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從宏觀層面上看，整個社會的政治、經濟、法律和信用文化的發展演進，制約著銀行業監督管理法律法規的效力和監督管理的有效性。比如，經濟的市場化程度、社會信用觀念的形成、政府職能的轉變、法律體系的完善，都直接影響著銀行業監督管理的有效性。從微觀層面上看，銀行業體系的結構和所有制結構形式，銀行業經營管理和風險控制的能力與水平，監管當局的監管理念、專業化水平、秉公執法程度將是制約銀行業監管有效性至關重要的問題。

一、銀行業監管面臨的銀行業問題

1、按照我國社會發展在地域、城鄉的不均衡特點，銀行業存在的問題和風險特點各異，銀行業監管工作重點不能“一履適千足”。在我國經濟社會發展過程中，存在著東西部和城鄉發展不均衡的客觀矛盾。在金融業尤為突出。一般地，東部沿海地區和城市，特別是大中城市的經濟社會發展推動了金融業的發展，不僅在金融總量上，而且在金融業務創新方面要遠遠超過中西部和農村等不發達地區。銀行機構的風險問題和表現形式也存在較大差異，同一監管政策所產生的監管效應也會有所不同。發達地區和大中城市銀行機構存在的風險問題的復雜性，要遠遠高于欠發達地區。欠發達地區銀行業存在的主要問題是內部控制不健全，風險管理水平落后，信用風險嚴重等問題；發達區域銀行業除了上述風險問題外，還有市場風險、操作風險和表外業務風險等問題。因此，所要求的監管技術水平和監管的側重點也不同。這就在一定程度上影響了銀行業統一監管部署和監管戰略的有效性。

2、銀行所有制形式的不同，同一監管政策將產生不同的監管效應。我國存款類銀行機構按照所有者形式劃分，主要有以下幾種：國有獨資商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行、外資商業銀行、城市信用社和農村信用社等。由于所有制形式不同，銀行法人治理結構及其效力、內部管理和風險控制的動力也不同。比如，對股份制商業銀行，其股權資本構成符合現代企業制度的要求，其資本具有內在的約束激勵，這類銀行的所有者具有規避風險的動力。對這類銀行的監管就可以按照市場化銀行體系所形成的、比較成熟的監管框架和監管政策實施監管。然而，對國有銀行和農村信用社而言，其資本結構中國家信譽資本占絕對比重，股權資本失去內在的風險規避激勵。股權資本結構的不合理，導致了這類銀行機構的內在風險控制的動機主要取決于外部監督管理。對這類銀行的監管就不能完全套用市場化成熟的監管原理。外資金融機構，大多來源于發達的市場化國家，風險管理水平和內控制度都比較先進和完善，但這些金融機構所從事的金融業務一般比較復雜，金融衍生業務的比重相對較高，要求較高層次的監管，應按照國際銀行業監管慣例和技術實施監管。

3、從我國銀行業體系結構看，靠國家信譽資本維系公眾市場信心的國有銀行和農村信用社，在銀行業體系占絕對比重，其改革的滯后和管理的外部性，在相當時期內將使銀行業監管停留在以現場稽核檢查為主的傳統監管模式上。由于我國社會結構和經濟發展的歷史原因，國有銀行和農村信用社在我國銀行業體系結構中占有相當的比重。截止2002年底，國有銀行和農村信用社持有居民存款總量占到整個銀行業體系的91.7％。無論國有銀行還是農村信用社，其盈利狀況和資本充足狀況都有待提高。從維護市場信心的角度看，這兩類銀行機構基本上靠國家信譽來維系公眾對他們的信任。從總量看，這兩類銀行機構的穩定性決定了整個銀行體系的穩定性。因此，這兩類銀行機構仍然是銀行業監管的重點和難點。

按照新巴塞爾資本協議的監管思想，銀行機構的內部風險規避和控制是風險管理的主要方面，監管檢查評價和市場紀律是風險管理的外部機制。然而，資本結構和公司治理的缺陷，造成這兩類銀行機構法人治理結構形同虛設，內部控制缺乏必要的利益約束。因此，我們不能簡單地套用一般監管原理和理念，不能把主要精力放在非現場監管上。在相當一段時期，外部監督管理仍然是有效的監管形式，要加大現場監管檢查的頻率和強度，要加大對內部管理不善、違規操作責任人的處罰力度，以彌補內部控制不力的缺陷。

二、銀行業監管面臨的監管問題

1、監管理念更新滯后制約了監管水平的提高。我國銀行業發展和管理的特殊歷史背景，使銀行業監管始終抹不掉政府行為的影子。雖然近年來政府加快了銀行業商業化改革和銀行業監管改革的步伐，但由于對銀行業風險管理和監管理論研究滯后，監管的理念沒有及時更新，監管政策缺乏前瞻性。銀行業監管絕不僅僅是傳統理念中簡單的行政管理，也不僅僅是簡單的稽核問題。它是一種包含金融學、管理行為學和信息經濟學等多學科的問題。沒有相應的理論知識，就很難感悟監管政策的潛在效應和我們應該遵循的監管政策取向。事實上，銀行業在資產業務和負債業務方面風險的特殊性，相對銀行內部人而言，外部人不可能完全掌握其風險問題。銀行資產的不透明性，決定了外部監督管理作用是有限的。銀行業監管雖然是一種強制的政府監管行為，但在強制的背后，卻更多地隱含著激勵相容的監管理念。強制監管只有通過一些激勵機制，充分激勵銀行機構在風險規避方面的主動性和能動性，把強制的監管政策和行為變成銀行機構的一種主動意愿，才能使監管發生效力。例如，資本要求監管作為一種強制的外部要求，只有與銀行機構潛在的隱性資本———銀行業從業價值（Franchisevalue）相結合，才能發揮應有的監管效應。國際銀行業監管歷史和巴塞爾資本協議的演變過程，證明了銀行業監管的激勵相容理念。

