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[摘要]近代中國被動開放銀行業,政府無力盡監管之責,外資銀行一旦經營失敗給國家和人民帶來巨大損失。而現在銀行業全面開放是我國的自主選擇,在借鑒歷史經驗的基礎上,對外資銀行的監管要有全面和清醒的認識。全面開放并不是放任,監管也不意味著制約,要在開放中不斷完善對外資銀行的監管。
[關鍵詞]銀行業開放;外資銀行;監管;近代中國
一、銀行業全面對外開放挑戰我國銀45-監管
隨著經濟金融全球化的發展,銀行業對外開放的趨勢越來越顯著,各國銀行紛紛開辟第二母國市場,尋求新的業務增長機會,實現業務多元化發展。這種趨勢不僅表現在西方發達國家,也同時表現在新興市場國家和地區。而且有越來越多的跨國銀行將其經營目標定位為爭取在新興市場做根植銀行(Embeddedbank),即從一個外來銀行調整為做當地最大的外資銀行、做和當地銀行一樣的大銀行。隨著外資銀行的大量進入,許多新興市場國家和地區的銀行資產總額中外資銀行所占比重迅速上升,截至2004年底,多數中東歐國家的這項比例已經超過了80%;拉美地區多數國家接近和超過50%;亞洲地區總體上比例較低,但香港和新加坡都超過了70%。
自改革開放以來,我國銀行業對外開放已經走過了26個年頭,尤其是人世后,對外開放的深度和廣度均發生了質的變化,大量外資銀行進入我國,把我國作為新的利潤來源地。截至2006年9月末,營業性的外資銀行機構數量達到269家,比人世之初增加了98家;非營業性外資銀行機構即代表處也增至242家,這些代表處在未來很可能升格為營業性機構。人世五年里,外資銀行在華總資產幾乎翻了一倍。在市場份額方面,從全國范圍看外資銀行的地位變化不大,但在上海,這個比例已經超過10%。在全國外匯貸款和貿易融資市場,外資銀行的份額已經分別達到20%和25%。
2006年底,人世過渡期結束,我國銀行業進入全面對外開放階段,這將會給金融部門的發展以及經濟的增長帶來多方面的影響,免不了使人產生各種顧慮,擔心國內金融部門被外資控制,由此更進一步擔心開放給銀行體系甚至是整個金融體系和國民經濟增長帶來不穩定性,威脅國家金融安全。事實上,隨著銀行業全面對外開放,外資銀行大量進入,東道國的銀行監管難度往往明顯增大,給銀行監管帶來了更大的挑戰。但面對挑戰,我們應該做的不是不開放或與市場化方向背道而馳,而是要在堅持開放和市場化的前提下,采取有效應對措施。銀行業開放是否會加劇金融不穩定性,在很大程度上取決于一國(地區)是否具備完善的銀行監管框架。全面而有效的銀行監管,可以使金融動蕩發生的可能性降到最低。
二、近代中國的經驗和啟示
銀行監管是否全面有效在很大程度上決定了銀行業對外開放對一國的影響是正向的還是負面的。在這方面近代中國歷史上的經驗教訓值得吸取。事實上,我國對于外資銀行的大量涌入并不陌生。一個多世紀以前,當中國還沒有一家中資銀行的時候,麥加利、匯豐等外資銀行就已經在中國的金融市場上確立了根深蒂固的基礎。歷史往往有驚人的相似之處,一百年后的今天。外資銀行再度進入中國,其中多數與中國市場淵源很深,在中國已有上百年的歷史。百年前的中國,國力孱弱。金融業完全控制在外資銀行手中,銀行業被動地對外開放,根本談不上對外資銀行的監管。外資銀行憑借其在華的種種特權在中國發行紙幣、開展存放匯等銀行業務,壟斷了中國的金融,而一旦經營失敗,給國家和人民帶來巨大損失。北洋政府時期成立最早倒閉也是最早的中法實業銀行就是一個例證。
