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摘要：國有商業銀行經過多次改革已經實現部分上市，其改革過程中不可忽視政府的作用，因此，政府行為成為一條理清國有商業銀行改革脈絡的重要邏輯。以諾斯的國家理論為基礎，提出政府的動態效用函數，政府在改革中會存在從租金偏好向效率偏好權重的轉移。國有商業銀行改革過程就是政府效用函數結構發生動態變化的過程。

關鍵詞：國有商業銀行；政府效用函數；動態

作為具有壟斷性質的銀行業，由于關乎整個經濟的發展，因此政府就更加強調宏觀調控的控制力、安全性以及有效性，這必然導致其改革速度要相對滯后于其他競爭性行業。同時，由于政府管制機構和被管制對象的利益高度相關，以及國有銀行的低效率等特征，政府行為自然會成為一條理解改革思路的關鍵。中國銀行業發展到今天，經過先“市場”后“產權”的改革，行業結構、產權形式都發生了很大的變化，但就目前情況而言，在保障宏觀調控有效與金融安全的前提下，改善國有銀行內部治理結構的改革，為產權交易提供公平、合理的金融環境，激勵新的金融產權形式的產生，無疑是當前銀行業改革的現實有效途徑。就目前銀行業改革的突破口來說，易綱（1996）指出，就改革的策略而言，扶植（或至少不壓制）非政府所有的金融機構，而不是試圖改變國有銀行的行為可能是一條更容易的途徑，當國有金融機構的市場份額日益重要時，游戲規則將被迫改變，國有銀行將被迫面對競爭性的市場環境，他們的行為也將隨之而變化。因此，不同產權之間的交易或博弈是下一步改革須實現的局面，這不僅需要交易環境即金融市場制度建設的規范和完善，更需要國有產權內部治理結構的完善，因而在非國有金融產權與國有既然金融產權之間相抗衡發揮主要作用之前，政府行為還要發揮關鍵作用。

一、政府動態效用函數提出的理論基礎

理解制度結構的兩個主要基石是國家理論和產權理論。其中，國家理論是根本性的。根據諾斯的理論，國家無論是追求租金的最大化還是社會產出的最大化，都是追求效用最大化的行為體現，這與國家內部的暴力潛能在公民之間分配的平等程度有關。筆者認為，諾斯所講的這兩種性質的國家是兩種極端的情況，因此與之所對應的暴力潛能的分配程度也是兩種極端，而現實中，這種分配程度是許多介于兩種極端之間的狀態，因此國家的行為目標模式也就不再是簡單的去追求租金最大化或產出最大化這樣非此即彼的狀態，那么租金偏好和效率偏好都應納入國家的總效用函數中，只是在不同的階段和環境中，對于租金偏好和效率偏好的重視程度不同，即賦予的權重不同。正如黃少安（1999）指出，事實上這兩種目的是統一的或基本上是統一的，因為都在國家這個“經濟人”的成本—收益核算范圍內，兩者都是它所追求的，都是對國家有利的，只不過一個是直接收益，一個是間接收益，因此作為經濟人在大多數情況總是必然在兩種收益中尋求一種均衡，從而使壟斷規模程度停留在某個邊際上，實現一種兩種目的或兩種收益的“邊際均衡”。短期來看，國家會更多地追求租金最大化，但也會顧及代表效率的一些經濟指標，雖然有時候效率有關指標的優化表面上看只是政府追求租金最大化的副產品（張宇燕，1996），但都應該納入國家的總效用函數中?！暗覀儠⒓醋⒁獾竭@種結果一定是不穩定的，因為技術的變化、更有效率市場的拓展等等，改變了相對價格和選民的機會成本，最終導致與產權的基本所有權結構的矛盾。”“在與更有效率的鄰邦相處的情形下，相對無效率的產權將威脅到一個國家的生存，統治者將面臨著或者滅亡或者修改基本的所有權結構以及社會降低交易費用和提高生產率的選擇。”（諾斯，1980）當政府開始實施產權改革，必然會伴隨有租金偏好權重向效率偏好權重的轉化，那么政府會對改革過程中的租金偏好和效率偏好的變化進行全程把握，使得產權改革的整個過程的當前和未來的總效用最大化，因此，這是一個動態的過程。

二、國有商業銀行改革的現實路徑——政府效用函數動態結構變化在現實中的體現

如果將理論分析具體到中國的國有商業銀行改革，顯然，政府的目標（這里為簡化，暫不考慮地方政府和政治銀行家的效用函數）中包含“直接控制金融以獲取租金最大化”、“金融安全”、“金融資源配置效率”、“相對合理的產權結構”、“宏觀調控有效性”等指標，第一個指標代表租金偏好，而后四個指標代表效率偏好，同時，函數中還包含一個外部約束變量：國際金融環境因素，如金融危機以及中國加入WTO后對逐步開放銀行業的承諾等。國有商業銀行改革的階段性特征正是政府效用函數在外部約束條件下租金和效率偏好權重變動的體現。