2、監管政策研究滯后削弱了監管政策的有效性。銀行業安全網政策的目的是維護銀行業穩健運行。大量的理論研究和實證事實表明，缺乏監管政策協調效應的兼顧，一項監管政策在達到預期政策目標的同時，可能導致反穩定副效應。例如，美國存款保險政策在有效消除銀行恐慌和擠兌的同時，也導致了嚴重的道德風險。事實上，在銀行業安全網政策中，存款保險制度、資本充足監管、市場準入和退出、問題銀行處置政策之間，并非彼此完全獨立，各項監管政策之間存在較強的微觀反饋效應。只有充分兼顧這些政策之間的協調和搭配，才能實現預期的政策效果。這也正是銀行業審慎監管的意義所在。我國銀行業監管雖然已經有許多年的經驗，也經歷了問題銀行機構的風險處置，建立了相應的監管制度和政策，但由于長期的行政管理角色慣性作用，難以突破傳統的政策思維定勢，在監管政策的協調搭配方面還有待引起重視。比如，對中小金融機構的風險處置和隱性存款保證，加上我國銀行業資本充足管制的無效性，引起的道德風險問題是非常嚴重的。銀行監管制度要創新，更要考慮監管制度的有效性和政策效應。

3、監管隊伍專業技能難以適應金融創新和發展的要求。不論是非現場監管分析、現場檢查、日常監管審批，還是監管政策把握，都需要有一支精通監管知識和業務的監管隊伍作智力保障支持。監管理念的更新，不是務虛的口號，是基本理論修養和業務技能在實踐監管工作中的具體化，是實實在在的體會。只有監管人員熟練掌握了銀行具體業務操作和風險點，甚至要精于被監管對象，才能檢查出問題的癥結，評價一個金融機構的風險性。目前，我國金融監管隊伍的金融業務水平，特別是對金融衍生工具、會計業務操作和財務分析方面，與金融監管的要求還存在很大距離。其主要原因，是我們過去只重視日常行政監管，監管隊伍的業務技能沒有得到很好的訓練。監管理念的更新和風險的防范控制，需要一大批精通金融業務的監管人員來實現。只有監管人員既精通被監管對象的業務經營、財務狀況和內控制度，又熟悉被監管對象相關業務的經濟政策、行業運行和市場變化等，才能比較準確地掌握金融機構風險狀況，及相關市場變化可能對金融機構帶來的潛在影響，真正發揮風險預警、識別和控制的監管作用。

三、對策與建議

1、因地制宜，實行分類指導的監管政策。在銀監會統一制定的監管政策和監管操作規程下，各銀監會分支機構要根據本轄區經濟金融和社會發展狀況，準確判斷本地區銀行業存在的主要問題，在統一監管標準的框架下，針對地區特殊性，各類機構內控制度、業務特點和風險問題的差異，研究分析各種監管政策的適用性，制定區域性的、有針對性的監管政策和監管重點，使監管政策有的放矢，行之有效。

2、加強監管政策的理論研究。盡管國際銀行業的業務領域和風險特點逐步趨同，銀行業安全網制度和監管政策也逐步完善，但這些制度和政策隨著宏觀和微觀環境的不同，其有效性可能迥然不同。因此，我們在學習和借鑒這些制度、政策的同時，要結合我國銀行業實際，加強政策的理論研究，做到洋為中用，制度創新。

3、建立一支精干的監管隊伍。金融業監管作為一種專業性很強的職業，不能視同一般行政管理部門來考量和配備干部。一方面要求具備廉潔奉公、懂管理、善管理，另一方面要具備必要的專業理論和技能。因此，應該建立相應的執業資格制度，對不同的崗位要有不同的執業資格標準。只有監管隊伍的素質提高了，才能保證監管水平和監管政策的有效實施。當前，應抓緊對監管人員進行培訓，重點培訓財務會計、信貸業務和衍生金融業務的實務操作培訓。

4、重新梳理銀監會體系各項工作，構建有效銀行業監管工作秩序。監管體制的變革，要求在機構設立、監管理念和監管水平等方面有一個質的變化。如果仍然沿襲過去的管理思維和方式，銀監會體系的各項監管工作不可能有質的突破。因此，新的監管體系確立伊始，要重新梳理各項工作，重新定位各部門的職責任務，和各項工作的規范化操作程序及相應的作業標準，建立有效的內部和外部協調運作的工作環境。要提高現場檢查的技能和水平，開發非現場風險分析預警技術，糾正傳統思維對監管膚淺的認識，建立監管成效考核和監管責任問責制，把監管工作從傳統的事務性管理轉移到科學有效的風險監管軌道。

5、學習和借鑒國際銀行業監管技術，開發建設適合我國銀行業實際的監管信息網絡系統。監管統計數據庫系統、網絡信息系統和非現場風險分析預警技術開發滯后，制約著銀行業監管工作的有效開展。銀監會系統應抓緊學習和借鑒國際銀行業監管信息技術，研究開發和建設高效的信息網絡和監管信息系統，提高監管工作水平。