論是擔負領導工作的黨員,或者是普通黨員,都應以平等態度互相對待,都平等地享有一切應當享有的權利,履行一切應當履行的義務。上級對下級不能頤指氣使,尤其不能讓下級辦違紀國法的事情;下級也不應當對上級阿諛奉承,無原則地服從、‘盡忠’。不應當把上下級之間的關系搞成同志多次批評過的貓鼠關系,搞成舊社會那種君臣父子關系或幫派關系。”⒀

黨內民主是黨的領導的內部制約,對我國社會主義法治建設具有重要的意義。在某種意義上,沒有黨的領導的這種內部制約,我國社會主義法治就不可能真正實現。

(3)黨的領導的外部制約。這包括兩個方面,一是法律的制約,即我國憲法和法律對任何人、任何組織都有制約作用。江總書記在黨的十五大報告中強調要在憲法和法律的范圍內活動,實際上就是強調一種法律的制約。二是權力機構的制約。在我國,一切權力屬于人民,憲法規定,全國人大是人民行使國家權力的機關,是國家權力的最高體現者。它集中代表全國各族人民的意志和利益,行使國家的立法權和決定國家生活中的其它重大問題,在我國國家機構中居于首要地位,其他任何國家機關和組織都不能超越于全國人民代表大會之上,也不能和它相并列。全國人大及其人大常委會通過的法律和決議,對“全國各族人民,一切國家機關和武裝力量,各政黨和各社會團體、各企事業組織”都有效。⒁這涉及到黨的領導和人大的關系。筆者認為,人大應當發揮制約黨的領導的主導作用。人大是我國人民行使主權的機構,黨是我國社會主義事業的領導力量,由人大來制約黨的領導既合理也合法,也是我國社會主義法治建設的應有之義。當然,人大也應體現黨的領導,但這與人大對黨的領導的制約并不矛盾,可以通過人大制度的建設使黨的領導和對黨的領導的制約有效地統一起來。⒂

自1996年3月八屆全國人大四次會議提出“依法治國,建設社會主義法制國家”以來,依法治國的思想日益深入人心。根據我國憲法,我國工人階級領導的,以工農聯盟為基礎的人民民主專政是通過黨的領導實現的。憲法規定“中國各族人民將繼續在中國共產黨的領導下,在馬克思列寧主義、思想指引下,堅持人民民主專政,堅持社會主義道路。”①中國共產黨是我國社會主義事業的領導核心。我國各族人民從切身經驗中得出的根本經驗是:沒有共產黨就沒有新中國,同樣地,沒有共產黨就沒有中國社會主義的現代化。因此,堅持和加強黨的領導,完善和改進黨的領導,發揮黨在社會主義法治和社會主義建設中的核心作用,是我們任何時候都不能動搖的原則。另一方面,黨在我國社會主義法治建設中的核心作用也決定了,黨的領導方式的法治化對我國法治建設具有根本的意義。

一、黨的領導法治化關鍵是把黨的領導納入法治軌道

首先,中國共產黨是我國的執政黨,黨的領導法治化是由我們黨的領導地位決定的。在我國,黨的領導是國家公權力的基礎,也是我國社會主義法治的最主要和最廣泛的表現。法治靠黨來推動,靠黨來實行,黨的領導方式的法治化程度,決定了依法治國的程度。因此,依法治國,首先就要求黨的領導法治化。這是社會主義法治條件下對黨的領導方式的基本要求。將黨的領導納入法治的軌道,受到法律的支配,依法執政,依法領導,這是我們實施依法治國和法治的最本質含義。二千多年前亞里士多德就說過:“法治應包含兩重含義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家服從的法律又應該本身是制定的良好法律。”②為了保障這種普遍服從的法治秩序就要求執政黨首先守法,依法辦事。這是現代民主憲政的基本要求。如果執政黨可以超越于法律之外,法治的完整性和統一性就會受到破壞,依法治國就不可能實現。