1.第一階段（1978—1994）：改革初期，經過銀行系統行政和商業功能的初步分離，大一統的金融體制向二元型金融體制過渡，形成了高度壟斷的國有金融體系，中央政府處于中國政治經濟生活的主導地位，在現實中就表現為國有金融體系在改革之后的迅速膨脹以及國家強烈的貨幣化意識。

伴隨著國家對企業和地方政府的放權讓利和經濟的日益市場化，金融剩余與金融資源日趨分散化，國家財政支配能力迅速下降，同時在改革之初，中國的金融系統很不發達，貨幣存量只相當于GDP的25%，這樣的低貨幣化經濟起點促使政府在尋求重新獲取和控制經濟資源的途徑中會很自然看到一個低貨幣化的經濟向高貨幣化經濟發展過程中所蘊藏的巨大的金融資源含量。因此，通過擴大國有金融產權來獲取規模巨大的貨幣化收益和金融剩余成為政府在當時的必然選擇，這不僅改善了國家財政收入支配力量弱化的情況，同時保證了對國有經濟的金融支持及其持續增長。顯然，這一時期政府動態效用函數中租金偏好權重較大。

隨著國有銀行對財政制度替代格局的持續，國有金融產權規模的不斷擴大所導致的委托、鏈條加長產生了較高的控制成本。同時，1985年，國家實行“撥改貸”制度，信貸管理體制由“差額包干”過渡到“統一計劃，劃分資金，實貸實存，相互融通”，這一制度的實施給予了專業銀行很大的金融自由，但同樣是由于國有產權內有效的產權機構和治理結構尚未找到，專業銀行的信貸行為除了受到國家政策性貸款和行政干預等不利約束外，其逐利活動并不受內在經營約束，再加上以公有金融產權為依托，其風險可以外在化，因此在高獲利機會的誘使下就會產生大量的商業性呆賬。在1979—1991年，國家控制金融的收益一直大于成本，而從1992年開始，國家控制金融的成本迅速上升，1995—1996年控制金融的凈成本高達16570.92億元，張杰（1998）的研究表明，從1988年起，國家控制金融由主動轉向被動，1992年國家控制金融的成本首次超過收益，政府效用函數結構從此發生轉變，“直接控制金融獲取租金最大化”的租金偏好權重下降，“金融資源配置效率”，“宏觀調控有效性”等效率目標地位上升，國有金融機構進入了商業化改革階段。

2.第二階段（1994—1998）：1994年，政府開始實施“貸款限額控制下的資產負債比例管理”新體制，標志著中國金融體制改革進入新階段。該體制提高了銀行經營的流動性和安全性，加強了金融安全和宏觀調控的有效性，改善了金融資源配置效率。

同時，金融宏觀調控體系在此期間也實現了從直接到間接的轉變。1993—1994年中國通貨膨脹率分別高達13.2%，21.7%，針對該情況，政府通過貸款規模控制，查處亂集資、亂拆借等違規行為，調高金融機構存貸款利率等一系列措施，終于使通貨膨脹率在1996年有所回落，在此之后，金融宏觀調控體系得到了進一步的完善，“初步形成了一套以市場化為導向的以簡介調控為主的金融宏觀調控體系”，1998年，中國人民銀行取消了對國有銀行的貸款規模管理，從1月1日起，政府決定取消指令性計劃，實行指導性計劃，至此，中國以間接調控手段為主的基礎建設基本完成。

3.第三階段（1998—）：2001年中國加入WTO，并就金融業的開放時間表作出承諾，隨著“時間約束”和“巴塞爾資本協議約束”效應的趨緊，外部金融環境變量發生了重大的變化，國有銀行實施體制改革使政府面臨著前所未有的壓力，為此，首要的問題就是滿足資本金充足率的要求，并解決不良資產問題。2003年末，政府以中央匯金投資有限責任公司的名義以450億外匯資金作為新資本金注入國有銀行，以改變其資本結構滿足8%資本金充足率的要求，同時以此替換出來的財政部所擁有的資本權益啟動了中建兩家銀行不良貸款的大規模核銷運動。這次的注資為國有銀行產權結構調整奠定了一個良好的財務基礎?！皬默F實情況看，未來五年，中國商業銀行要在競爭中保持市場份額的基本穩定，僅貸款規模每年至少需要增加萬億以上，按照8%的資本充足率要求，每年需要增加資本金500億（葛兆強，2004）。因此，擴充資本金補充渠道成為解決問題的關鍵，但是單純依靠財政注入和傳統補充方式顯然具有不可持續性，直接控制金融的成本大幅上升，超過收益，政府面臨的租金偏好追求再次受到威脅，在外部金融環境發生變化的條件下，“提高銀行業競爭力”，“改善金融資源配置效率”，“金融安全”等效率指標的地位逐漸上升，因此，推動國有商業銀行產權結構轉換，實現上市融資成為必然的改革邏輯。

三、結論

政府的推動在中國金融業的改革過程中發揮了重要作用，可將其具體化為政府行為效用函數內在結構變化這條主線，以理清其中的脈絡。政府每一次較大程度的改革，都是將其對于租金偏好的權重向效率偏好的轉移，具有動態結構變動的特征。

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