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[摘要]筆者首先指出“企業負責，行業管理，國家監察，群眾監督”的安全生產宏觀管理體制的概念和內容與我國當前的社會主義市場經濟發展形勢不相適應的問題；進而對“安全生產運行機制”概念及其構架進行了論述；提出我國應該建立健全的安全生產運行機制應包括5個方面的子機制：“國家監督，部門責任，企業自律，職工維權，中介服務”；最后對每一個子機制分別進行了詳細的論述。

[關鍵詞]安全管理安全生產管理體制運行機制 1原安全生產管理體制的概念已不適應當今形勢的發展

在1983年，我國的安全生產管理工作確定了“企業負責，行業管理，國家監察，群眾監督”的安全生產宏觀管理體制，該管理體制對我國安全生產工作起到了積極的促進作用，使安全生產在思想上、制度上都更加系統化、明朗化。但是，隨著我國改革開放的不斷深入和市場經濟體制的建立，該管理體制的概念和許多內容已經不適應當前的形勢。為此，筆者曾在文獻[1]中論述過我國現行的安全生產管理體制的問題，并建議放棄使用“安全生產管理體制”的概念，轉而使用“安全生產運行機制”的概念，此后，引起了一些同仁的關注。隨著我國《安全生產法》頒布并實施，筆者認為有必要對這一問題給予較為詳細的論述和探討。

必須指出，“安全生產管理體制”是存在的，今后也一直會存在。但這種“管理體制”應該是指安全生產管理中有關各方的制約關系、權力和義務的劃分、管理組織制度等的一種綜合體系。因此，安全生產管理體制的概念應用在國家對安全生產進行管理的各級部門之間的關系上，而不應該應用在過去的國家、行業、企業和職工之間的關系上。

在計劃經濟時期，我國的生產模式是從國家到行業到企業再到職工，形成一個層次化的行政組織管理系統，企業相當于國家的一個部門，職工是國家的工作人員。在此系統中，每個層次各司其職，各有其責，而安全管理亦是如此。在這種背景下，提出安全生產管理體制的概念是完全合理的。但在當今市場經濟條件下，生產模式完全與計劃經濟條件下的不同：生產的主體——企業，不再受國家和行業的指令性控制，轉而受到市場運行機制的控制；企業管理人員不再是國家干部，職工也不再是國家工作人員。總之，過去的國家直接管理的生產組織系統已經不復存在。這樣，再使用安全管理的宏觀的“體制”概念就不合適了。

2安全生產運行機制及其構架

為了保持過去安全生產管理體制中合理的思想和工作方法，可以使用相對更為合理的“安全生產運行機制”的概念，或者也可以使用“安全生產管理機制”。

所謂“機制”，從漢語的涵義來看，是泛指一個工作系統的組織或組織部分之間相互作用的過程和方式。由此套用到安全生產運行機制的概念上來，則可以將其定義成：與安全生產工作正常運行有關的各部分(即國家、企業、員工、社會組織等)之間的相互關系和相互作用的方式。

從該定義看出，運行機制的概念強調的是安全生產系統的各組成部分之間處于何種關系以及如何相互作用，不存在諸如組織結構、管理權限劃分等在管理體制中所含有的內容，從而更準確地反映了當前安全生產工作系統的本質。

綜合考慮我國安全生產工作系統所涉及的部分，可以將我國安全生產運行機制中的關系歸納為五方面，如下圖所示。借用原來安全生產管理體制的描述模式，可以用20個字來簡單描述這個運行機制，即“國家監督，部門責任，企業自律，職工維權，中介服務”。

3安全生產運行的5個子機制

安全管理運行機制的5個方面分別構成5個“子機制”。

3．1國家安全生產監督管理機制

安全生產運行機制中的“國家監督”即指國家安全生產監督管理機制。從字面上理解，“監督”的含義是“監視和督促”，而“監察”的含義是“監督和考察(檢查)”，監察中包含了監督。但是在實際應用中，監督概念的外延要比監察概念的外延寬泛。行使監察職能的主體一般只能是國家或法律授權的專門機構。對于同一被監察對象的同一事務，不能有兩個或兩個以上的監察機構對其監察。目前在我國，監察的概念主要指國家監察機關依照《行政監察法》的規定對政府部門及其工作人員所實施的監察。而對于被監督的對象來說，卻可以有一個以上的監督主體。例如：在企業安全生產的問題上，可以有來自負責安全生產監督管理的部門的監督，來自其他有關部門的監督，還可以有群眾的監督、社會輿論的監督，等等。