中法實業銀行成立于1913年,名義上是中外合辦銀行,但實際上占其資本三分之一的中國的股份是由法方出借抵充的,權力由法方總攬。該行取得經營中外各國商務、貿易、匯兌并各項借款的特權,其發行的紙幣流通各地,為數頗巨。1921年7月,巴黎總行因投機失敗而停業,累虧達五百兆法郎之巨。在華的各分行同時清理,紙幣停止兌現。北洋政府迫于輿論壓力,責成北京銀行公會協助收兌,由財政部應付該行欠款中扣還。其后一個月內,北京、天津、上海、漢口的銀行公會共兌入紙幣2099162元,尚未兌取的仍有227065元。當時國人對于外資銀行“素來想象其穩實可靠,因而信賴之,是以外國銀行以及中外合辦之銀行,其營業均甚發達;在外人心目中,亦自以為優于我國之金融機關。”中法實業銀行的倒閉,給迷信外資銀行的國人一個深刻的教訓。
但是國人并沒有從此不再相信外資銀行的“穩固無比”的光環,就在中法實業銀行的倒閉仍使人記憶猶新。其受損者猶有余痛之時,華俄道勝銀行又宣告停業清理。
其時,有識之士已經清醒地認識到外國在華銀行不遵守我國法律的種種弊端,并呼吁“過于信賴外國銀行”的國人要有清醒的認識,不要迷信外資銀行,因為正是“上至國家公帑。下至庶民零款,泰半為彼所吸收,乃其結果仍以之轉貸于我國商人,是以我國之財供彼投資、供彼獲利,而猶以為外國銀行之資產豐厚、信用穩固,抑何不察之甚耶”;還呼吁政府采取措施,除弊興利,認為對外資銀行應當實行如下規定:一是“禁發鈔票”;二是凡欲在我國境內設立分支行者應“呈請注冊”;三是將外資銀行于營業范圍之外兼營他業者“取締營業”;四是外資銀行除例行報告的報表外,我國政府應能“隨時稽查”,以免其突然歇業給我國債權帶來損失;五是雖然外資銀行總行設于國外,但若遇其關閉歇業,其分支機構應依照我國法律“依法清理”。而不得借口其本國法律。但是現實中被動開放銀行業的政府無力盡其監管之責。華俄道勝銀行停業令之前,作為股東之一的中國政府并未收到任何通知,破產之事也未經過股東總會,政府預先并沒有任何的心理準備和對策,國民更是無法規避風險,致使與中法實業銀行如出一轍的銀行倒閉再次上演。
一個多世紀過去了,如今面對眾多外資銀行的不再是積貧積弱的舊中國,而是國強民富的新中國。銀行業對外開放,尤其是人世過渡期之后的全面對外開放是我國的主動選擇。而百年后重返中國的外資銀行,在實力和技術上都大大超過其前輩,且相比中資銀行在某些方面仍占有優勢地位,這給我國的銀行監管提出了更大的挑戰,對此我們要有清醒的認識。
三、銀行業全面開放下對外資銀行監管的正確認識
1對外資銀行的監管不可缺位,全面對外開放并不意味著放任。
銀行業的對外開放在對中國金融體系產生積極影響的同時,也將不可避免地帶來一些風險。如今人世后五年過渡期已經結束,我國開始履行全面對外開放銀行業的承諾。截至2006年8月末,在華外資銀行不良資產率僅為0.79%,貸款損失準備金計提充足,多年來保持連續盈利;但同時,少數違反法律法規和不審慎經營的外資銀行也凸顯出來。為此監管當局加大了風險防范和查處力度,針對近年來查出的大額虛假交易、超范圍經營人民幣業務、關聯授信嚴重超標等問題,先后取消了9名高級管理人員任職資格,罰款金額超過2億元人民幣。其中,銀監會成立后的首張罰單就開給了號稱美國第五大銀行的美聯銀行。