其次,黨的領導法治化也是我國人民民主的根本要求。我國人民民主是通過共產黨的領導實現的,對黨的領導來說,人民民主既是目標也是手段。就目標而言,黨的領導就是要實現民主。人民民主是我們黨為之奮斗了近一個世紀的理想,當年,共產黨就是依靠人民民主這個武器,打敗了國民黨反動派,建立了新中國。建國以后,人民民主一直是我國社會主義的立國之本。但是,由于對人民民主制度建設的忽視,我國人民民主的實現并不理想。改革開放以來,我國各方面的改革開放取得了巨大的成就,但我國人民民主根本制度的改革卻不大,這顯然不合理。比如,立法民主問題、人大代表的選舉問題、黨的領導和人大的關系等等,都有待于從理論上和實踐中進一步完善,而這方面的基本目的就是要推進民主。正如江總書記在十五大報告中所指出:“發展社會主義民主,是我們黨始終不渝的奮斗目標,沒有民主就沒有社會主義,就沒有社會主義現代化。”③就手段而言,黨的領導就是要保障民主。人民民主的目標靠人民民主的手段來實現。人民民主不是天上掉下來的,也不靠誰的恩賜。實現人民民主的唯一辦法就是實行人民民主。黨的領導法治化就要求進一步明確黨的領導和人民民主的關系。黨的領導不是取代人民民主或為人民當家作主,而是保障人民當家作主,全心全意為人民當家作主服務。這就要求將人民當家作主和黨的領導保障人民當家作主制度化、法律化。④

第三,黨的領導法治化是我國社會主義法治建設的歷史要求。建國以后我們最大的教訓就是忽略了法制建設,法律的權威沒有樹立起來。鄧小平同志曾深刻地指出:“舊中國留給我們的,封建專制傳統比較多,民主和法制傳統很少。解放以后,我們也沒有自覺地、系統地建立保障人民民主權利的各項制度,法制很不完備,也很不受重視。”⑤而法律得不到重視的根本在于黨的領導沒有納入法治。其直接后果是封建專制和個人崇拜泛濫,人民民主受到破壞,社會主義建設事業嚴重受阻。改革開放以后,黨的領導和法治的關系受到了我國人民特別是老一輩無產階級革命家的高度重視。鄧小平同志在不同的場合多次強調:“任何人都不許干擾法律的實施,任何犯了法的人都不可能逍遙法外。”⑥“全黨同志和全體干部都要按照憲法、法律、法令辦事。”“這是現在和今后發展社會主義民主,健全社會主義法制的過程中要求我們盡快學會的新課題。”⑦黨的十五大提出“依法治國,建設社會主義法治國家”的宏偉戰略目標,進一步明確了黨的領導法治化的法治意義,對我國社會主義法治建設的深入意義非凡。

第四,黨的領導法治化是我國依法治國的實踐決定的。改革開放以來,我國法制建設成就巨大,在短短的20年里,法律已經涵蓋我國社會生活的主要方面。但是,我國社會的法治秩序與大量法律的出臺并不同步。這固然有許多原因,但黨的領導沒有納入法治的軌道不能不是一個重要方面。比如,我們現在談得比較多的人大監督,一般只涉及一府兩院(政府、法院、檢察院)。就目標而言,我國國家權力的主要方面都是由黨決定的,但全國人民行使權力的機構實施的監督卻不包括黨,顯然不合理。實踐中,黨政不分,以黨代政,黨的意志代替法律等現象還時有所聞。其主要原因在于黨的權力范圍不明確,沒有制約。我們的黨不是一般的黨,而是受到全國人民愛戴的執政黨,是依法治國的領導者,既然如此,就應當有明確的范圍并受到法律的監督和制約。這是黨的領導法治化的基本依據。法治的要義是法律支配權力,依法治國和黨的領導法治化都要求國家公權力受到法律的支配。隨著我國法制建設和政治體制改革的深入,實踐將進一步提出黨的領導法治化的種種要求,從而把我國依法治國推向更高的階段。

