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內(nèi)容提要:《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》對銀行監(jiān)管機構界定的職責:一是規(guī)制,即法規(guī)建設;二是監(jiān)督,即實施。在成立之初,銀監(jiān)會就明確了把“通過審慎有效的監(jiān)管保護廣大存款人和金融消費者的利益”作為監(jiān)管的第一目標以及“三管一提高”的新的監(jiān)管理念,即“管法人、管風險、管內(nèi)控、提高透明度”。在認真借鑒國際成功監(jiān)管經(jīng)驗的基礎上,銀監(jiān)會對如何全面提升監(jiān)管水平已經(jīng)形成了清晰的認識和中期戰(zhàn)略考慮。在客觀自我評估我國銀行業(yè)遵守《有效銀行監(jiān)管核心原則》情況的基礎上,銀監(jiān)會提出,到2006年底,我國要建立起有效銀行監(jiān)管的重要基礎,到2012年基本達到核心原則的各項標準。

關鍵詞:銀監(jiān)會銀行監(jiān)管監(jiān)管理念

中國銀監(jiān)會的成立,是從我國金融實際出發(fā),深化金融改革、加強金融監(jiān)管的一個重大舉措。成立兩年多來,銀監(jiān)會為推進銀行業(yè)改革開放和強化我國銀行體系做出了貢獻。銀監(jiān)會的工作主要表現(xiàn)在兩個方面:一是規(guī)制,即法規(guī)建設;二是監(jiān)督,即實施。這也正是《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》對銀行監(jiān)管機構界定的職責。

首先,監(jiān)管法制建設取得重大進展。截止到今年4月底,共了127件規(guī)章制度和規(guī)范性文件,在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《商業(yè)銀行法》的基礎上初步建立了以資本監(jiān)管為核心的審慎監(jiān)管體系。其次,狠抓落實,持續(xù)監(jiān)管取得新成效。在銀行業(yè)全面推行了貸款五級分類制度,并及時推廣農(nóng)村信用社貸款五級分類試點工作;落實降低不良貸款各項措施,高風險中小金融機構風險處置工作也在繼續(xù)推進。此外,銀監(jiān)會積極推動金融制度和業(yè)務創(chuàng)新。借鑒國際經(jīng)驗,引導我國有關政策性銀行和商業(yè)銀行加快面向小企業(yè)的金融產(chǎn)品和服務創(chuàng)新等等。

這些舉措都是銀監(jiān)會履行監(jiān)管職責、貫徹監(jiān)管新理念的具體行動。在成立之初,銀監(jiān)會就明確了把“通過審慎有效的監(jiān)管保護廣大存款人和金融消費者的利益”作為監(jiān)管的第一目標以及“三管一提高”的新的監(jiān)管理念,即“管法人、管風險、管內(nèi)控、提高透明度”。實際上,我們常說的理念就是指工作所應遵循的基本原則。雖然這些基本原則目前國際上已形成共識,這就是1997年巴塞爾委員會公布的有效銀行監(jiān)管的核心原則。核心原則同樣存在面臨與時俱進的問題。目前針對核心原則的修改工作,正是與時俱進的具體表現(xiàn)。對照核心原則,檢查我們監(jiān)管實踐,既可以發(fā)現(xiàn)問題,又可以明確方向,找到可行的解決方法。

根據(jù)銀監(jiān)會的文件和會領導的講話,銀監(jiān)會“三管一提高”的新的監(jiān)管理念的內(nèi)容如下:所謂“管法人”,即考慮到銀行監(jiān)管指標集中體現(xiàn)在法人層面、銀行內(nèi)控制度主要由法人制定、各類風險主要由法人承擔的實際,所以需要改變過去總部監(jiān)管總部、分支機構監(jiān)管分支機構的分割監(jiān)管方式,實施法人集中監(jiān)管。所謂“管風險”,即在加強對銀行機構合規(guī)性監(jiān)管的基礎上,把監(jiān)管著力點放在風險的防范和化解上,進而做到在資源分配上以風險為基礎,風險大,多監(jiān)管,風險小,少監(jiān)管。所謂“管內(nèi)控”,即嚴格監(jiān)管銀行內(nèi)控制度建設和執(zhí)行情況,提高銀行的自控能力。所謂“提高透明度”,即要求銀行真實、規(guī)范披露信息,讓監(jiān)管部門知情,讓存款人知情,讓社會公眾知情,借此強化市場約束。同時,逐步提高監(jiān)管部門自身依法行政的透明度。