此處所謂的“國家監督”，專指國家授權某政府機構代表國家行使對安全生產進行綜合監督管理的職能。《中華人民共和國安全生產法》規定：由各級人民政府負責安全生產監督管理的部門對生產經營單位的安全生產工作實施綜合監督管理。根據這個描述，“國家監督”的含義與過去安全管理體制中的“國家監察”的含義類似。但是，筆者認為，與純粹的“監察”相比，這里“監督”的概念至少應該包括3個方面含義：安全監察、指導和服務。

(1)安全監察：就是國家安全生產監察，是由國家授權負責安全生產監督管理的部門對各類具有獨立法人資格的生產經營單位執行安全法律法規的情況進行監督和檢查，用法律的強制力量推動安全生產方針、政策的正確實施。

(2)指導：就是國家負責安全生產監督管理的部門通過制訂和相應的安全生產方針、政策、要求、規劃、措施等，給生產經營單位搞好安全生產工作指明方向和道路。

(3)服務：就是國家負責安全生產監督管理的部門通過向社會提供國內外生產安全信息咨詢，為安全素質較高的人才創造更有利的就業機會，開展安全宣傳教育和文化活動，促進安全科學技術技研究和安全防護產品產業的發展，從而幫助生產經營單位提高安全管理工作的水平。

總之，國家安全生產監督管理機制就是國家負責安全生產監督管理的部門通過監察、指導、服務等工作過程和方式，為生產經營單位搞好安全生產創造一個良好的大環境，以促進生產經營單位實現安全生產的“自律”。

3．2政府部門安全生產責任機制

“部門責任”是指建立、健全政府主管部門的安全生產責任機制，即與安全生產有關的各級政府部門和權力機關，以及這些部門的責任人，對企業的安全生產工作負有直接或間接的責任。這里的部門包括了對企業的安全生產負有“監察”責任的部門。

責任與權利是相對應的。各級政府部門和權力機關對企業生產經營活動具有審批權、許可權、審查權、認證權、驗收權、處罰權等。在這種種權力中，有些與企業的安全生產直接相關，有些與企業的安全生產間接相關。《中華人民共和國安全生產法》第九條規定：“國務院有關部門依照本法和其他有關法律、行政法規的規定，在各自的職責范圍內對有關的安全生產工作實施監督管理；縣級以上地方各級人民政府有關部門依照本法和其他有關法律、法規的規定，在各自的職責范圍內對有關的安全生產工作實施監督管理。”第五十四條還規定：“依照本法第九條規定對安全生產負有監督管理職責的部門(以下統稱負有安全生產監督管理職責的部門)依照有關法律、法規的規定，對涉及安全生產的事項需要審查批準(包括批準、核準、許可、注冊、認證、頒發證照等，下同)或者驗收的，必須嚴格依照有關法律、法規和國家標準或者行業標準規定的安全生產條件和程序進行審查；不符合有關法律、法規和國家標準或者行業標準規定的安全生產條件的，不得批準或者驗收通過。對未依法取得批準或者驗收合格的單位擅自從事有關活動的，負責行政審批的部門發現或者接到舉報后應當立即予以取締，并依法予以處理。對已經依法取得批準的單位，負責行政審批的部門發現其不再具備安全生產條件的，應當撤銷原批準。”《安全生產法》的上述條款明確規定了國務院和地方各級人民政府對安全生產負有監督管理職責的部門所應承擔的法律義務，同時，在該法的第七十七條中規定了這些部門所應承擔的法律責任。

《安全生產法》的頒布實施為“部門責任”的機制提供了依據和保障。國務院頒布的《特大勞動安全事故行政責任追究的規定》的行政法規以及各省級人民代表大會或政府制定的《重大勞動安全事故行政責任追究的規定》的地方法規，也是建立“部門責任”機制的重要法律基礎。筆者認為，僅有這些法規還不夠，應進一步制定各級政府和相關部門在企業勞動安全問題上的權限、職責，建立起完善的責任制。