應當指出,黨的領導法治化與依法治國的法是一個概念。我們黨是無產階級的先鋒隊,黨的領導法治化就是要黨首先守法尊法,成為守法尊法的模范,這是黨的領導法治化的首要含義。對我們黨來說,憲法和法律是最基本也是最重要的法。黨的領導法治化的法當然也包括黨紀,黨紀是黨內法,但對于共產黨人來說,黨紀與憲法和法律是統一的,服從憲法和法律本身就是黨紀的要求。正如小平同志所說:“無論是不是黨員,都要遵守國家的法律,對于共產黨來說,黨的紀律就包括這一條。”⑧這就決定了依法治國與黨的領導法治化具有高度的一致性。

二、必須明確黨的地位,對黨的領導依法予以制約

第一,黨在國家生活中的地位要明確。在我國,黨的領導是憲法規定的。但是,我國憲法中對黨的領導的規定僅是一種抽象的、原則的規定,黨的領導的具體內容在憲法中并沒有涉及,更沒有明確的規定。這樣一來,黨的領導一旦涉及具體的領域,就會與法律特別是憲法發生不協調。憲法規定,“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”⑨“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”⑩這兩條分別規定了我國的國體和政體,那么,黨的領導應當怎樣實現呢?就國體而言,黨是作為工人階級的先鋒隊規定的,但先鋒隊是一種比喻,對黨的領導的實現,并不能提供比黨的領導更深入具體的內容。此外,先鋒隊作為黨章的規定,與憲法是有區別的,先鋒隊的規定不能作為憲法和法律的規范,盡管它事實上也不能作為規范。就政體而言,人大是最高權力機構,憲法所規定的人大權力的最高性是我國人民民主專政國體的表現。不能想象,在人大之外,還存在一種高于人大的權力組織或機構,如果那樣,人大就不是最高權力機構,也是違背憲法的。

但這樣一來,怎么實現黨的領導呢?我國改革開放以后就提出了黨政分離,但由于黨在國家生活中的地位不明確,黨政分離沒有明確的法律和理論界限,使黨政分離缺乏可操作性,這不能不是一個重要原因。比如,黨政分離的準確含義是什么?應當分離到什么程度才實現了黨政分離?怎么來實現黨政分離?等等,都缺乏準確可行的理論指導和實踐標準。黨的領導法治化就是要從理論上和實踐中明確黨在我國社會生活和國家生活中的地位,這是依法治國的基本前提。從我國社會主義法治的要求看,以下幾點應當明確:

(1)黨政分離的目的是為了更好地完善黨的領導,實現黨的領導,這是黨政分離的基本出發點。黨的領導是我國憲法規定的,是我國社會主義現代化事業成功的保證。但在社會主義法治條件下,黨的領導的方式要法治化。黨政分離是實現黨的領導法治化的重要途徑。通過黨政分離,黨的領導的方式將發生有益的改變,黨的凝聚力和戰斗力將得到進一步增強。如果通過黨政分離,不是增強黨的戰斗力和凝聚力,而是削弱黨的戰斗力和凝聚力,這就背離了黨政分離的目的,是絕對不允許的,也違背了憲法。(2)黨政分離,不是黨的領導放權。從我國黨政分離的動因看,黨政分離是完備和健全黨的領導功能和國家功能的重要途徑。從黨的領導功能看,我們以前把黨的領導理解為黨領導一切、掌管一切。實踐證明,這種領導方式不符合法治的要求,也容易滋生專制和腐敗,不利于黨的建設。社會主義法治要求黨的領導通過法治的方式實現。主要包括兩方面的含義,其一,在內容上,黨的領導的根本是保障人民當家作主,而不是代替人民當家作主。正如同志在黨的十五大報告中所說的:“就是領導和支持人民掌握管理國家的權力,實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督,保證人民依法享有廣泛的權利和自由,尊重和保障人權。”⑾因此,從根本上說,黨的領導的主要功能之一是保障民主,黨的領導是人民民主的保障,黨的領導的本質含義就是確保人民民主的實現。其二,黨政分離,在形式上,是要求黨改變包辦一切的現狀,恢復一個執政黨應有的功能。黨的領導的內容既然是保障人民民主,黨的領導的基本功能就是要通過各種途徑保障民主的實現。因此,黨的領導在社會主義法治條件下的基本含義就是政治領導,即保障人民民主的領導。對我國人民民主專政國家來說,這是最大的權,也是最根本的權。黨的領導保證了人民民主,也就保證了我們國家的社會主義性質。(3)在現代法治條件下,黨管一切既不合理也不現實。所謂不合理,即違背了人民民主的基本原理。黨的領導是人民民主的保障,而不是取代人民民主,黨管一切也就意味著取消了人民當家作主的權力。所謂不現實,是黨不可能管一切,社會生活如此之大如此之豐富,黨要管一切必定管不好,我國建國以后30年的歷史已充分證明了這一點。改革開放,從計劃經濟向市場經濟的過渡實際上就是要改變這個傳統。而且,由于黨管一切,黨必然沒有多少精力來管黨,而一個執政黨如果沒有有效的制度建設來進行內部管理,是非常危險的。黨的領導法治化的基本要求就是要求黨要管黨,執政黨只有管好了黨,才能有效地實現依法治國的目的。

