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一

1995年9月7日，國務院《關于組建城市合作銀行的通知》（國發[1995]25號），決定自1995年起在撤并城市信用社的基礎上，在大中城市分期分批組建由城市企業、居民和地方財政投資入股的地方股份制性質的城市合作銀行，并選擇京、津、滬、深和石家莊5城市作為試點。1998年12月，經國務院同意，人民銀行與國家工商管理局聯合發出通知，將城市合作銀行統一更名為**市商業銀行，簡稱城市商業銀行。

按照國務院25號文件精神，城市商業銀行組建時在股權結構的設置上，被要求地方財政持股比例要達到30%左右，單個法人股東持股比例不超過10%，單個自然人持股比例不超過2%，從而形成事實上的地方政府對城市商業銀行的控股地位。調查表明：各地方政府在城市商業銀行的平均直接持股比例是24.2%，其中東、中、西部省份的地方政府對城市商業銀行的平均持股比例分別為22.3%、28.9%和21.9%。個別地方政府的持股比例達到50%。

而此時也正是國家金融體制改革向縱深發展時期，工、農、中、建四大國有商業銀行拉開改革序幕，實現機制轉換和經營管理方式的轉變，進行機構、業務、人員和資源的結構調整、優化。對地方政府影響最大的是，隨著國有商業銀行機構網點的收縮和業務審批權限的集中，地方經濟發展對間接融資的需求敞口越來越大，地方政府項目尤其是地方自批項目得到國有銀行的資金支持越來越難。城市商業銀行的組建對地方政府來說無疑是雪中送炭，地方政府對此也非常積極。即使是一些財政困難的地方政府也千方百計籌集資金積極入股城市商業銀行，并努力擁有對城市商業銀行的控制權力。這樣，地方政府對國有商業銀行分支機構的“控制力”越來越弱，而對城市商業銀行的“控制力”卻越來越強。也就是說，在國有商業銀行深化改革的過程中，國家通過組建城市商業銀行為地方政府提供了可支配的金融資源（銀行資源）。

所以，城市商業銀行股權結構設置的要求和現實結果表明，城市商業銀行的組建客觀上形成一種事實即中央政府對地方政府在金融調控權力上的一種“讓渡”。于是，地方政府便擁有了對城市商業銀行的絕對控制權。

二

地方政府對城市商業銀行的絕對控制權，降低了城市商業銀行本應有的股份有限公司的組織和運行效率，為地方政府干預城市商業銀行的運行帶來極大便利，并為城市商業銀行的經營風險埋下隱患。

因為地方政府通過控制城市商業銀行的董事長、監事長和行長等高級管理人員的任命權，無形中使城市商業銀行必須依附于地方政府，甚至變成地方政府的準財政部門。事實上，大多數城市商業銀行雖然按照《公司法》、《商業銀行法》和本行《章程》等法律規定舉行必要的選舉形式，但最終的決定權不在股東大會、董事會，而在地方政府。組建初期，相當一部分行的董事長、行長由地方政府官員擔任或兼任。這使得城市商業銀行組建伊始其運行機制仍為行政化而非市場化。這種行政控制，使城市商業銀行逐步演化為地方政府背離當地實際和比較優勢，進行盲目投資的工具。特別是由于金融機構的負外部性，以及由此引出的金融機構發生經營風險后國家有可能施以援手、承擔其成本的預期，更加劇了地方政府的投資動機和道德風險。抽樣調查表明，城市商業銀行的一大塊信貸資金被財政化。以湖北省某城市商業銀行為例，從1998年到2002年，該行為支持地方政府市政基礎設施建設和重點項目工程，向政府累計發放貸款33億元，而該行2002年的總資產、貸款余額為26億元和14億元。西北某城市商業銀行向地方基礎設施建設和政府重點項目工程貸款一度達到貸款余額的30%多，曾遇到較為嚴重的流動性問題。西北另一家城市商業銀行資本金不到4億元，單筆為地方政府擔保貸款近8億元。據調查推算，城市商業銀行貸款中，地方政府直接干預投到地方市政建設和地方重點項目貸款占貸款余額的16%?25%，部分行高于25%。

地方政府這種行為是中央與地方財力博弈所引致的。在現行體制的中央和地方之間的委托?關系中，地方政府實際上面對的是一個來自中央政府的多任務委托合同，其中既包括經濟增長、稅收增加、農民增收等經濟目標，又包括環境保護、社會穩定等社會目標。委托人（中央政府）經常會把GDP、稅收增長率、就業率等作為評價和獎懲地方官員的主要依據，在這種政績考核壓力下，人（地方政府）的博弈是拿出主要精力用于中央政府可觀察和易于觀察的“政績顯示”，如高于其他地區和本地區歷史記錄的GDP增長率、大型工業項目、高標準的市政建設以及“人心工程”??*件實事、*件大事、*件好事等等。地方政府要干的事那么多，財政入不敷出成為必然，地方政府會設法尋找財政的替代品。在集資、攤派、罰款不得人心，發行地方政府債券又行不通的情況下，地方政府只能轉而加強對地方金融機構的控制，試圖用金融手段來替代本應由財政手段發揮的功能。這種途徑的誘人之處不僅在于還本付息壓力不在本屆政府，而且還在現階段中國金融體系固有軟預算約束做支撐。這種軟約束不但導致地方政府債務風險的無限膨脹，還是引致城市商業銀行貸款風險加大、風險貸款增多的重要誘因。調查研究發現，城市商業銀行的貸款風險狀況與地方政府一般性財政收支缺口高度負向關聯，意味著地方政府財政收入是否充裕往往從某種意義上決定了其對城市商業銀行施與影響的性質和強度。地方政府稅源充沛財政收入狀況好的地區，地方政府往往對城市商業銀行施與的是積極的影響，如浙江省的一些地方政府采用資產置換等方式來改善本地城市商業銀行的資產質量，以保證其能持續地為本地經濟提供充足的金融服務，促進地方經濟的發展，呈現出良性互動的好現象。相反，地方政府稅收增長緩慢，財政入不敷出的地區，城市商業銀行成為其緩解地方財政收支矛盾的一種次優選擇。地方政府往往對城市商業銀行施與的是不利的影響。