3．3生產經營單位安全生產自律機制

“企業自律”就是要建立生產經營單位安全生產的自律機制。這里企業是廣義的概念，即我國境內的一切獨立經濟實體和行政實體，既包括一般概念的企業(工廠等)，也包括事業單位、服務性機構等。

企業自律的完整含義應該包括，企業在安全生產中的“自我約束”和“自我激勵”兩個方面。

企業安全生產自我約束的實現離不開外部作用力，這種外部作用力主要有兩種：其一是在良好的法治環境下，企業的安全生產行為和表現必須滿足安全生產法律法規的要求；其二是在完善的市場競爭條件下，企業的安全生產行為和表現應該滿足同行業企業之間公平競爭的需要，即企業的安全投入水平應該保持在同行業的基本要求之上。一般說來，公平競爭的基礎必須是遵法守法，但是由社會公平而導致的企業自我約束的要求可高于法律的要求或補充法律的欠缺。

企業安全生產自我激勵就是企業在安全生產過程中制定超越法律法規的要求或超越自我現狀的目標并有效實施，不斷完善安全管理和安全技術改造，自覺地持續改進安全績效，逐步達到安全生產管理的最佳境界。自我激勵的關鍵是企業的負責人對安全生產的價值要有充分的認識以及將這種認識付諸行動的決心。當前在我國正普遍實行的職業安全健康管理體系認證的工作，是企業實現安全生產自我激勵的有效途徑之一。

企業自我激勵的高級階段應該是建立完善的企業安全文化。完善的企業安全文化的標志是：“安全第一”已不是一句空泛的口號，企業領導者所具有的對安全的遠見和安全價值觀在企業中被充分共享；企業中絕大部分員工始終如一地、自覺地、積極地參與到強化安全生產的事務當中；安全成為企業組織管理的“血脈”，安全工作成為一切工作的有機組成部分和保障；不安全的作業條件和不安全行為被企業中所有的人都認為是不可接受的并且被公開反對。在這種情況下，職工的安全素養達到了很高的境地。

企業自律的基本要求是實現企業在良好法治環境下的自我約束，這是每一個企業都必須做到的，《安全生產法》的制定和實施，就是實現企業基本自律的法治保障。在此基礎上，應該進一步實現企業自律機制中的自我激勵。

3．4職工群眾安全生產維權機制

“職工維權”是指企業職工群眾在生產勞動過程中，依據法律法規，對自身應該享有的安全和健康權利自覺地進行維護。國家通過制訂法律、監督法律和執行法律，保護職工在生產勞動中的權利；企業必須遵守國家法律，避免法律制裁而保障職工的安全生產權利。靠國家和企業保護職工在生產經營活動中的安全生產權利僅是一方面，職工還應該主動維護自己的合法權益。

按照新頒布的《安全生產法》第三章“從業人員的權利和義務”的規定，生產經營單位的職工(從業人員)享有的安全生產保障權利主要有：

(1)知情權，即有權了解其作業場所和工作崗位存在的危險因素、防范措施和事故應急措施；

(2)建議權，即有權對本單位的安全生產工作提出建議；

(3)批評、檢舉、控告權，即有權對本單位安全生產管理工作中存在的問題提出批評、檢舉、控告；

(4)拒絕權，即有權拒絕違章作業指揮和強令冒險作業；

(5)緊急避險權，即發現直接危及人身安全的緊急情況時，有權停止作業或者在采取可能的應急措施后撤離作業場所；

(6)依法向本單位提出要求賠償的權利；

(7)獲得符合國家標準或者行業標準的勞動防護用品的權利；

(8)獲得安全生產教育和培訓的權利。

職工維權的方法一般有兩種：

第一種是職工通過自己的合法組織如工會、職工代表大會等來進行，所采取的維權手段與過去的“群眾監督”方法相類似，這種維權機制仍然可以稱為“群眾監督”機制。《安全生產法》第七條規定：“工會依法組織職工參加本單位安全生產工作的民主管理和民主監督，維護職工在安全生產方面的合法權益。”該法第五十二條還規定：“工會對生產經營單位違反安全生產法律、法規，侵犯從業人員合法權益的行為，有權要求糾正；發現生產經營單位違章指揮、強令冒險作業或者發現事故隱患時，有權提出解決的建議，生產經營單位應當及時研究答復；發現危及從業人員生命安全的情況時，有權向生產經營單位建議組織從業人員撤離危險場所，生產經營單位必須立即作出處理。”“工會有權依法參加事故調查，向有關部門提出處理意見，并要求追究有關人員的責任。”