第二,黨的領導要有制約。在我國,人民民主是通過黨的領導來實現的。中國共產黨是執11

政黨,掌握著我國最大最根本的權力。黨的領導法治化將黨的領導納入到法治的軌道,就是要對黨的領導實施制約。這是人民民主和社會主義法治的基本要求。沒有制約的權力必然腐敗,黨也不能超越這個法則。黨的十五大明確提出依法治國,強調“黨領導人民制定憲法和法律,并在憲法和法律的范圍內活動,”實際上就意味著黨的領導要受到制約。從法治國家的性質看,這是保持我們黨無產階級先鋒隊的性質,保證我們黨始終為人民的根本利益服務所絕對必要的。黨的領導如果沒有制約,最后受到傷害的除了國家,黨本身也不能避免。

黨的領導的制約,要解決三個問題:

(1)從觀念上明確黨的領導受到制約的合理性。制約黨的領導不是不要黨的領導,而是為了更好地體現著黨的領導,更完善地實現黨的領導。我們黨是久經考驗的馬克思主義政黨,但我們黨又是執政黨,對黨的領導實施制約,不僅是人民熱愛黨的需要,也是維護權力純潔性和合法性的需要。孟德斯鳩說得好:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不變的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”⑿

黨也不例外。對黨的領導實施制約,就是要防止黨的領導可能出現的濫用權力的現象,通過制度建設,使黨的領導始終保持人民先鋒隊的本色。從這個角度,制約黨的領導,正是愛護黨,熱愛黨的一種表現。相反,否認對黨的領導的制約,恰恰從長遠看不利于黨的領導。

(2)黨內生活民主化,即建立起黨內民主。這一點,鄧小平同志說得很清楚:“不論是擔負領導工作的黨員,或者是普通黨員,都應以平等態度互相對待,都平等地享有一切應當享有的權利,履行一切應當履行的義務。上級對下級不能頤指氣使,尤其不能讓下級辦違紀國法的事情;下級也不應當對上級阿諛奉承,無原則地服從、‘盡忠’。不應當把上下級之間的關系搞成同志多次批評過的貓鼠關系,搞成舊社會那種君臣父子關系或幫派關系。”⒀