三

地方政府對城市商業銀行行政性的強制干預這種先天性制度安排，引發了城市商業銀行的一系列制度變遷和城市商業銀行高級管理人員的行為異化。而這種制度變遷和行為異化破壞了城市商業銀行貸款管理組織體系和制度約束機制的作用，致使貸款風險內部控制失效，貸款的高風險就在所難免。

地方政府的強制性干預使城市商業銀行的法人治理機制難以完善，激勵約束機制難以發揮作用。從一定意義上說，商業銀行治理結構是借以處理商業銀行中的各種合約、協調和規范商業銀行中各種利益主體關系的一種制度安排。在這種制度安排中，建立在清晰的產權邊界基礎上的股權結構決定了股東結構和股東大會，進而決定了董事會、監事會和經營層的組成，在這個委托的鏈條中，不同股權結構背景下委托人或委托人代表對人的監控能力和積極性是不同的，因為不同的委托人中有資本私有者和政府官員，對行為承擔的風險和從中獲取的收益是不一樣的。因此，只有產權關系清楚、股權結構合理，才可能形成有效的治理結構。地方財政股在城市商業銀行所占比例最高，由于地方財政股的產權主體虛置，難以有效建立市場化的激勵機制和約束機制，致使維護地方財政股權益的工作較難落實，地方財政股在治理結構中的作用被其他利益集團所替代，利用地方財政股的支配權為特定利益者的利益或非經濟性、非效率性的目標服務。這樣就必然出現股東大會流于形式、董事會越權行駛、監事會虛設或由黨委代勞，董事會與股東大會脫鉤，難以代表股東利益進行決策等問題。從而使城市商業銀行本來應當具備的所有者、經營層等利益集團之間的相互制衡的治理結構被破壞。

在這種治理結構下，董事長成為城市商業銀行內部最高權力的代言人，董事長的風險偏好主要取決于地方政府干預的積極與否。而城市商業銀行的發展戰略、風險管理戰略乃至貸款風險管理策略都取決于董事長的抉擇。實踐中，董事長所代表的董事會關于城市商業銀行的諸多決策，都有多元性，也就是說城市商業銀行的發展目標不是風險可控下的效益最大化，而是城市商業銀行所擁有的資源效用的最大化。貸款風險不是其考慮的至關重要的內容。

在這種治理結構下，經營者短期行為嚴重，難以建立風險管理的長效機制。由于行長等經營班子成員的任命權由董事長和地方政府絕對控制，行長及其他成員在經營管理中只能聽命于董事長，進而服從地方政府。所以，經營層實際工作中，往往對人不對事，特別是貸款。雖然董事長不參加貸款審查委員會，但只要是董事長交代的貸款，或地方政府交代的貸款，符合條件的要辦，不符合條件的也得“創造”條件辦。這時，“政治”第一，風險第二。值得注意的是，日常工作中，經營者還要面對地方政府官員個人行為交待的關系貸款。在現時銀行信貸買方市場情況下，“上面”交代的貸款，大多數是不符合信貸政策風險較大的貸款，經營者往往處于兩難境地：貸吧，風險顯而易見；不貸吧，面臨被免職或調離崗位的危險。在信貸風險責任相對軟約束情況下，經營者往往選擇前者。而且，還會在辦理“上面”交代貸款的同時，將自己的關系貸款搭車辦理。固而，銀行“關系貸款”、“人情貸款”屢禁不絕。

在這種治理結構下，城市商業銀行決策層、執行層“銀行價值增值”意識不強，風險管理理念發生偏差，致使銀行整體經營管理理念、經營模式發生變化。因此，董事會對經營者的考核往往注重于速度規模指標。在這種績效考核方式下，經營者往往只重視眼前利益，較少考慮銀行長遠利益。表現在信貸上，就是追大戶，喜長期，重放輕管。在任期內，千方百計要把手中掌握的銀行資源吃光用盡，利益前置，風險后移。

四

綜上所述，可以得出以下幾點結論：

1.城市商業銀行股權配置制度決定其非完全市場化的經營管理體制，意味著部分信貸資金財政化或準財政化，被財政化的信貸資金意味著現實的或潛在的貸款風險。

2.地方政府干預下的貸款無論風險如何，在操作中都是具有強制性的，這種強制性是超越城市商業銀行內部控制制度的。其結果不但是風險貸款的出現，而且還造成銀行對貸款責任人貸款責任的軟約束。

3.制度變遷導致城市商業銀行高管人員行為的異化，直接影響城市商業銀行貸款原則、貸款政策的制定，影響城市商業銀行貸款風險管理策略、貸款風險管理制度執行和貸款風險管理理念的樹立。

總之，城市商業銀行的風險貸款有城市信用社遺留下來的，也有組建初期內控不到位分支機構違規發放形成的，還有宏觀政策調整和市場變化形成的以及城市商業銀行信貸人員的業務素質和貸款風險管理技術落后對風險判斷失誤形成的等等。除此之外，深層次的原因是城市商業銀行制度體制使城市商業銀行非市場化，地方政府對信貸的直接干預不僅使被干預的貸款已經或即將形成風險，更重要的是引致城市商業銀行高管人員貸款風險管理理念發生偏移，信貸風險內控機制失靈。