2003年8月。美聯銀行北京、上海代表處因其違規開展經營性業務,主要是支票托付和信用證項下的索匯業務,接到銀監會開出的罰單,非法所得被沒收,并被課以同等數額罰款共計44萬美元;同時,銀監會還取消了美聯銀行上海代表處首席代表一年任職資格,上海代表處升格為分行的申請也遭駁回。事實上,2002年人民銀行頒布的《外資金融機構駐華代表機構管理辦法》明確規定,“代表機構及其工作人員,不得與任何單位或自然人簽訂可能給代表機構或其代表的外資金融機構帶來收入的協議或契約,不得從事任何形式的經營性活動”。美聯銀行不能也不應該不熟悉中國金融監管法律法規,明知故犯,示范效應十分惡劣。
在人們的印象中,外資銀行規模大、資金實力雄厚、管理先進,而且進入中國的外資銀行大多是國際知名的大銀行,具有良好的聲譽和行業地位,應該不會違規。實際情況并非如此,外資銀行也有良莠之分。規模較大、具有國際知名度的外資銀行一般比較注重業務的合規性,在法律法規范圍內尋求合理收益。但諸如少存多貸、將其在境內吸收的外匯資金調往境外套匯套利、轉移利潤逃避我國稅收、少繳存款準備金、利用非價格手段進行不公平競爭等違規現象也并不少見。甚至有業內人士認為,在外資銀行內部都或多或少地存在不同程度的違規行為,打法規的擦邊球也成了外資銀行內部公開的秘密。
美聯銀行事件提示我們,在對外資銀行開放市場的同時必須實施全面有效的監管。進入中國市場,就必須遵守中國的法規和制度。全面對外開放不意味著放任。嚴格監管不能缺位。
2對外資銀行的監管要不斷完善,并非一蹴而就。
我國銀行業對外開放經歷了26個年頭,對外資銀行的監管也經歷了一個不斷完善的過程。從監管的法律法規上看,1985年頒布了《中華人民共和國經濟特區外資銀行、中外合資銀行管理條例》;在此基礎上,1994年頒布了全面規范外資銀行的第一部法規《中華人民共和國外資金融機構管理條例》,該條例規定了外資銀行在華經營的市場準入條件和監管標準,使外資銀行在華經營逐步進入法制化、規范化的發展軌道;1996年頒布了《上海浦東外資金融機構經營人民幣業務始點暫行管理辦法》,進一步向外資銀行開放了對外資企業及境外居民的人民幣業務。亞洲金融危機之后,針對外資銀行在華業務拓展放緩的情況。監管當局采取了一系列措施,促進外資銀行在華發展,如允許外資銀行加入全國銀行間同業拆借市場、放寬外資銀行經營人民幣業務地域限制等,解決了外資銀行人民幣資金來源問題,促進其人民幣業務的發展。
人世之后對外資銀行的監管主要依據《中華人民共和國外資金融機構管理條例》、《外資金融機構管理條例細則》以及《外國金融機構駐華代表機構管理辦法》和其它一些法規,并在2001年底針對世貿組織的要求進行過修改,銀監會在2004年對《細則》進行過修改。如今,為了適應全面開放的新形勢,實現國民待遇原則,使外資銀行能夠在規范的條件下享有與中資銀行同等的待遇,監管當局對舊法規進行了修訂,2006年12月11日《外資銀行管理條例》開始生效。對外資銀行監管的法律體系將在開放中不斷完善,監管的專業化程度不斷提高,增強監管的審慎性和有效性,采取多種風險防范措施,維護我國銀行體系安全。
國外的經驗告訴我們,即使是在美國這樣的發達國家對外資銀行的監管也并非一蹴而就。從1978年的《國際銀行法》到1991年的《加強外資銀行監管法》和1991年的《聯邦存款保險銀行改進法》,再到1997年的《K條例》以及最近對外資銀行法律方面的一些修改,美國的外資銀行監管也經歷了一個漸進的過程。隨著銀行業對外開放的進一步深化,我國外資銀行監管也需要不斷深入、不斷完善。
3對外資銀行的監管并不意味著制約,與國民待遇并不矛盾。