黨內民主是黨的領導的內部制約,對我國社會主義法治建設具有重要的意義。在某種意義上,沒有黨的領導的這種內部制約,我國社會主義法治就不可能真正實現。

(3)黨的領導的外部制約。這包括兩個方面,一是法律的制約,即我國憲法和法律對任何人、任何組織都有制約作用。江總書記在黨的十五大報告中強調要在憲法和法律的范圍內活動,實際上就是強調一種法律的制約。二是權力機構的制約。在我國,一切權力屬于人民,憲法規定,全國人大是人民行使國家權力的機關,是國家權力的最高體現者。它集中代表全國各族人民的意志和利益,行使國家的立法權和決定國家生活中的其它重大問題,在我國國家機構中居于首要地位,其他任何國家機關和組織都不能超越于全國人民代表大會之上,也不能和它相并列。全國人大及其人大常委會通過的法律和決議,對“全國各族人民,一切國家機關和武裝力量,各政黨和各社會團體、各企事業組織”都有效。⒁這涉及到黨的領導和人大的關系。筆者認為,人大應當發揮制約黨的領導的主導作用。人大是我國人民行使主權的機構,黨是我國社會主義事業的領導力量,由人大來制約黨的領導既合理也合法,也是我國社會主義法治建設的應有之義。當然,人大也應體現黨的領導,但這與人大對黨的領導的制約并不矛盾,可以通過人大制度的建設使黨的領導和對黨的領導的制約有效地統一起來。⒂自1996年3月八屆全國人大四次會議提出“依法治國,建設社會主義法制國家”以來,依法治國的思想日益深入人心。根據我國憲法,我國工人階級領導的,以工農聯盟為基礎的人民民主專政是通過黨的領導實現的。憲法規定“中國各族人民將繼續在中國共產黨的領導下,在馬克思列寧主義、思想指引下,堅持人民民主專政,堅持社會主義道路。”①中國共產黨是我國社會主義事業的領導核心。我國各族人民從切身經驗中得出的根本經驗是:沒有共產黨就沒有新中國,同樣地,沒有共產黨就沒有中國社會主義的現代化。因此,堅持和加強黨的領導,完善和改進黨的領導,發揮黨在社會主義法治和社會主義建設中的核心作用,是我們任何時候都不能動搖的原則。另一方面,黨在我國社會主義法治建設中的核心作用也決定了,黨的領導方式的法治化對我國法治建設具有根本的意義。

一、黨的領導法治化關鍵是把黨的領導納入法治軌道

首先,中國共產黨是我國的執政黨,黨的領導法治化是由我們黨的領導地位決定的。在我國,黨的領導是國家公權力的基礎,也是我國社會主義法治的最主要和最廣泛的表現。法治靠黨來推動,靠黨來實行,黨的領導方式的法治化程度,決定了依法治國的程度。因此,依法治國,首先就要求黨的領導法治化。這是社會主義法治條件下對黨的領導方式的基本要求。將黨的領導納入法治的軌道,受到法律的支配,依法執政,依法領導,這是我們實施依法治國和法治的最本質含義。二千多年前亞里士多德就說過:“法治應包含兩重含義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家服從的法律又應該本身是制定的良好法律。”②為了保障這種普遍服從的法治秩序就要求執政黨首先守法,依法辦事。這是現代民主憲政的基本要求。如果執政黨可以超越于法律之外,法治的完整性和統一性就會受到破壞,依法治國就不可能實現。

其次,黨的領導法治化也是我國人民民主的根本要求。我國人民民主是通過共產黨的領導實現的,對黨的領導來說,人民民主既是目標也是手段。就目標而言,黨的領導就是要實現民主。人民民主是我們黨為之奮斗了近一個世紀的理想,當年,共產黨就是依靠人民民主這個武器,打敗了國民黨反動派,建立了新中國。建國以后,人民民主一直是我國社會主義的立國之本。但是,由于對人民民主制度建設的忽視,我國人民民主的實現并不理想。改革開放以來,我國各方面的改革開放取得了巨大的成就,但我國人民民主根本制度的改革卻不大,這顯然不合理。比如,立法民主問題、人大代表的選舉問題、黨的領導和人大的關系等等,都有待于從理論上和實踐中進一步完善,而這方面的基本目的就是要推進民主。正如江總書記在十五大報告中所指出:“發展社會主義民主,是我們黨始終不渝的奮斗目標,沒有民主就沒有社會主義,就沒有社會主義現代化。”③就手段而言,黨的領導就是要保障民主。人民民主的目標靠人民民主的手段來實現。人民民主不是天上掉下來的,也不靠誰的恩賜。實現人民民主的唯一辦法就是實行人民民主。黨的領導法治化就要求進一步明確黨的領導和人民民主的關系。黨的領導不是取代人民民主或為人民當家作主,而是保障人民當家作主,全心全意為人民當家作主服務。這就要求將人民當家作主和黨的領導保障人民當家作主制度化、法律化。④