第二種是職工自己通過司法的手段來進行安全生產權利的保障，如法律仲裁、訴訟等，這種手段可以是職工的個人行為，不必經過工會或職工大會等組織。利用法律手段維權應該說是職工維權意識的進步，也是更加積極有效的手段。但這種維權方法可能給行為人帶來較多的麻煩和不便。此外我國的安全生產法治環境也有待完善。

實際上，職工維權機制正體現了廣大職工從“要我安全”向“我要安全”的轉變。

3．5安全生產社會中介服務機制

勞動安全中介服務的概念是近幾年提出的，尤其在1998年國務院機構改革以后，這一思路已被付諸實施。所謂安全中介服務，是指具有執業資格的個人或者獨立法人，以自己的專業優勢和人才優勢，在勞動安全工作中為政府、企業甚至職工個人提供有償性的咨詢、科研、調查、教育培訓、檢測檢驗、評價、技術措施改造等服務，協助政府開展安全監督與管理，促進企業安全管理水平的提高。

安全中介服務正常開展的前提是：必須由國家通過制定有關的法律、法規，對安全中介服務的機構(組織)設立原則、從業人員資格認證、提供服務者與服務對象之間的關系、服務過程與業務范圍、法律責任等作出明確的規定，逐步建立起按市場機制運行的勞動安全領域的社會化中介服務體系。

《安全生產法》對安全生產中介組織的設立及職責進行了原則的規定。該法第十二條規定：“依法設立的為安全生產提供技術服務的中介機構，依照法律、行政法規和執業準則，接受生產經營單位的委托為其安全生產工作提供技術服務。”第六十二條規定：“承擔安全評價、認證、檢測、檢驗的機構應當具備國家規定的資質條件，并對其作出的安全評價、認證、檢測、檢驗的結果負責。”在《安全生產法》第七十九條中，對安全中介服務組織機構應承擔的法律責任作了較為詳細的規定：“承擔安全評價、認證、檢測、檢驗工作的機構，出具虛假證明，構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，沒收違法所得，違法所得在五千元以上的，并處違法所得二倍以上五倍以下的罰款，沒有違法所得或者違法所得不足五千元的，單處或者并處五千元以上二萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五千元以上五萬元以下的罰款；給他人造成損害的，與生產經營單位承擔連帶賠償責任。

“對有前款違法行為的機構，撤銷其相應資格。”

中介服務可以向政府、企業和職工提供科學的、公正的、有效的服務，實現社會資源的共享和最佳配置。中介服務的領域可以包括金融、工傷保險、科學技術、教育培訓、法律咨詢、檢測檢驗、事故調查、安全評價、體系認證等各個方面。

安全中介服務機制應該是市場經濟條件下我國安全生產運行機制中不可缺少的部分。

4結論“公務員之家”版權所有

在當前安全生產新形勢下，尤其是在國家安全生產監督管理局大力抓緊抓好3件大事、6個體系、5個創新的過程中，應該認真研究“安全生產運行機制”的內涵，逐步完善“國家監督，部門責任，企業自律，職工維權，中介服務”這5個子機制。安全生產運行機制綜合了與安全生產有關的各個方面的作用和相互關系，使得安全生產宏觀管理工作具有更加清晰的脈絡。在運行機制的5個子機制中，國家監督機制是安全生產的基礎，部門責任機制是安全生產的保障，企業自律機制是安全生產的核心，職工維權機制是安全生產的根本，中介服務機制是安全生產的支柱。筆者認為，只要積極認真地推行這個運行機制，使我國安全生產管理工作建立在更加科學合理的基礎之上，進一步提高我國安全生產管理水平。

參考文獻

1毛海峰，賈根武．從安全生產管理體制到安全生產運行機制．中國安全科學學報，2002，12(1)：5--8

2毛海峰等．現代安全管理理論與實務．北京：首都經濟貿易大學出版社，2000

3全國人民代表大會常務委員會．中華人民共和國安全生產法．中華人民共和國主席令第七十號，2002

(作者系首都經濟貿易大學安全與環境工程研究所摘自：《中國安全科學學報》2003.4)