應該看到,“三管一提高”的監(jiān)管理念有效指導著銀監(jiān)會的監(jiān)管實踐。然而,隨著對我國銀行業(yè)監(jiān)管工作的逐步深入和監(jiān)管水平的不斷提高,銀監(jiān)會在深入貫徹監(jiān)管新理念方面要做的工作還很多,面臨的挑戰(zhàn)也很大。

一、“管法人”

“管法人”并不完全等同于國際視野上的“并表監(jiān)管”。所謂“并表監(jiān)管”,是指監(jiān)管當局對銀行內(nèi)的所有業(yè)務進行適當?shù)谋O(jiān)測并認真落實審慎監(jiān)督各項原則,從機構角度看,其中不僅包括銀行的國內(nèi)法人還包括銀行的國外分行、各類附屬機構和合資機構。從業(yè)務范圍上看,監(jiān)管當局應該審查銀行直接或間接從事的各項銀行和非銀行業(yè)務,以及國內(nèi)外機構從事的業(yè)務。

在一定程度上,銀監(jiān)會提出的“管法人”是指對單個銀行法人實體的監(jiān)管,但從總體風險的把握、防范和化解來看,即從并表監(jiān)管來看,一方面,銀監(jiān)會需要制定合理規(guī)劃,要求銀行法人向監(jiān)管部門報送并表數(shù)據(jù)和管理信息,強化對銀行法人實體的監(jiān)管。另一方面,銀監(jiān)會要加強與證券、保險等監(jiān)管部門的溝通,了解銀行集團所屬的各類非銀行金融機構的風險狀況,評估其對銀行的影響,并視情況采用適當?shù)谋O(jiān)管措施。具體來說,實現(xiàn)從“管法人”到并表過渡,銀監(jiān)會要充分發(fā)揮與證監(jiān)會、保監(jiān)會建立的三方聯(lián)席會議制度的作用,根據(jù)“三會”在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄,落實好分業(yè)監(jiān)管體制下的監(jiān)管分工合作框架。

目前各監(jiān)管部門的合作還是停留在互相“通氣”的階段,在監(jiān)管工作的開展中,各個部門監(jiān)管各自分管的行業(yè)。從實現(xiàn)對銀行有效的并表監(jiān)管來說,要做的工作還很多。實際上,國際經(jīng)驗也表明,并表監(jiān)管能力較弱是許多國家共同的軟肋。

二、“管風險”

應該看到,目前銀監(jiān)會提出的“管風險”的主要內(nèi)容是強化審慎監(jiān)管,而重點又放在解決長期以來銀行資產(chǎn)質(zhì)量不高、資本充足率偏低的狀況。充分說明這一問題的是指導銀監(jiān)會工作的“監(jiān)管四部曲”,即“提高貸款五級分類的準確性--提足撥備--做實利潤--資本充足率達標”。更為具體地來說,首先,銀監(jiān)會督促商業(yè)銀行根據(jù)風險變化情況,及時調(diào)整貸款質(zhì)量形態(tài),提高貸款五級分類的準確性和規(guī)范性,特別考慮到近期出臺的有關監(jiān)測不良貸款遷移率和偏差率的新舉措;其次,嚴格執(zhí)行充足的撥備制度,要求商業(yè)銀行足額提取各類損失準備,加大損失類貸款的核銷力度,做實利潤;再次,鼓勵商業(yè)銀行增資擴股、發(fā)行次級債,使資本充足率達到8%以上,從而恢復銀行的穩(wěn)健性。

然而“管風險”并不完全等同于以風險為本的監(jiān)管。所謂“以風險為本的監(jiān)管”,是一種基于對銀行主要業(yè)務線的識別和全面了解,以及對各主要業(yè)務中可能存在的風險按類別進行風險水平、風險發(fā)展方向和風險管理能力的分析評估,在此基礎上規(guī)劃監(jiān)管行動和檢查方案,確定風險評級并采取監(jiān)管措施和持續(xù)監(jiān)管的有計劃、有部署、前瞻式的監(jiān)管方式。這種監(jiān)管觀念對于發(fā)達國家來說,也是近幾年才系統(tǒng)建成并付諸實施的。而對于中國銀行業(yè)來說,只有全面完成了整個銀行業(yè)的財務重組、實現(xiàn)銀行業(yè)的穩(wěn)定后,才可能具備向以風險為本監(jiān)管過渡的客觀條件。

三、“管內(nèi)控”

商業(yè)銀行內(nèi)部控制是銀行為實現(xiàn)經(jīng)營目標,通過制定和實施一系列制度、程序和方法,對風險進行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正的動態(tài)過程和機制。銀監(jiān)會在促進商業(yè)銀行完善內(nèi)部控制方面做了大量工作:制定并修改完善《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》;促進商業(yè)銀行不斷完善公司治理結構;促進商業(yè)銀行加強風險管理;促進商業(yè)銀行加強信息披露;加大對商業(yè)銀行內(nèi)部控制的評估與監(jiān)督等等。我國商業(yè)銀行的內(nèi)部控制也有了較大的改善。