第三,黨的領導法治化是我國社會主義法治建設的歷史要求。建國以后我們最大的教訓就是忽略了法制建設,法律的權威沒有樹立起來。鄧小平同志曾深刻地指出:“舊中國留給我們的,封建專制傳統比較多,民主和法制傳統很少。解放以后,我們也沒有自覺地、系統地建立保障人民民主權利的各項制度,法制很不完備,也很不受重視。”⑤而法律得不到重視的根本在于黨的領導沒有納入法治。其直接后果是封建專制和個人崇拜泛濫,人民民主受到破壞,社會主義建設事業嚴重受阻。改革開放以后,黨的領導和法治的關系受到了我國人民特別是老一輩無產階級革命家的高度重視。鄧小平同志在不同的場合多次強調:“任何人都不許干擾法律的實施,任何犯了法的人都不可能逍遙法外。”⑥“全黨同志和全體干部都要按照憲法、法律、法令辦事。”“這是現在和今后發展社會主義民主,健全社會主義法制的過程中要求我們盡快學會的新課題。”⑦黨的十五大提出“依法治國,建設社會主義法治國家”的宏偉戰略目標,進一步明確了黨的領導法治化的法治意義,對我國社會主義法治建設的深入意義非凡。

第四,黨的領導法治化是我國依法治國的實踐決定的。改革開放以來,我國法制建設成就巨大,在短短的20年里,法律已經涵蓋我國社會生活的主要方面。但是,我國社會的法治秩序與大量法律的出臺并不同步。這固然有許多原因,但黨的領導沒有納入法治的軌道不能不是一個重要方面。比如,我們現在談得比較多的人大監督,一般只涉及一府兩院(政府、法院、檢察院)。就目標而言,我國國家權力的主要方面都是由黨決定的,但全國人民行使權力的機構實施的監督卻不包括黨,顯然不合理。實踐中,黨政不分,以黨代政,黨的意志代替法律等現象還時有所聞。其主要原因在于黨的權力范圍不明確,沒有制約。我們的黨不是一般的黨,而是受到全國人民愛戴的執政黨,是依法治國的領導者,既然如此,就應當有明確的范圍并受到法律的監督和制約。這是黨的領導法治化的基本依據。法治的要義是法律支配權力,依法治國和黨的領導法治化都要求國家公權力受到法律的支配。隨著我國法制建設和政治體制改革的深入,實踐將進一步提出黨的領導法治化的種種要求,從而把我國依法治國推向更高的階段。

應當指出,黨的領導法治化與依法治國的法是一個概念。我們黨是無產階級的先鋒隊,黨的領導法治化就是要黨首先守法尊法,成為守法尊法的模范,這是黨的領導法治化的首要含義。對我們黨來說,憲法和法律是最基本也是最重要的法。黨的領導法治化的法當然也包括黨紀,黨紀是黨內法,但對于共產黨人來說,黨紀與憲法和法律是統一的,服從憲法和法律本身就是黨紀的要求。正如小平同志所說:“無論是不是黨員,都要遵守國家的法律,對于共產黨來說,黨的紀律就包括這一條。”⑧這就決定了依法治國與黨的領導法治化具有高度的一致性。