監管并不是制約,嚴格監管是為了更好地開放。人世五年過渡期結束,我國要履行承諾,全面對外開放銀行業,即給予外資銀行國民待遇。對此要有正確的認識:首先,外資銀行需要在滿足我國人世承諾中保留的資格條件的基礎上享有國民待遇。因為,根據《服務貿易總協議》(GATS)的定義,金融服務領域的國民待遇不是一種普遍義務,而是成員經過談判、按照其承諾的金融服務范圍及明確列出的適用條件,給予其它成員的待遇。我國在承諾中保留的資格條件主要是:外資銀行在華設立金融機構的總資產要求、從事本幣業務的資格要求等。對此,我國可自主決定中資銀行是否也需適用,以及何時或是否對外資銀行降低相關要求。其次,給予外資銀行國民待遇要遵循審慎監管的原則。世貿組織成員已達成共識,糾正市場失靈和金融業外部效應需要規章政策,金融自由化所能帶來的利益必須以國內存在合適的監管和規章機制為基礎和條件。因此,世貿規則在推動各成員取消金融服務貿易壁壘和逐步實現金融自由化的同時,也強調成員可以出于審慎原因,為保護投資人、存款人和投保人等的利益,或為保證金融體系完整和穩定而采取相應措施。可見,成員采取審慎監管措施是不受《服務貿易總協議》自由化條款約束的。在銀行部門,以下措施被公認為是審慎要求:對資本充足率的要求、對風險集中的限制和對風險管理系統的要求、流動性要求、禁止內幕交易和導致利益沖突的交易、不良資產分級和撥備的規定、對董事會成員和經理的“勝任和合格”測試、透明度和披露要求等。
只有正確理解外資銀行享受國民待遇的具體含義,才能正確認識全面對外開放下監管不能缺位,監管也并不意味著制約,監管當局對外資銀行所采取的監管措施也并不是對中資銀行的保護,而是為保護存款人、投資人等的利益、維護我國金融體系完整和穩定所采取的審慎監管措施。
4對外資銀行的監管實行“法人導向政策”,最大限度維護金融安全。
銀行業對外開放促進了我國銀行業監管水平的提高。在對外開放進程中,監管當局高度重視風險防范和審慎監管,參照國際慣例,逐步創造公平、統一、透明的監管環境。不斷提高外資銀行監管水平。為此,針對人世過渡期之后的新形勢,2006年底頒布了修訂后的《外資銀行管理條例》,其主要內容就是實施法人導向政策,即鼓勵外資銀行設立或轉為當地注冊的法人銀行。
按照巴塞爾委員會《有效銀行監管核心原則》的要求,在我國境內注冊的法人銀行是中國法人,由注冊國即東道國的監管機構承擔主要的監管責任;而外國銀行分行是境外注冊銀行的分支機構。主要由其母國監管當局承擔主要的監管責任,東道國監管當局無法對其法人的資本充足率、損失撥備充足率、大額授信集中度、資金跨境流動以及存款支付能力等進行實時、有效監管,無法阻止和監控外國銀行總行將分行的大額資金跨境轉出。因此,借鑒國際通行的做法,從維護我國金融體系安全、保護我國存款人利益,以及加強對外資銀行監管的主動性和有效性考慮,新《條例》以及中國銀監會所頒布的新實施細則對法人銀行和外國銀行分行做出了區別對待。這也是在世貿組織規則所允許的審慎監管原則下做出的:規定。
綜上所述,銀行業的全面對外開放確實加大了銀行監管的難度,對我國的銀行監管提出了更大的挑戰。但面對風險所應做的不是關上開放的大門,也不是與市場化背道而馳,而是要在開放中完善銀行監管框架,提高銀行監管水平。歷史和現實情況都告訴我們,全面對外開放并非放任,對外資銀行的監管不能缺位;對外資銀行的監管也不是制約,而是為保護存款人利益、維護我國金融體系完整和穩定所采取的審慎監管措施。總之,正視全面對外開放給我國銀行監管帶來的挑戰,正確理解我國全面開放銀行業所需兌現的承諾,有助于正確認識這樣一個事實:對外開放促進了我國銀行業監管水平的提高,銀行監管也必將在對外開放中不斷完善。