但是,商業(yè)銀行內(nèi)部控制機制的完善和內(nèi)控效率的提高不是一蹴而就的事情,需要經(jīng)過長期的努力才能實現(xiàn)。首先,商業(yè)銀行應該按照《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》進一步加強內(nèi)部控制的制度建設。在各項業(yè)務和管理活動中制定明確的內(nèi)部控制政策,規(guī)定內(nèi)部控制的原則和基本要求;著力培育內(nèi)部控制文化。其次,商業(yè)銀行應該將內(nèi)控和內(nèi)審結合進行。為此,銀監(jiān)會即將出臺《銀行業(yè)金融機構內(nèi)部審計指引》,督促商業(yè)銀行建立專業(yè)、規(guī)范、敬業(yè)和具有獨立性的內(nèi)部審計隊伍,從商業(yè)銀行內(nèi)部構筑防范風險的防線。商業(yè)銀行應建立內(nèi)部審計垂直管理體系,進一步提高內(nèi)部審計的獨立性和內(nèi)部審計質(zhì)量,樹立內(nèi)審權威,并建立內(nèi)審部門與銀監(jiān)會直接匯報渠道。再次,商業(yè)銀行,特別是擬上市的商業(yè)銀行應該結合本行的情況,認真考慮根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會的指導原則組建專門的合規(guī)部門,以強化和改善商業(yè)銀行的內(nèi)控管理,從根子上減少各類大案、要案和違規(guī)事件的發(fā)生。

四、“提高透明度”

“提高透明度”的監(jiān)管理念,要求增強商業(yè)銀行的透明度和銀監(jiān)會自身的透明度。2003年《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》要求商業(yè)銀行按照規(guī)定披露財務會計報告、各類風險管理狀況、公司治理和年度重大事項等信息;《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》要求商業(yè)銀行進行資本充足率相關方面的披露,內(nèi)容包括風險管理目標和政策、并表范圍、資本、資本充足率、信用風險和市場風險。目前,銀監(jiān)會已經(jīng)做到按季披露主要商業(yè)銀行不良貸款的匯總數(shù)據(jù),而且在制定法規(guī)時主動征求商業(yè)銀行的意見。

然而,我們應該看到,在近期要求我國商業(yè)銀行完全達到上述辦法的要求較為艱難。到2004年底,按照資本充足率新標準達標的銀行僅有30家。上市銀行特別是境外上市的銀行(如交通銀行)的信息披露與銀監(jiān)會要求的差距較小,而其他非上市銀行的信息披露與辦法要求還有比較大的差距。這也表明只有財務狀況較好的銀行能夠更加充分和真實地信息披露,而財務狀況欠佳的銀行則難以做到。因此,對于商業(yè)銀行的信息披露,客觀上還要實事求是,采取審慎的態(tài)度,充分考慮到信息披露的結果可能對市場信心造成的負面影響和沖擊。

在提高銀監(jiān)會自身依法履行職責的透明度方面,有不少國際先進經(jīng)驗可以借鑒。提高監(jiān)管部門的透明度可包括:向公眾及時披露監(jiān)管政策法規(guī)及相關的解釋條文;向公眾披露內(nèi)部決策的分析框架;向公眾披露用于監(jiān)管決策的數(shù)據(jù)信息等等。由于我國銀行監(jiān)管部門的經(jīng)費來自對被監(jiān)管對象收取的費用,經(jīng)費的使用情況也應該有一定的透明度。

由此可見,銀監(jiān)會成立后短短兩年時間內(nèi),中國銀行業(yè)監(jiān)管水平已經(jīng)得了迅速的提升,但是從全面履行銀監(jiān)會各項新理念的角度來看,要做的工作還很多。在認真借鑒國際成功監(jiān)管經(jīng)驗的基礎上,銀監(jiān)會對如何全面提升監(jiān)管水平已經(jīng)形成了清楚的認識和中期戰(zhàn)略考慮。在客觀自我評估我國銀行業(yè)遵守《有效銀行監(jiān)管核心原則》情況的基礎上,銀監(jiān)會提出,到2006年底,我國要建立起有效銀行監(jiān)管的重要基礎,到2012年基本達到核心原則的各項標準。我們應該看到,提高銀行監(jiān)管的水平和有效性不僅僅是一個目標,而更是一個過程,轉軌中的中國銀行業(yè)監(jiān)管事業(yè)正逐步完善,但任重而道遠。