二、必須明確黨的地位,對黨的領導依法予以制約

第一,黨在國家生活中的地位要明確。在我國,黨的領導是憲法規定的。但是,我國憲法中對黨的領導的規定僅是一種抽象的、原則的規定,黨的領導的具體內容在憲法中并沒有涉及,更沒有明確的規定。這樣一來,黨的領導一旦涉及具體的領域,就會與法律特別是憲法發生不協調。憲法規定,“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”⑨“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”⑩這兩條分別規定了我國的國體和政體,那么,黨的領導應當怎樣實現呢?就國體而言,黨是作為工人階級的先鋒隊規定的,但先鋒隊是一種比喻,對黨的領導的實現,并不能提供比黨的領導更深入具體的內容。此外,先鋒隊作為黨章的規定,與憲法是有區別的,先鋒隊的規定不能作為憲法和法律的規范,盡管它事實上也不能作為規范。就政體而言,人大是最高權力機構,憲法所規定的人大權力的最高性是我國人民民主專政國體的表現。不能想象,在人大之外,還存在一種高于人大的權力組織或機構,如果那樣,人大就不是最高權力機構,也是違背憲法的。

但這樣一來,怎么實現黨的領導呢?我國改革開放以后就提出了黨政分離,但由于黨在國家生活中的地位不明確,黨政分離沒有明確的法律和理論界限,使黨政分離缺乏可操作性,這不能不是一個重要原因。比如,黨政分離的準確含義是什么?應當分離到什么程度才實現了黨政分離?怎么來實現黨政分離?等等,都缺乏準確可行的理論指導和實踐標準。黨的領導法治化就是要從理論上和實踐中明確黨在我國社會生活和國家生活中的地位,這是依法治國的基本前提。從我國社會主義法治的要求看,以下幾點應當明確:

(1)黨政分離的目的是為了更好地完善黨的領導,實現黨的領導,這是黨政分離的基本出發點。黨的領導是我國憲法規定的,是我國社會主義現代化事業成功的保證。但在社會主義法治條件下,黨的領導的方式要法治化。黨政分離是實現黨的領導法治化的重要途徑。通過黨政分離,黨的領導的方式將發生有益的改變,黨的凝聚力和戰斗力將得到進一步增強。如果通過黨政分離,不是增強黨的戰斗力和凝聚力,而是削弱黨的戰斗力和凝聚力,這就背離了黨政分離的目的,是絕對不允許的,也違背了憲法。(2)黨政分離,不是黨的領導放權。從我國黨政分離的動因看,黨政分離是完備和健全黨的領導功能和國家功能的重要途徑。從黨的領導功能看,我們以前把黨的領導理解為黨領導一切、掌管一切。實踐證明,這種領導方式不符合法治的要求,也容易滋生專制和腐敗,不利于黨的建設。社會主義法治要求黨的領導通過法治的方式實現。主要包括兩方面的含義,其一,在內容上,黨的領導的根本是保障人民當家作主,而不是代替人民當家作主。正如同志在黨的十五大報告中所說的:“就是領導和支持人民掌握管理國家的權力,實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督,保證人民依法享有廣泛的權利和自由,尊重和保障人權。”⑾因此,從根本上說,黨的領導的主要功能之一是保障民主,黨的領導是人民民主的保障,黨的領導的本質含義就是確保人民民主的實現。其二,黨政分離,在形式上,是要求黨改變包辦一切的現狀,恢復一個執政黨應有的功能。黨的領導的內容既然是保障人民民主,黨的領導的基本功能就是要通過各種途徑保障民主的實現。因此,黨的領導在社會主義法治條件下的基本含義就是政治領導,即保障人民民主的領導。對我國人民民主專政國家來說,這是最大的權,也是最根本的權。黨的領導保證了人民民主,也就保證了我們國家的社會主義性質。(3)在現代法治條件下,黨管一切既不合理也不現實。所謂不合理,即違背了人民民主的基本原理。黨的領導是人民民主的保障,而不是取代人民民主,黨管一切也就意味著取消了人民當家作主的權力。所謂不現實,是黨不可能管一切,社會生活如此之大如此之豐富,黨要管一切必定管不好,我國建國以后30年的歷史已充分證明了這一點。改革開放,從計劃經濟向市場經濟的過渡實際上就是要改變這個傳統。而且,由于黨管一切,黨必然沒有多少精力來管黨,而一個執政黨如果沒有有效的制度建設來進行內部管理,是非常危險的。黨的領導法治化的基本要求就是要求黨要管黨,執政黨只有管好了黨,才能有效地實現依法治國的目的。

第二,黨的領導要有制約。在我國,人民民主是通過黨的領導來實現的。中國共產黨是執11

政黨,掌握著我國最大最根本的權力。黨的領導法治化將黨的領導納入到法治的軌道,就是要對黨的領導實施制約。這是人民民主和社會主義法治的基本要求。沒有制約的權力必然腐敗,黨也不能超越這個法則。黨的十五大明確提出依法治國,強調“黨領導人民制定憲法和法律,并在憲法和法律的范圍內活動,”實際上就意味著黨的領導要受到制約。從法治國家的性質看,這是保持我們黨無產階級先鋒隊的性質,保證我們黨始終為人民的根本利益服務所絕對必要的。黨的領導如果沒有制約,最后受到傷害的除了國家,黨本身也不能避免。

黨的領導的制約,要解決三個問題:

(1)從觀念上明確黨的領導受到制約的合理性。制約黨的領導不是不要黨的領導,而是為了更好地體現著黨的領導,更完善地實現黨的領導。我們黨是久經考驗的馬克思主義政黨,但我們黨又是執政黨,對黨的領導實施制約,不僅是人民熱愛黨的需要,也是維護權力純潔性和合法性的需要。孟德斯鳩說得好:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不變的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”⑿

黨也不例外。對黨的領導實施制約,就是要防止黨的領導可能出現的濫用權力的現象,通過制度建設,使黨的領導始終保持人民先鋒隊的本色。從這個角度,制約黨的領導,正是愛護黨,熱愛黨的一種表現。相反,否認對黨的領導的制約,恰恰從長遠看不利于黨的領導。

(2)黨內生活民主化,即建立起黨內民主。這一點,鄧小平同志說得很清楚:“不論是擔負領導工作的黨員,或者是普通黨員,都應以平等態度互相對待,都平等地享有一切應當享有的權利,履行一切應當履行的義務。上級對下級不能頤指氣使,尤其不能讓下級辦違紀國法的事情;下級也不應當對上級阿諛奉承,無原則地服從、‘盡忠’。不應當把上下級之間的關系搞成同志多次批評過的貓鼠關系,搞成舊社會那種君臣父子關系或幫派關系。”⒀

黨內民主是黨的領導的內部制約,對我國社會主義法治建設具有重要的意義。在某種意義上,沒有黨的領導的這種內部制約,我國社會主義法治就不可能真正實現。

(3)黨的領導的外部制約。這包括兩個方面,一是法律的制約,即我國憲法和法律對任何人、任何組織都有制約作用。江總書記在黨的十五大報告中強調要在憲法和法律的范圍內活動,實際上就是強調一種法律的制約。二是權力機構的制約。在我國,一切權力屬于人民,憲法規定,全國人大是人民行使國家權力的機關,是國家權力的最高體現者。它集中代表全國各族人民的意志和利益,行使國家的立法權和決定國家生活中的其它重大問題,在我國國家機構中居于首要地位,其他任何國家機關和組織都不能超越于全國人民代表大會之上,也不能和它相并列。全國人大及其人大常委會通過的法律和決議,對“全國各族人民,一切國家機關和武裝力量,各政黨和各社會團體、各企事業組織”都有效。⒁這涉及到黨的領導和人大的關系。筆者認為,人大應當發揮制約黨的領導的主導作用。人大是我國人民行使主權的機構,黨是我國社會主義事業的領導力量,由人大來制約黨的領導既合理也合法,也是我國社會主義法治建設的應有之義。當然,人大也應體現黨的領導,但這與人大對黨的領導的制約并不矛盾,可以通過人大制度的建設使黨的領導和對黨的領導的制約有效地統一起來。⒂

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